FOR PREVIEWING & TESTING PURPOSES ONLY.
This notification will disappear once the page will be published.
This link is available for less than 30 minutes.
  • Jednostavno za čitanje
  • Veličina teksta
Europski ombudsman
Europski ombudsman

Imate li pritužbu protiv institucije ili tijela EU-a?

Podnesite pritužbu
Podnesite pritužbu
Trenutačni jezik: 
  • Hrvatski
Izvorni jezik: 
Dostupni jezici: 
Prijevod ove stranice generiran je strojnim prevođenjem.
Strojno prevedeni tekstovi mogu sadržavati pogreške koje mogu narušiti jasnoću i točnost. Europski ombudsman ne prihvaća nikakvu odgovornost za bilo kakve nepodudarnosti. Najpouzdanije informacije i pravnu sigurnost jamči izvorna inačica na engleski jeziku koja je dostupna putem gornje poveznice.
Više informacija potražite u našem odjeljku o jezičnoj politici i prevođenju.

Odluka o odbijanju Europske komisije da omogući javni pristup napomeni o savjetodavnom mišljenju Međunarodnog suda o politikama i praksama Izraela na okupiranom palestinskom području (855/2025/ACB)

Odluka
Slučaj 855/2025/ACB - Otvoren Ponedjeljak | 14 travnja 2025 - Odluka donesena Srijeda | 19 studenoga 2025 - Predmetna institucija Europska komisija ( Nisu opravdani daljnji upiti ) - Država Belgija

  • Podnesena pritužba
    07/04/2025
  • Analiza pritužbe
    08/04/2025
  • Istraga u tijeku
    14/04/2025
  • Ishod istrage
    19/11/2025

Predmet se odnosio na zahtjev za javni pristup dokumentima podnesen Europskoj komisiji u vezi s posljedicama savjetodavnog mišljenja Međunarodnog suda od 19. srpnja 2024. o trgovinskom sporazumu između EU-a i Izraela. Komisija je utvrdila „bilješku u spis” (u daljnjem tekstu: bilješka) kojoj je u cijelosti odbila pristup, pozivajući se na iznimku na temelju zakonodavstva Unije o javnom pristupu dokumentima. Konkretno, Komisija je tvrdila da se može pretpostaviti da bi otkrivanje bilješke ugrozilo zaštitu pravnog savjetovanja. Podnositelj pritužbe zatražio je od Komisije da preispita svoju odluku tvrdeći da postoji prevladavajući javni interes za objavu. Nakon što je Komisija zadržala svoje odbijanje otkrivanja bilješke, dodajući da bi se njezinim otkrivanjem ugrozila i zaštita osobnih podataka, podnositelj pritužbe obratio se Ombudsmanu.

Istražni tim Ombudsmana pregledao je sporni dokument i sastao se s predstavnicima Komisije. Predstavnici Komisije pojasnili su tijekom sastanka da je Komisija, iako se oslonila na opću pretpostavku neotkrivanja koja se, prema njezinu mišljenju, primjenjuje na sve pravne savjete koji nisu dani u okviru zakonodavnog postupka, provela i pojedinačnu ocjenu bilješke.

Ombudsmanica je utvrdila da je Komisija, pozivajući se na opću pretpostavku neotkrivanja koja bi se primjenjivala na svaki pravni savjet u bilo kojem području prava Unije sve dok se ne odnosi na zakonodavni predmet, odstupila od ustaljene sudske prakse o zaštiti pravnog savjeta i od logike na kojoj se temelji bilo koja od općih pretpostavki koje priznaju sudovi Unije.

Međutim, na temelju pregleda dokumenta i dodatnih informacija dostavljenih tijekom sastanka ombudsmanica je zaključila da je razumno da Komisija nakon pojedinačne ocjene bilješke smatra da bi njezino otkrivanje moglo ugroziti interes institucije da traži i prima iskrene, objektivne i sveobuhvatne pravne savjete. Također je smatrala da je razumno da Komisija zaključi da ne postoji prevladavajući javni interes za objavu bilješke.

Ombudsmanica je stoga zaključila predmet sa zaključkom da daljnje istrage nisu opravdane. Međutim, Ombudsmanica je izrazila žaljenje zbog toga što je sastanak bio potreban kako bi se potvrdilo da je Komisija provela pojedinačnu ocjenu bilješke i dobila objašnjenja o tome kako bi otkrivanje bilješke konkretno i stvarno ugrozilo interes institucije da traži i prima iskrene, objektivne i sveobuhvatne pravne savjete.

Kontekst pritužbe

1. Međunarodni sud 19. srpnja 2024. donio je savjetodavno mišljenje[1] naslovljeno „Pravneposljedice politika i praksi Izraela na okupiranom palestinskom području, uključujući istočni Jeruzalem” („mišljenjeMeđunarodnog suda”)[2].

2. U studenome 2024. podnositelj pritužbe, novinar, zatražio je od Europske komisije javni pristup sljedećim dokumentima:

„dokumenti, e-pošta, dopisi, memorandumi (uključujući sve priloge), skupovi podataka, izvješća, evaluacije, brifingi i analize bilo koje vrste koji sadržavaju sljedeće informacije:

- Pravno mišljenje Europske komisije ili vanjskih organizacija o posljedicama savjetodavnog mišljenja Međunarodnog suda od 19. srpnja 2024. o trgovinskom sporazumu između EU-a i Izraela.

– Od srpnja 2024. održavaju se svi sastanci/pozivi/SMS/tekstualne poruke s državom Izrael ili trećim stranama u vezi s trgovinskim sporazumom između EU-a i Izraela.”

3. Pravna služba Komisije, koja se bavila prvim dijelom zahtjeva, u prosincu 2024. utvrdila je jedan dokument naslovljen „Napomenau dokumentaciji o savjetodavnom mišljenju Međunarodnog suda o pravnim posljedicama koje proizlaze iz politika i praksi Izraela na okupiranom palestinskom području, uključujući istočni Jeruzalem”(„bilješka”). Odbio je pristup bilješci u cijelosti, pozivajući se na zaštitu pravnih savjeta u skladu sa zakonodavstvom EU-a o javnom pristupu dokumentima (Uredba 1049/2001)[3].

4. U siječnju 2025. podnositelj pritužbe zatražio je od Komisije da preispita svoju odluku o odbijanju pristupa bilješci podnošenjem „potvrdnog zahtjeva”.

5. Komisija je u ožujku 2025. donijela potvrdnu odluku u kojoj je zadržala odbijanje pristupa bilješci, pozivajući se na zaštitu osobnih podataka[4] i pravni savjet[5].

6. Podnositelj pritužbe 8. travnja 2025., nezadovoljan potvrdnom odlukom, obratio se Ombudsmanu.  

Istraga

7. Ombudsmanica je pokrenula istragu o tome kako je Komisija postupila u vezi sa zahtjevom podnositelja pritužbe za javni pristup predmetnom dokumentu. Budući da podnositelj pritužbe nije uložio prigovor na redigiranje osobnih podataka u bilješci, istraga Ombudsmana nije obuhvaćala Komisijinu primjenu te iznimke na pravo na javni pristup.

8. Tijekom istrage istražni tim Ombudsmana pregledao je bilješku i sastao se s predstavnicima Komisije.

9. Ombudsmanica je zatim podijelila izvješće o sastanku[6] s podnositeljem pritužbe koji je dostavio primjedbe.

Izneseni argumenti

Komisija

10. Komisija je odbila javni pristup bilješci uz obrazloženje da bi se njezinim otkrivanjem ugrozila zaštita pravnog savjetovanja[7]. Upućuje na sudsku praksu kojom je uspostavljena ocjena u tri faze kako bi se ta iznimka primijenila na pravo na javni pristup: i. institucija se mora uvjeriti da se dokument odnosi na „pravnosavjetovanje”,ii. institucija mora ispitati bi li otkrivanje pravnog savjetovanja štetilo njezinu interesu za traženje i dobivanje iskrenog, objektivnog i sveobuhvatnog pravnog savjetovanja te iii. institucija mora procijeniti postoji li prevladavajući javni interes za otkrivanje[8].

11. Komisija je objasnila da smatra da je obavijest obuhvaćena pojmom „pravnogsavjetovanja”jer se njezin sadržaj odnosi na pravno pitanje. Tijekom sastanka s istražnim timom Ombudsmana predstavnici Komisije naveli su da dokument predstavlja pravni savjet u cijelosti, uključujući one dijelove bilješke u kojima je sažeto mišljenje Međunarodnog suda. To je zato što je sažetak subjektivne prirode, naglašavajući određene dijelove ili točke mišljenja Međunarodnog suda, a izostavljajući druge.

12. Kad je riječ o pitanju bi li se otkrivanjem ugrozila zaštita pravnih savjeta, Komisija je primijenila opću pretpostavku o neotkrivanju. Tvrdio je da se, s obzirom na to da predmetno pravno savjetovanje nije danou okviru zakonodavnog postupka, ono „općenito ne smije otkriti osim ako tužitelj može dokazati prevladavajući javni interes”[9].

13. U prilog tome Komisija je naglasila posebnu ulogu svoje pravne službe kao internog savjetnika i pravnog zastupnika Komisije pred sudovima EU-a. Komisija je napomenula da, u skladu sa sudskom praksom, pravni zastupnik ima „povlasticupovjerljivosti”,što znači da mora moći davati savjete svojem klijentu bez rizika od otkrivanja savjeta, a zatim ih upotrijebiti protiv klijenta. Konkretnije, Komisija je napomenula da je sud potvrdio da je korespondencija između odvjetnika i njegove stranke povjerljiva kako bi se osigurala zaštita prava na pošteno suđenje.[10] Komisija je navela da je to priznato i u sudskoj praksi koja se odnosi na tumačenje iznimke radi zaštite pravnog savjetovanja.[11] Komisija je napomenula i da administrativna aktivnost Komisije ne podliježe istim visokim standardima transparentnosti kao njezina zakonodavna aktivnost[12].

14. Komisija je dodala da je svrha iznimke pravnog savjetovanja da institucija dobije iskren, sveobuhvatan i neovisan pravni savjet te da spriječi situaciju u kojoj bi se njezina pravna služba pred sudovima mogla suočiti s vlastitom ocjenom koja je ranije dana kao interni savjetnik Komisije[13].

15. Komisija je smatrala da bi se opća načela koja su razvili sudovi EU-a u pogledu zaštite sudskih postupaka i istraga trebala primjenjivati i na iznimku pravnih savjeta, uključujući mogućnost oslanjanja na opću pretpostavku o neotkrivanju.

16. U tom je kontekstu Komisija uputila na članak 4. svojih detaljnih pravila za primjenu Uredbe 1049/2001 („detaljna pravila”), u kojemse „utvrđuje da postoji pretpostavka da pristup mišljenjima Pravne službe ugrožava zaštićene interese [...]”[14].

17. Tijekom sastanka s istražnim timom Ombudsmana predstavnici Komisije podsjetili su da su detaljna pravila Komisije obvezujuća i da uživaju pretpostavku zakonitosti. Predstavnici Komisije izjavili su da je Komisija donijela detaljna pravila na temelju članka 15. stavka 3. Ugovora o funkcioniranju Europske unije[15] i Uredbe 1049/2001, kojima se priznaje ovlast Komisije da donese posebne odredbe o pristupu svojim dokumentima. Predstavnici Komisije izjavili su da Komisija sada primjenjuje ta pravila u postojećem obliku.

18. Tijekom sastanka s istražnim timom Ombudsmana predstavnici Komisije pojasnili su da se opća pretpostavka neotkrivanja primjenjuje na pravno savjetovanje bez obzira na njegovu osjetljivost.

19. Komisija je u svojoj potvrđujućoj odluci napomenula da posebna priroda pravnog savjeta uključenog u bilješku i ograničen broj primatelja povećavaju rizik od ugrožavanja sposobnosti Komisije da primi iskrene, objektivne i sveobuhvatne savjete[16]. Navela je da bilješka uključuje preliminarnu procjenu, namijenjenu internim raspravama, i da se odnosi na osjetljiva pitanja povezana s odnosima EU-a s Izraelom i okupiranim palestinskim područjem te pristupom izraelskih subjekata financijskim sredstvima EU-a. Osjetljivost je dodatno pogoršana aktualnim oružanim sukobom na Bliskom istoku. Komisija je nadalje tvrdila da bi se objavom bilješke ograničila mogućnost da Komisija definira i prilagodi svoju liniju obrane tijekom mogućih sudskih postupaka protiv mogućih budućih mjera. Smatrao je da je rizik od budućih sudskih sporova vjerojatan.[17]

20. Tijekom sastanka s istražnim timom Ombudsmana predstavnici Komisije potvrdili su da je, unatoč tome što su se pozvali na opću pretpostavku neotkrivanja, provedena pojedinačna ocjena dokumenta kao podredni argument. Na temelju te pojedinačne procjene Komisija je zaključila da bi se objavom bilješke ugrozila zaštita pravnog savjetovanja.

21. Konkretno, predstavnici Komisije napomenuli su da je dokument isključivo unutarnje prirode jer nije bio proslijeđen izvan pravne službe. Dokument je sastavio tim zadužen za praćenje postupka savjetodavnog mišljenja pred Međunarodnim sudom i podijelio ga je samo s ograničenim brojem pojedinaca na koje se upućuje na kraju dokumenta, a koji su svi članovi osoblja pravne službe. Bilješka je u svojem informacijskom sustavu dostupna samo tim adresatima. Predstavnici Komisije pojasnili su da dokument nije upućen glavnom direktoru pravne službe niti ga je on potvrdio. Dokument nije podijeljen s drugim glavnim upravama ili povjerenicima, kabinetima ili Kolegijem.

22. Predstavnici Komisije nadalje su napomenuli da o temi obuhvaćenoj dokumentom raspravljaju države članice EU-a u okviru Radne skupine Vijeća za međunarodno javno pravo, u kojoj se pojavilo pitanje tumačenja mišljenja Međunarodnog suda. Ni Vijeće ni Komisija kao kolegijalno tijelo nisu zauzeli stajalište o toj temi i dok to ne učine, sadržaj dokumenta ostaje osjetljiv. Prema mišljenju predstavnika Komisije, situacija je usporediva s onom prethodnog pravnog savjeta pravne službe Komisije o Izjavi EU-a i Turske, za koji je Opći sud prihvatio da je zaštićen iznimkom pravnog savjeta[18].

23. Predstavnici Komisije nadalje su spomenuli da su u vrijeme donošenja potvrđujuće odluke već postojale rasprave u akademskim krugovima o tome da bi mišljenje Međunarodnog suda moglo pokrenuti postupke zbog nedjelovanja protiv institucija EU-a. Komisija se nije oslonila na potrebu zaštite sudskih postupaka kako bi odbila pristup dokumentu u fazi potvrđivanja jer se iznimka u pogledu pravnog savjetovanja smatrala dostatnom. Međutim, s obzirom na to da je rizik od sudskog spora bio vjerojatan u trenutku donošenja potvrđujuće odluke, tim je elementom dodatno naglašena osjetljivost pravnog savjeta.

24. Predstavnici Komisije dodali su da je od donošenja potvrđujuće odluke u medijima najavljena tužba zbog propusta,[19] iz koje je vidljivo da je taj rizik od sudskog spora doista vjerojatan i da predstavlja relevantan čimbenik koji treba uzeti u obzir. Nakon sastanka Komisija je obavijestila istražni tim Europskog ombudsmana da je o tužbi zbog propusta obaviještena Komisija.[20]

25. Predstavnici Komisije dostavili su dodatna povjerljiva objašnjenja o osjetljivosti različitih dijelova dokumenta[21].

26. Komisija je u potvrđujućoj odluci tvrdila da podnositelj pritužbe nije dokazao postojanje prevladavajućeg javnog interesa za objavu. Navela je da podnositelj pritužbe nije dostavio nikakve konkretne argumente kojima bi dokazao zašto bi, s obzirom na konkretne činjenice predmeta, javni interes bio toliko važan da bi prevladao potrebu za zaštitom pravnih savjeta Komisije. Tijekom sastanka s istražnim timom Ombudsmana predstavnici Komisije tvrdili su da podnositelj pritužbe nije pokazao kako bi se javni interes konkretno mogao ostvariti otkrivanjem isključivo interne bilješke.

Podnositelj pritužbe

27. U svojem ponovnom zahtjevu podnositelj pritužbe tvrdio je da postoji prevladavajući javni interes za objavu bilješke. Konkretno, podnositelj pritužbe napomenuo je da se u mišljenju Međunarodnog suda razmatraju ključna pitanja koja utječu na međunarodno pravo i vanjsku politiku EU-a. Tvrdila je da su trgovinski sporazum između EU-a i Izraela i njegove posljedice na odnose s okupiranim palestinskim područjima pitanje od velikog javnog interesa. Podnositelj pritužbe utvrdio je da u tom kontekstu građani imaju pravo nadzirati pravno obrazloženje na kojem se temelje politike i djelovanja EU-a.

28. Prema mišljenju podnositelja pritužbe, otkrivanje spornog dokumenta omogućilo bi smisleno sudjelovanje javnosti u raspravama o politikama kako bi se osiguralo da su mjere EU-a usklađene s njegovim temeljnim vrijednostima kao što su poštovanje ljudskog dostojanstva, sloboda, demokracija, jednakost i vladavina prava.

29. U pritužbi Ombudsmanu podnositelj pritužbe tvrdio je da Komisija nije na odgovarajući način razmotrila postojanje prevladavajućeg javnog interesa za otkrivanje.

30.  Podnositelj pritužbe smatrao je i da iznimka na koju se poziva Komisija, odnosno zaštita pravnog savjetovanja, nije primjenjiva jer se dokument ne odnosi na spor ili unutarnja vijećanja koja su u tijeku, nego na primjenu prava Unije u vanjskim odnosima.

31. U svojim primjedbama na izvješće sa sastanka podnositelj pritužbe osporio je Komisijinu tvrdnju prema kojoj ona nije dokazala na koji bi se način otkrivanjem isključivo interne bilješke konkretno mogao ostvariti javni interes.

Procjena Europskog ombudsmana

32. Sud je utvrdio tri uvjeta na temelju kojih se institucija može osloniti na zaštitu pravnih savjeta kako bi odbila javni pristup dokumentu: (i) institucija se mora uvjeriti da se dokument odnosi na „pravnosavjetovanje”,(ii) institucija mora ispitati bi li otkrivanje dokumenta štetilo njezinu interesu za traženje pravnog savjetovanja i dobivanje iskrenog, objektivnog i sveobuhvatnog savjeta te (iii) institucija mora procijeniti postoji li prevladavajući javni interes za otkrivanje.[22]

33. Inspekcija bilješke koju je proveo istražni tim Ombudsmana pokazala je da se u znatnom dijelu dokumenta sažima mišljenje Međunarodnog suda, koje je javna isprava. Međutim, u ovom se sažetku naglašavaju određene informacije iz mišljenja Međunarodnog suda te se stoga može razumno smatrati da su subjektivne prirode. Ombudsmanica stoga smatra da nije bilo nerazumno da Komisija cijelu bilješku, uključujući sažetak mišljenja Međunarodnog suda, smatra „pravnimsavjetom”. Stoga se prvi uvjet za primjenu iznimke u vezi sa zaštitom pravnog savjetovanja može smatrati ispunjenim.

34. Kad je riječ o drugom uvjetu, Komisijina ocjena u svojoj potvrđujućoj odluci usmjerena je na primjenu opće pretpostavke neotkrivanja pravnog savjeta, što znači da je Komisija pretpostavila da bi otkrivanje bilješke bilo štetno za njezin interes da traži pravni savjet i dobije iskren, objektivan i sveobuhvatan savjet, s obzirom na to da predmetni pravni savjet nije dan u okviru zakonodavnog postupka.

35. Ombudsmanica smatra da primjena tako široke opće pretpostavke neotkrivanja nije potkrijepljena sudskom praksom sudova EU-a.  

36. Opći sud utvrdio je da primjena općih pretpostavki „nijebeznačajna stvar”jer se njima „ograničavatemeljno načelo transparentnosti”; stoga se „upotrebatakvih pretpostavki mora temeljiti na razumnim i uvjerljivim razlozima”[23]. Kao što je to Europski ombudsman već naveo, opće pretpostavke podrazumijevaju rizik da se institucije na njih automatski pozivaju bez uzimanja u obzir posebnih okolnosti predmetnog slučaja[24].

37. Kao što je to Opći sud nedavno ponovio, institucije u načelu moraju objasniti na koji bi način pristup dokumentu mogao konkretno i stvarno ugroziti interes zaštićen izuzećem predviđenim Uredbom 1049/2001. Samo su u određenim slučajevima sudovi Unije priznali mogućnost da institucije smatraju da otkrivanje određenih kategorija dokumenata u načelu ugrožava navedeni interes, a da pritom nisu dužne konkretno i pojedinačno ispitati svaki od zatraženih dokumenata[25].

38. Opći sud dodao je da se u svakom od slučajeva u kojima su sudovi Unije priznali takvu opću pretpostavku neotkrivanja odbijanje pristupa odnosilo na skup dokumenata koji su jasno definirani činjenicom da svi pripadaju spisu koji se odnosi na upravne ili sudske postupke koji su u tijeku[26]. Osim toga, Opći sud istaknuo je da se, ako su sporni dokumenti obuhvaćeni određenim područjem prava Unije, opće pretpostavke neotkrivanja temelje na činjenici da se izuzeća na temelju Uredbe 1049/2001 ne mogu tumačiti bez uzimanja u obzir posebnih pravila kojima se uređuje pristup tim dokumentima[27]. Naposljetku, Opći sud istaknuo je da je primjena općih pretpostavki u biti uvjetovana važnom potrebom da se osigura pravilno funkcioniranje predmetnih postupaka i da se zajamči da njihovi ciljevi nisu ugroženi[28].

39. U ovom slučaju, pozivajući se na opću pretpostavku neotkrivanja koja bi se primjenjivala na svaki pravni savjet u bilo kojem području prava Unije, sve dok se ne odnosi na zakonodavni spis, Komisija je odstupila od logike na kojoj se temelji bilo koja od općih pretpostavki koje priznaje Sud Unije.

40. Komisija je također odstupila od ustaljene sudske prakse o zaštiti pravnih savjeta. Naime, sudovi Unije dosljedno su od institucija zahtijevali da dokažu na koji bi način konkretno i stvarno otkrivanje pravnih savjeta naštetilo njihovu interesu za primanje i traženje pravnih savjeta prije nego što mogu uskratiti javni pristup tim savjetima, čak i ako se predmetni pravni savjeti ne odnose na zakonodavni postupak.[29] Rizik od ugrožavanja tih interesa mora biti razumno predvidljiv, a ne samo hipotetski.

41. Iako se Uredbom 1049/2001 u načelu nalaže obveza otkrivanja mišljenja pravne službe institucije koja se odnose na zakonodavni postupak[30], iz te se sudske prakse ne može zaključiti da se pravna mišljenja koja nisu povezana sa zakonodavnim postupkom mogu automatski i u cijelosti uskratiti. Sud je u tom pogledu naveo da nezakonodavna aktivnost institucija nije izvan područja primjene Uredbe 1049/2001[31].

42. Relevantnost sudske prakse na koju se poziva Komisija u pogledu povjerljivosti korespondencije između privatnih osoba i njihovih odvjetnika[32] nije jasna. Zaštita povlaštene korespondencije između odvjetnika i klijenta, utvrđena u članku 7. Povelje o temeljnim pravima[33] i članku 8. stavku 1. Europske konvencije o ljudskim pravima[34], dobro je utvrđena u sudskoj praksi sudova EU-a. Međutim, ni tom sudskom praksom ni sudskom praksom o tumačenju zaštite pravnog savjetovanja ili sudskih postupaka na temelju Uredbe 1049/2001 ne dodjeljuje se takva automatska zaštita korespondenciji između pravne službe institucije EU-a i same institucije[35].   

43. Komisija, kao institucija EU-a, podliježe obvezama kojima ne podliježu privatna tijela, uključujući načelo transparentnosti utvrđeno u članku 15. UFEU-a i provedeno Uredbom 1049/2001. Komisija ne može izbjeći obveze koje proizlaze iz tog načela pozivajući se na povjerljivost korespondencije između privatnih osoba i njihovih odvjetnika[36].

44. S obzirom na to, Ombudsman se ne slaže s Komisijinim stajalištem da postoji razvoj sudske prakse sudova EU-a koji bi podržao primjenu široke opće pretpostavke neotkrivanja pravnih savjeta koji nisu povezani sa zakonodavnim postupkom.

45. U tom pogledu Ombudsman napominje da se nova detaljna pravila Komisije za primjenu Uredbe 1049/2001,[37] na koja se Komisija poziva u potvrđujućoj odluci i tijekom sastanka s istražnim timom Ombudsmana, trenutačno osporavaju pred Općim sudom.[38] U detaljnim pravilima navodi se da postoji pretpostavka da se pristupom „mišljenjimapravne službe”,posebno ugrožavaju interesi zaštićeni člankom 4. stavcima od 1. do 3. Uredbe 1049/2001[39]. Osim ako i dok Sud ne donese presudu o zakonitosti tih pravila, Europski ombudsman neće zauzeti stajalište o detaljnim pravilima kao takvima. Budući da detaljna pravila u svakom slučaju moraju ostati u skladu s Uredbom 1049/2001,[40] Ombudsman će nastaviti ocjenjivati usklađenost pojedinačnih ponovnih odluka koje je donijela Komisija, o kojima je obaviještena, s Uredbom 1049/2001, kako je tumače sudovi EU-a, i načelima dobre uprave.

46. Tijekom sastanka s istražnim timom Ombudsmana Komisija je potvrdila da je, iako je njezino pozivanje na opću pretpostavku neotkrivanja pravnih savjeta bilo „težište” njezine ocjene u potvrđujućoj odluci, provela i pojedinačnu ocjenu predmetnog dokumenta kako bi utvrdila bi li njegovo otkrivanje ugrozilo zaštitu pravnih savjeta.

47. S obzirom na sadržaj bilješke i dodatne (povjerljive) argumente koje su predstavnici Komisije iznijeli na sastanku s njezinim istražnim timom, Ombudsmanica smatra razumnim da Komisija zaključi da bi otkrivanje bilješke naštetilo interesu Komisije za primanje i traženje pravnog savjeta. U Komisijinoj potvrđujućoj odluci samo se navodi da bilješka sadržava preliminarnu pravnu ocjenu namijenjenu internim raspravama. Tijekom sastanka s istražnim timom Ombudsmana predstavnici Komisije pojasnili su da se obavijest ne dijeli izvan pravne službe niti je upućena glavnom direktoru Ombudsmana ili ju je on potvrdio. Umjesto toga, obavijest je ostala unutar skupine pojedinaca u okviru pravne službe koja se naziva adresatima.

48. Predstavnici Komisije nadalje su napomenuli da ni Vijeće ni Komisija kao kolegijalno tijelo nisu zauzeli stajalište o tumačenju mišljenja Međunarodnog suda u trenutku donošenja potvrđujuće odluke (i još uvijek u trenutku sastanka).

49. Na temelju prethodno navedenih razmatranja i činjenice da se bilješka odnosi na osjetljiva pitanja povezana s odnosima EU-a s Izraelom i okupiranim palestinskim područjem, u kontekstu oružanog sukoba ombudsmanica smatra da je bilo razumno da Komisija zaključi da bi otkrivanje bilješke predstavljalo predvidljiv rizik za sposobnost Komisije da u budućnosti dobije iskrene, objektivne i sveobuhvatne pravne savjete.

50. Budući da je Komisija smatrala da bi otkrivanje bilješke ugrozilo zaštitu njezina pravnog savjeta, bila je dužna provjeriti postoji li prevladavajući javni interes koji bi ipak zahtijevao otkrivanje bilješke[41].

51. Ombudsmanica smatra da postoji jasan javni interes za omogućivanje sudjelovanja građana EU-a u odgovoru Komisije na mišljenje Međunarodnog suda, posebno uzimajući u obzir dimenziju ovog mišljenja koja se odnosi na ljudska prava. Međutim, suprotno onomu što se čini da pretpostavlja podnositelj pritužbe, ne može se smatrati da se predmetnom bilješkom, koja je ostala unutar pravne službe, utvrđuje ili podupire stajalište Komisije i a fortiori EU-a o posljedicama mišljenja Međunarodnog suda o politikama ili djelovanjima EU-a. Stoga nije jasno kako bi objava bilješke služila javnom interesu koji je utvrdio podnositelj pritužbe. Stoga Ombudsman smatra da je bilo razumno da Komisija izjavi da ne postoji prevladavajući javni interes za otkrivanje.

52. S obzirom na navedeno ombudsmanica zaključuje da su ispunjena tri uvjeta kako bi se Komisija mogla osloniti na zaštitu pravnih savjeta za odbijanje javnog pristupa te je stoga Komisija opravdano odbila javni pristup bilješci.

53. Međutim, Ombudsmanica izražava žaljenje zbog toga što je bio potreban sastanak s njezinim istražnim timom kako bi se potvrdilo da je Komisija provela pojedinačnu procjenu bilješke i dobila objašnjenja o tome kako bi otkrivanje bilješke konkretno ugrozilo interes institucije da traži i prima iskrene, objektivne i sveobuhvatne pravne savjete. Ombudsmanica također žali zbog toga što Komisija nije uzela u obzir argumente podnositelja pritužbe iznesene u njezinu ponovnom zahtjevu o postojanju prevladavajućeg javnog interesa za otkrivanje bilješke te je umjesto toga iznijela općenite argumente koji se mogu primijeniti na bilo koji kontekst i nije priznala važnost sudjelovanja javnosti u takvom pitanju od javnog interesa.

Zaključak

Na temelju istrage Ombudsman zaključuje ovaj predmet sljedećim zaključkom:

Iako je žalosno što Komisija u svojoj potvrđujućoj odluci o pojedinačnoj ocjeni koju je provela kako bi utvrdila bi li otkrivanje dokumenta ugrozilo zaštitu pravnog savjetovanja nije objasnila, Ombudsmanica smatra da je, na temelju dodatnih objašnjenja pruženih tijekom istrage, odluka Komisije o odbijanju pristupa zatraženom dokumentu bila razumna. Stoga daljnje istrage nisu opravdane.

Podnositelj pritužbe i Komisija bit će obaviješteni o toj odluci.

Teresa Anjinho
Europski ombudsman


Strasbourg, 19.11.2025.

 

[1] Vidjeti https://www.icj-cij.org/advisory-jurisdiction.

[2] Dostupno na: https://www.icj-cij.org/sites/default/files/case-related/186/186-20240719-adv-01-00-en.pdf.

[3] U skladu s člankom 4. stavkom 2. drugom alinejom Uredbe 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2001/1049/oj/eng.

[4] U skladu s člankom 4. stavkom 1. točkom (b) Uredbe 1049/2001.

[5] U skladu s člankom 4. stavkom 2. drugom alinejom Uredbe 1049/2001.

[6] Dostupno na: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/inspection-report/215474.

[7] Članak 4. stavak 2. druga alineja Uredbe 1049/2001.

[8] Presuda Suda od 1. srpnja 2008., Švedska i Turco protiv Vijeća, C-39/05 P i C-52/05 P, točka 37., dostupna na: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=103C6E10D43F7EF0A307C61BB0818C6E?text=&docid=67058&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=12368680. 

[9] Ponovna odluka, str. 9.

[10] Presuda Suda od 8. prosinca 2022., Orde van Vlaamse Balies protiv Komisije, C-694/20, točke od 25. do 28., dostupna na: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=268430&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=12388139. 

[11] Presuda Suda od 21. srpnja 2011., Švedska protiv Komisije i MyTravel, C-506/08, točke 117.–118., dostupna na: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=107935&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=12378074.

[12] Prethodno navedena presuda Švedska/Komisija i MyTravel, C-506/08, točka 87. 

[13] Pozivajući se i na odluku Europskog ombudsmana iz 1920/2022/NH, dostupno na: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/167605.

[14] Europska komisija donijela je 5. prosinca 2024. Odluku 2024/3080, uključujući prilog u kojem se utvrđuju detaljna pravila za primjenu Uredbe 1049/2001, koji je dostupan na: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=OJ:L_202403080#anx_1.

[15] Dostupno na: https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:12008E015:en:HTML.

[16] Presuda Općeg suda od 7. veljače 2018., Access Info Europe protiv Komisije, T-851/16, točke 90.–94., dostupna na: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=B2DE611F910EA8956C158FDB5DE6AEED?text=&docid=199184&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=13171662. 

[17] Potvrdna odluka, bilješka 24. 

[18] Presuda u predmetu T-851/16, Access Info Europe protiv Komisije, prethodno navedeno, točke 88.–95.

[19] https://euobserver.com/eu-and-the-world/ar48acfd1a?gad_source=1&gad_campaignid=18307476475&gclid=EAIaIQobChMIt76ByOe-jgMVRaCDBx2gWzzgEAAYASAAEgKOsfD_BwE. 

[20] Vidjeti predmet T-482/25. Opći sud je 5. rujna 2025. odbacio zahtjev za propuštanje djelovanja kao očito nedopušten: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=304267&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=16095417.

[21] Zabilježeno u povjerljivom prilogu izvješću sa sastanka.

[22] Presuda Suda od 1. srpnja 2008., Švedska i Turco protiv Vijeća, C-39/05 P i C-52/05 P, prethodno navedene točke 37.–45. 

[23] Presuda Općeg suda od 25. rujna 2014., Spirlea protiv Komisije, T-306/12, točka 52., dostupna na: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=157983&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=245014.

[24] Prijedlog Europskog ombudsmana za rješenje u predmetu 1379/2020/MAS o odbijanju Europske komisije da odobri pristup pripremnim dokumentima povezanima s antidampinškim mjerama na uvoz željeznih ili čeličnih elemenata za pričvršćivanje iz Kine, dostupan na: https://www.ombudsman.europa.eu/en/solution/en/138837.

[25] Presuda Općeg suda od 10. rujna 2025., Nouwen protiv Vijeća, T‐255/24, točke 87.–94., dostupna na: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=304181&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=10323038. 

[26] Presuda Općeg suda u predmetu Nouwen protiv Vijeća, T‐255/24, prethodno navedena, točka 97. 

[27] Gore navedena presuda Općeg suda u predmetu Nouwen protiv Vijeća, T‐255/24, točka 98. 

[28] Gore navedena presuda Općeg suda u predmetu Nouwen/Vijeće, T‐255/24, točka 99. 

[29] prethodno navedena presuda Suda od 21. srpnja 2011., Švedska protiv Komisije i MyTravel, C‐506/08 P, točke 109.–117.; presuda Suda od 3. srpnja 2014., Vijeće protiv Sophie in ’t Veld, C-350/12 P, točke 104.–105., dostupna na: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=154535&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1254634; presudu Općeg suda od 7. veljače 2018., Access Info Europe protiv Komisije, T‐851/16, točke 89., 92.–94.; vidjeti i presudu Općeg suda od 7. rujna 2022., T-651/21, Saure protiv Komisije, točke 58.–69., dostupnu na: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=265031&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=14844610.

[30] Vidjeti, primjerice, presudu Suda od 8. lipnja 2023., Vijeće/Pech, C-408/21 P, točku 42.: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62021CJ0408&qid=1711458671967 i presuda Općeg suda od 13. ožujka 2024., ClientEarth i Leino-Sandberg/Vijeće, T-682/21 i T-683/21, točka 34.: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=283785&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=193878 i preporuka Europskog ombudsmana u predmetu 2421/2023/MIG, točka 51., dostupno na: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/185538. 

[31] Presuda Suda od 3. srpnja 2014., Vijeće protiv Sophie in ’t Veld, C‐350/12 P, prethodno navedene točke 96.–111.

[32] Presuda Suda od 8. prosinca 2022., Orde van Vlaamse Balies protiv Komisije, C-694/20, prethodno navedena.

[33] Dostupno na: https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/char_2012/oj/eng. 

[34] Dostupno na: https://www.echr.coe.int/documents/d/echr/convention_eng.

[35] Vidjeti sudsku praksu koja se odnosi na zaštitu sudskih postupaka, sažetu u točkama od 30. do 31. preporuke Ombudsmana, u predmetu 849/2024/PVV, dostupnu na: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/199551.

[36] Vidjeti po analogiji, kad je riječ o primjeni iznimke radi zaštite sudskih postupaka, presudu Općeg suda od 9. srpnja 2025., Eva Kaili/Europski parlament, T‐1031/23, t. 52., dostupnu na: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=8FBF058962FAABAD57DF228F490F6351?text=&docid=302350&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3939194.

[37] Vidjeti detaljna pravila Komisije za primjenu Uredbe (EZ) br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=OJ:L_202403080#anx_1:~:text=p.%C2%A060).-,ANNEX,Council%20regarding%20public%20access%20to%20European%20Parlament%2C%20Vijeće%20i%20Komisija%20dokumenti,-Whereas%3A.

[38] Predmet T-146/25, De Capitani i drugi protiv Komisije, informacije o predmetu dostupne su na: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?lgrec=fr&td=;ALL&language=en&num=T-146/25&jur=T; Predmet T-641/25, ClientEarth protiv Komisije, sažetak podnesaka još nije javan.

[39] Članak 4. stavak 2. točka (c) detaljnih pravila Komisije.

[40] U skladu s člankom 15. stavkom 3. Ugovora o funkcioniranju Europske unije, kojim se od svake institucije, tijela, ureda ili agencije zahtijeva da„u svojem Poslovniku razradi posebne odredbe o pristupu svojim dokumentima, u skladu s uredbama iz drugog podstavka”. Opći sud smatrao je da Poslovnik koji je donijela Komisija (u spojenim predmetima T-371/20 i T-554/20, Pollinis protiv Komisije, točka 93.) ili zaključci koje je donijelo Vijeće (u predmetu T-255/24, Nouwen protiv Vijeća, točka 103.) moraju ostati u skladu s Uredbom 1049/2001. U potonjem slučaju Sud je presudio da „područjeprimjene obveza koje institucija Unije ima na temelju Uredbe br. 1049/2001, kako ih tumači sud Unije, ne može ovisiti o sadržaju akata, kao što su zaključci Vijeća, koje je donijela sama institucija o kojoj je riječ”.

[41] Presuda Švedska & Turco protiv Vijeća, C-39/05 P i C-52/05 P, točka 44., prethodno navedena.

Što mislite o automatskom prijevodu? Dajte nam svoje mišljenje.