Kontekst pritužbe

1. Agencija za europsku graničnu i obalnu stražu (Frontex) agencija je EU-a čija je zadaća pomagati državama članicama u praćenju vanjskih granica EU-a.[1] Frontex od 2021. podupire Francusku i Belgiju u kontekstu „zajedničke operacije obalna obala” koja obuhvaća obalno područje kanala La Manche između Ujedinjene Kraljevine i kontinenta [2].

2. U svibnju 2024. akademski podnositelj pritužbe zatražio je od Frontexa javni pristup [3] svim dokumentima povezanima sa zajedničkom operacijom „Opal Coast”, posebno njezinu „operativnom planu”, povezanom priručniku, svim prilozima tim dokumentima, popisu svih varijabli zabilježenih u „aplikaciji za izvješćivanje o zajedničkim operacijama” (JORA) i popisu svih zračnih sredstava uključenih u operaciju. Naveo je da ga zanima vremenski raspon od prosinca 2021. do svibnja 2024.

3. Frontex je u lipnju 2024. utvrdio da je jedan dokument obuhvaćen područjem primjene zahtjeva koji se odnosi na varijable zabilježene u JORA-i te mu je odobrio djelomičan pristup. Frontex je iz dokumenta izbrisao određene varijable tvrdeći da bi njihovo otkrivanje ugrozilo zaštitu javnog interesa u pogledu javne sigurnosti.[4] Frontex je utvrdio i četiri dodatna dokumenta koja obuhvaćaju ostatak zahtjeva podnositelja pritužbe te je odbio njihovo otkrivanje na temelju iznimke u pogledu javne sigurnosti.

4. Podnositelj pritužbe zatražio je od Frontexa da preispita svoju odluku (podnošenjem „potvrdnog zahtjeva”).

5. Frontex je u kolovozu 2024. potvrdio stajalište u svojem početnom odgovoru, dodajući da bi otkrivanje dokumenata ugrozilo i Frontexov postupak donošenja odluka.[5]

6. Nezadovoljni načinom na koji je Frontex obradio njegov zahtjev za javni pristup dokumentima, podnositelj pritužbe obratio se Ombudsmanu.

Istraga

7. Ombudsmanica je pokrenula istragu o odbijanju Frontexa da omogući javni pristup traženim dokumentima.

8. Tijekom istrage ombudsmanica je od Frontexa primila dodatne primjedbe na pritužbu. Istražni tim Ombudsmana također je pregledao predmetne dokumente.

Izneseni argumenti

Podnositelj pritužbe

9. Podnositelj pritužbe općenito je smatrao da je Frontex preuveličao osjetljivost spornih dokumenata kako bi odbio njihovo otkrivanje. Tvrdio je da je Frontex prethodno otkrio ranije verzije zatraženih dokumenata kao odgovor na slične zahtjeve za javni pristup koje je podnio. Upućuje na sudsku praksu EU-a prema kojoj institucije EU-a ne mogu valjano tvrditi da bi otkrivanje informacija "konkretno i stvarno" ugrozilo javnu sigurnost ako su dokumenti koji su usporedivi sa zatraženim informacijama već stavljeni na raspolaganje javnosti.[6]

10. Točnije, podnositelj pritužbe bio je nezadovoljan činjenicom da Frontex nije otkrio sva polja s podacima o incidentima zabilježenima u JORA-i. Zatražio je da mu se dostave podaci za sva ta područja.

11. Tvrdio je i da postoji prevladavajući javni interes za otkrivanje „operativnog plana” za zajedničku operaciju „Opal Coast”, povezanog priručnika i svih priloga. Rekao je da, s obzirom na rizik za živote migranata na pomorskim putovanjima, javnost mora biti svjesna načina na koji je Frontex uključen u operacije zračnog nadzora te traganja i spašavanja kako bi se spriječili smrtni slučajevi. Napomenuo je da je Frontex otkrio redigiranu verziju operativnog plana za 2022. kao odgovor na prethodni zahtjev za javni pristup te bi stoga trebao učiniti isto za operativni plan za 2024.

12. Kad je riječ o popisu zrakoplovne imovine raspoređene u okviru zajedničke operacije „Opal Coast”, podnositelj pritužbe smatrao je da se većina imovine više ne bi upotrebljavala. Njihovim otkrivanjem stoga se ne bi ugrozile trenutačne operacije Frontexa.

Od strane Frontexa

13. Frontex je tvrdio da bi otkrivanje četiriju dokumenata kojima je u potpunosti odbio pristup [7] omogućilo kriminalnim mrežama „da steknu uvid u tehničke i ljudske resurse raspoređene u tekućim i budućim operacijama, operativno područje te alate i metode koje primjenjuju službenici za izvršavanje zakonodavstva. ” Otkrivanje bi nadalje omogućilo takvim mrežama da prilagode svoj način rada i ugrozilo raspoređene službenike i sredstva.

14. Kad je riječ o dokumentu kojem je Frontex odobrio djelomičan pristup, odnosno izvatku iz baze podataka JORA, Frontex je objasnio da je u prošlosti objavljeno samo 30 varijabli (za 2021. i 2022.). Dodatna polja izdvojena iz skupa podataka za 2023. nisu se mogla objaviti jer bi se njihovim otkrivanjem ugrozila zaštita javnog interesa u pogledu javne sigurnosti. Konkretno, Frontex je tvrdio da bi se otkrivanjem prikazale detaljne informacije o načinu rada tijela granične kontrole i obalne straže, kao i načinu rada kriminalnih mreža, čime bi se ugrozio rad tijela kaznenog progona na ograničavanju njihovih aktivnosti.

15. Frontex je smatrao da su zbog novih metoda operativnog planiranja koje se primjenjuju od 2023. predmetne informacije postale relevantnije za operativno planiranje Frontexa i da bi njihovo javno otkrivanje otežalo djelotvornost Frontexovih operacija i ugrozilo napore uložene u ograničavanje kriminalnih aktivnosti na vanjskim granicama. Frontex je napomenuo da bi javno otkrivanje koristilo kriminalnim mrežama i krijumčarima, što bi ugrozilo živote migranata.

16. Frontex je smatrao da djelomičan pristup dokumentima nije moguć jer bi administrativno opterećenje zbog redigiranja informacija na više od 300 stranica bilo posebno teško i stoga nije u skladu s načelom dobre uprave. Frontex je također rekao da bi ih redigiranje dokumenata učinilo nerazumljivima i da bi djelomičan pristup bio besmislen.[8] Frontex je ustrajao na tome da se dokumenti ne mogu otkriti jer bi se time ugrozila zaštita javnog interesa u pogledu javne sigurnosti i Frontexova postupka donošenja odluka.

17. U svojim dodatnim stajalištima dostavljenima Ombudsmanu Frontex je napomenuo da institucije, tijela i agencije EU-a imaju široko diskrecijsko pravo pri primjeni iznimke u pogledu javne sigurnosti. Frontex se nije složio s argumentom podnositelja pritužbe da Frontex preuveličava osjetljivost dokumenata. Postoje ograničenja u pogledu razine detaljnosti razloga koji se mogu navesti pri pozivanju na iznimke od javnog pristupa, a da se pritom ne ugroze ti interesi. Frontex je naveo da je u ovom slučaju podnositelju pritužbe pružio dovoljno informacija kako bi razumio odbijanje.

18. Frontex je osporio tvrdnju podnositelja pritužbe da se dijelovi informacija iz izvješća o pregledu uvođenja odnose na zaključene aktivnosti i da se imovina više neće upotrebljavati. Frontex je tvrdio da područje i raspoređeni resursi zajedničkih operacija Frontexa uglavnom ostaju nepromijenjeni tijekom vremena, a podaci iz dovršenih operacija služe kao temelj za analizu i planiranje budućih usporedivih poduzeća.

19. Frontex je pojasnio da je prvotni zahtjev podnositelja pritužbe protumačio na način da obuhvaća verziju operativnog plana i Priručnika iz 2024., kojima je odbio pristup. Međutim, podnositelj pritužbe u svojem je ponovnom zahtjevu jasno naveo da traži i pristup verzijama iz 2023. Frontex je obavijestio podnositelja pritužbe da može podnijeti zaseban zahtjev, a podnositelj pritužbe to je učinio u kolovozu 2024. U odgovoru na taj zaseban zahtjev Frontex je omogućio djelomičan pristup zatraženim dokumentima.[9] Frontex je Ombudsmanu objasnio da se operativne aktivnosti zajedničke operacije za 2024. još uvijek provode. Stoga bi se odobravanjem pristupa verzijama operativnog plana i priručnika za 2024. u ovoj fazi ugrozila provedba tekućih operativnih aktivnosti i u konačnici ugrozila javna sigurnost EU-a i država članica. Frontex je pružio uvjeravanja Ombudsmanu da će nakon završetka operativnih aktivnosti za 2024. ponovno razmotriti otkrivanje dokumenata, što je vidljivo iz otkrivanja dokumenata za 2023.

Procjena Europskog ombudsmana

20. Institucije, tijela, uredi i agencije EU-a imaju široku marginu prosudbe pri utvrđivanju bi li otkrivanje dokumenta ugrozilo zaštitu javnih interesa navedenih u članku 4. stavku 1. točki (a) Uredbe 1049/2001, među kojima je i javna sigurnost.[10] Stoga se istragom Ombudsmana nastojalo ocijeniti postoji li očita pogreška u Frontexovoj procjeni u tom pogledu.

21. Inspekcijom pet predmetnih dokumenata potvrđeno je da oni sadržavaju operativne informacije i konkretne pojedinosti o aktivnostima Frontexa i država članica u kanalu La Manche u okviru zajedničke operacije „Opal Coast”.

22. Konkretno, operativni plan sadržava posebne operativne informacije kao što su smjernice službenicima graničnog nadzora o postupanju s vatrenim oružjem, informacije o incidentima koji uključuju primjenu sile ili postupke predaje oružja. Priručnik sadržava, među ostalim, informacije o izvješćivanju i intervjuiranju/pregledu migranata te smjernice za aktivnosti uzimanja otisaka prstiju. Izvješće o pregledu uvođenja sadržava pojedinosti o sredstvima za nadzor iz zraka raspoređenima u tom području. Nadalje, posebni plan aktivnosti sadržava pojedinosti o području djelovanja, kao što su karta operativnog područja, broj raspoređenih resursa te sustav zapovijedanja i kontrole.

23. Na temelju uvida u dokumente Ombudsman smatra da nije bilo očito pogrešno da je Frontex smatrao da bi otkrivanje spornih informacija moglo ugroziti javni interes u pogledu javne sigurnosti. Frontex nije pogriješio ni kad je tvrdio da bi otkrivanje takvih pojedinosti moglo ugroziti rad tijela kaznenog progona i ugroziti učinkovitost Frontexovih operacija.

24. Frontex je tvrdio da ne može dati djelomičan pristup četirima dokumentima kojima je pristup odbijen u cijelosti jer bi to bilo previše opterećujuće. Ombudsmanica taj argument ne smatra uvjerljivim, posebno kad je riječ o operativnom planu, priručniku i planu posebnih aktivnosti. Inspekcija koju je proveo istražni tim Ombudsmana pokazala je da se tri dokumenta sastoje od ukupno 222 stranice. Neki su dijelovi opisne prirode i ne čine se osjetljivima. U skladu sa sudskom praksom EU-a, institucije i agencije EU-a u iznimnim slučajevima mogu odbiti odobriti djelomičan pristup ako bi administrativno opterećenje redigiranja dijelova obuhvaćenih izuzećima bilo prekomjerno [11] ili ako bi preostali dijelovi dokumenata bili besmisleni [12]. U ovom slučaju, čini se da napori koje bi Frontex uložio kako bi redigirao one dijelove dokumenata obuhvaćene iznimkom u pogledu javne sigurnosti ne bi predstavljali nerazmjerno administrativno opterećenje. Kao što je to sam Frontex objasnio, nakon naknadnog zahtjeva podnositelja pritužbe za javni pristup ranijim verzijama operativnog plana, priručnika i posebnog plana aktivnosti, Frontex je odobrio djelomičan pristup tim verzijama.[13]

25. S obzirom na navedeno ombudsmanica smatra da bi Frontex trebao odobriti djelomičan pristup operativnom planu, Priručniku i posebnom planu aktivnosti. Iako Ombudsmanica ne smatra opravdanim nastaviti svoju istragu o tom pitanju, s obzirom na to da se čini da su dijelovi triju dokumenata koji nisu obuhvaćeni iznimkom za javnu sigurnost objavljeni u ranijim verzijama dokumenata, ona će dati odgovarajući prijedlog u nastavku.

26. Kad je riječ o izvatku iz baze podataka JORA, inspekcijski pregled pokazao je da je dokument prikazan u drukčijem formatu u usporedbi s ranijim verzijama istog dokumenta koje su javno dostupne.[14] Čini se da je nekoliko redaka podataka kombinirano s drugim podacima. Frontex je objasnio da je od 2023. odlučio „promijeniti svoje metode operativnog planiranja”. Frontex je nadalje tvrdio da bi „otkrivanje tih informacija samo po sebi, ali posebno u kombinaciji s drugim izvorima, ugrozilo zaštitu javnog interesa u pogledu javne sigurnosti”. Istraga Ombudsmana nije ukazala na očitu pogrešku u procjeni Frontexa u tom pogledu.

27. Iako Ombudsman priznaje da je, kao što je napomenuo podnositelj pritužbe, sudska praksa EU-a [15] potvrdila da uprava EU-a ne može valjano tvrditi da bi otkrivanje informacija konkretno i stvarno ugrozilo javnu sigurnost kada su usporedivi dokumenti već dostupni javnosti, okolnosti u ovom slučaju čine se različitima. Predmetni dokument je baza podataka koja sadržava incidente zabilježene u JORA-i koje Frontex redovito ažurira. Informacije sadržane u bazi podataka podložne su promjenama, a Frontex redovito objavljuje izvatke iz baze podataka na svojim internetskim stranicama. Nije očito pogrešno da Frontex tvrdi da bi otkrivanje određenih elemenata baze podataka moglo ugroziti javni interes u pogledu javne sigurnosti.

28. Frontex je tvrdio i da bi otkrivanje relevantnog izvatka iz baze podataka JORA ugrozilo zaštitu njegova postupka donošenja odluka. Budući da je Ombudsman već utvrdio da Frontexova primjena iznimke u pogledu javne sigurnosti nije očito pogrešna, nema potrebe za dodatnim pojedinostima o Frontexovu oslanjanju na iznimku u postupku donošenja odluka.

29. Ombudsmanica prima na znanje argumente koje je podnositelj pritužbe iznio u vezi s postojanjem prevladavajućeg javnog interesa za otkrivanje relevantnog izvatka iz baze podataka JORA, posebno s obzirom na to da se odnosi na migracije i spašavanje na moru. Međutim, kao što je to Frontex pravilno tvrdio, zaštita javnog interesa u pogledu javne sigurnosti ne može se poništiti drugim javnim interesom.[16]

30. S obzirom na navedeno, Europski ombudsman zaključuje predmet.

Zaključak

Na temelju istrage Ombudsman zaključuje ovaj predmet sljedećim zaključkom:

Daljnje istrage nisu opravdane.

Podnositelj pritužbe i Frontex bit će obaviješteni o toj odluci.

Prijedlog za poboljšanje

Frontex bi trebao omogućiti djelomičan pristup onim dijelovima operativnog plana, priručnika i posebnog plana aktivnosti koji nisu obuhvaćeni iznimkom u pogledu javne sigurnosti.

Emily O'Reilly
Europska ombudsmanica

Strasbourg, 24. veljače 2025.

[1] Vidjeti Uredbu (EU) 2019/1896 Europskog parlamenta i Vijeća od 13. studenoga 2019. o europskoj graničnoj i obalnoj straži: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2019/1896/oj.

[2] Za više informacija vidjeti https://www.frontex.europa.eu/media-centre/news/news-release/frontex-surveillance-aircraft-deployed-in-jo-opal-coast-Jewsvl.

[3] U skladu s Uredbom 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049, primjenjivo na Frontex u skladu s člankom 114. stavkom 1. Uredbe 2019/1896 o europskoj graničnoj i obalnoj straži: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2019/1896/oj.

[4] Članak 4. stavak 1. točka (a) prva alineja Uredbe 1049/2001.

[5] Članak 4. stavak 3. Uredbe 1049/2001.

[6] Podnositelj pritužbe posebno je citirao presudu Općeg suda od 6. prosinca 2012., Evropaïki Dynamiki protiv Europske komisije, predmet T-167/10, točke 87.–88., dostupnu na: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-167/10&language=en

[7] Operativni plan zajedničke operacije „Opal Coast”, poseban plan aktivnosti, povezani priručnik i popis svih zračnih sredstava uključenih u operaciju („izvješće o pregledu uvođenja”).

[8] Frontex je uputio na nekoliko predmeta Suda EU-a: presuda od 7. veljače 2002. u predmetu T-211/00, Kuijer protiv Vijeća, točka 57.; presuda od 6. prosinca 2001. u predmetu C-353/99 P, Vijeće protiv Heidi Hautala, stavak 3.; presuda od 24. travnja 2024. u predmetu T‑205/22, Marie Naass i Sea-Watch eV protiv Frontexa, točka 97. i presuda od 12. srpnja 2001. u predmetu T-204/99, Olli Matilla protiv Vijeća, točka 69.

[9] Djelomično objavljeni dokumenti objavljuju se na Frontexovim internetskim stranicama: https://prd.frontex.europa.eu/document/joint-operation-opal-coast-operational-plan-and-annexes-2023/

[10] Vidjeti, primjerice, presudu Općeg suda od 11. srpnja 2018., ClientEarth protiv Europske komisije, predmet T-644/16, točka 25., dostupnu na: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-644/16&language=en

[11] Presuda Prvostupanjskog suda od 7. veljače 2002., Kuijer protiv Vijeća, T-211/00, točka 57.: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-211/00.

[12] Presuda Općeg suda od 20. ožujka 2014., Reagens protiv Komisije, T-181/10, točke 161., 162. i 172.: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-181/10&language=EN.

[13] Vidjeti bilješku 9.

[14] Vidjeti, primjerice, varijable JORA-e za razdoblje 2021. 2024. dostupne na Frontexovim internetskim stranicama: https://prd.frontex.europa.eu/document/jora-variables-2021-2024/

[15] Vidjeti bilješku 6.

[16] Vidjeti članak 4. stavak 1. Uredbe 1049/2001.