Strasbourg, 17. rujna 2003.

Poštovani gospodine B.,

Dana 29. svibnja 2002. podnijeli ste pritužbu Europskom ombudsmanu protiv Vijeća u vezi s nedostatkom i odbijanjem informacija.

Pritužba je 1. srpnja 2002. proslijeđena glavnom tajniku Vijeća. Vijeće je 18. listopada 2002. poslalo svoje mišljenje. Mišljenje Vijeća proslijeđeno vam je 28. listopada 2002. s pozivom na očitovanje, ako to želite. Čini se da od vas nisu primljene nikakve primjedbe.

Ombudsmanica je 27. ožujka 2003. Vijeću dostavila nacrt preporuke u Vašem predmetu te vas je istog dana o tome obavijestila. Vijeće je 26. svibnja 2003. poslalo detaljno mišljenje o nacrtu preporuke. Dana 12. lipnja 2003. proslijedio sam vam detaljno mišljenje s pozivom na očitovanje, ako to želite. Čini se da od vas nisu primljene nikakve primjedbe.

Pišem vam sada kako bih vas obavijestio o rezultatima istraga koje su napravljene.

COMPLAINT

U svibnju 2002. danski zastupnik u Europskom parlamentu podnio je pritužbu protiv Vijeća u vezi sa zahtjevom za pristup dokumentima koji je 3. prosinca 2001. podnesen na temelju Uredbe 1049/2001 (1). Podnositelj pritužbe zatražio je od Vijeća dokumente sedam vrsta, od kojih su tri dovele do pritužbe Ombudsmanu. Podnositelj pritužbe opisao ih je kako slijedi:

cjelovit popis svih odbora i radnih skupina u europskim institucijama u kojima sudjeluju predstavnici Vijeća i/ili država članica, uključujući popise njihovih članova;

2 popisa osoba koje su 2000. godine od Vijeća ili država članica primile putne troškove i/ili dnevnice za sudjelovanje na sastancima u europskim institucijama;

3 potpuni popis svih sastanaka Vijeća ministara i radnih skupina Vijeća u vezi s transparentnošću u Vijeću ministara, zajedno s radnim dokumentima i izvješćima, za razdoblje tijekom kojeg se raspravljalo o nacrtu Uredbe 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima.

Vijeće je 17. siječnja 2002. odgovorilo na zahtjev podnositelja pritužbe. Započelo je navodeći da se Uredba 1049/2001 primjenjuje samo na postojeće dokumente.

Kad je riječ o prvoj vrsti dokumenta, Vijeće je obavijestilo podnositelja pritužbe da popis članova koji prisustvuju svakom sastanku Vijeća može pronaći u priopćenjima za medije objavljenima odmah nakon svakog sastanka. Vijeće je poslalo i dokument naslovljen „Izvadak iz Međuinstitucijskog direktorija – tko je tko u Europskoj uniji”. Sadržava informacije o samom Vijeću i najnoviji popis odbora i radnih skupina uključenih u pripremni rad Vijeća.

Kad je riječ o drugoj vrsti dokumenta, Vijeće je obavijestilo podnositelja pritužbe da ne vodi takve popise; da zapravo ne isplaćuje dnevnice delegatima; te da nadoknađuje putne troškove samo na temelju stvarnih troškova i po predočenju popratne dokumentacije.

Kad je riječ o trećoj vrsti dokumenta, Vijeće je poslalo sljedeće:

- popis sastanaka Vijeća i njegovih pripremnih tijela (u ovom slučaju COREPER II i Radna skupina za informiranje) održanih od 28. siječnja 2000., što je bio datum na koji je Komisija iznijela svoj prijedlog Uredbe o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije;

- sve radne dokumente i izvješća o sastancima Radne skupine za informiranje, COREPER-a II i Vijeća koji obuhvaćaju cijelo razdoblje pregovora o Uredbi 1049/2001, osim sljedećih mišljenja Pravne službe Vijeća:

dokument 7594/00 o učinku, obliku i području primjene akta,

- dokument 7184/01 o postupanju s osjetljivim dokumentima,

- dokument 8002/01, koji sadržava napomene u vezi s pravnim tekstom.

Vijeće je kao razlog za uskraćivanje tih pravnih mišljenja navelo da bi se njihovim objavljivanjem ugrozila zaštita internih pravnih savjeta Vijeću, kako je predviđeno člankom 4. stavkom 2. Uredbe 1049/2001, te da je, u nedostatku posebnih razloga koji upućuju na poseban prevladavajući javni interes za otkrivanje, Vijeće zaključilo da, uzevši sve u obzir, interes za zaštitu internih pravnih savjeta nadmašuje javni interes za otkrivanje.

Vijeće je dodalo da se, osim broja dokumenta i predmeta tih pravnih mišljenja, iznimka primjenjuje na njihov cjelokupni sadržaj. Stoga nije bilo moguće odobriti djelomičan pristup na temelju članka 4. stavka 6. Uredbe 1049/2001.

Podnositelj pritužbe podnio je 7. veljače 2002. ponovni zahtjev. Što se tiče popisa odbora i radnih skupina, naveo je da informacije koje mu je Vijeće poslalo nisu sveobuhvatne ili strukturirane tako da omogućuju identifikaciju svih odbora ili radnih skupina i njihovih članova. Podnositelj pritužbe također je ponovio svoj zahtjev za popise onih koji su 2000. godine od Vijeća ili država članica primali putne troškove i/ili dnevnice za sudjelovanje na sastancima u europskim institucijama. Kad je riječ o trima pravnim mišljenjima, podnositelj pritužbe zatražio je posebne razloge za odbijanje pristupa.

Vijeće je odgovorilo 8. travnja 2002. Vijeće je ponovilo da ne postoje popisi odbora i radnih skupina koje je zatražio podnositelj pritužbe. Bilo bi nemoguće ili iznimno teško izraditi takve popise, posebno s obzirom na to da se sastav odbora i radnih skupina često mijenja.

Zatraženi popisi primatelja emisijskih jedinica također ne postoje. Vijeće je naglasilo da se poštuju pravila dobrog financijskog upravljanja i da isplata naknada podliježe nadzoru Revizorskog suda.

Kad je riječ o trima pravnim mišljenjima, Vijeće je ponovilo da se člankom 4. stavkom 2. Uredbe 1049/2001 zahtijeva da savjeti Pravne službe Vijeća ostanu neotkriveni, osim ako je institucija uvjerena da postoji prevladavajući javni interes za otkrivanje. Vijeće je navelo da prevladavajući javni interes nije utvrđen činjenicom da se pravna mišljenja, kao u ovom slučaju, odnose na pripremu zakonodavstva. Vijeće je podržalo svoje stajalište upućivanjem na sudsku praksu na temelju prijašnjih pravila o javnom pristupu dokumentima.

Na temelju navedenog podnositelj pritužbe obratio se Ombudsmanu i iznio sljedeće navode protiv Vijeća:

1. Suprotno dobroj upravi, Vijeće nije sastavilo popis svih odbora i radnih skupina u europskim institucijama u kojima sudjeluju predstavnici Vijeća i država članica. Popis bi trebao sadržavati imena članova tih odbora i radnih skupina;
2. Suprotno dobroj upravi, Vijeće nije sastavilo niti utvrdilo popis svih osoba koje su od Vijeća ili država članica 2000. godine primile naknade za putne troškove i/ili dnevnice za sastanke u europskim institucijama;
3. Vijeće je pogrešno odbilo pristup pravnim mišljenjima koja je zatražio podnositelj pritužbe. Konkretno, Vijeće je prekršilo pravila o javnom pristupu dokumentima time što je odbilo pristup pravnim mišljenjima kao pitanje opće prakse, dok pravila zahtijevaju pojedinačnu procjenu svakog zahtjeva.

INQUIRY

Mišljenje Vijeća

U mišljenju Vijeća ukratko su navedene sljedeće točke:

Popis odbora i radnih skupina

Uredba 1049/2001 odnosi se samo na postojeće dokumente. Ako dotična institucija tvrdi da dokument ne postoji, pretpostavlja se da je ta tvrdnja točna (2). Ta se pretpostavka može oboriti relevantnim i dosljednim dokazima, koji u ovom slučaju nisu izneseni.

Podnositelj pritužbe ne iznosi argumente zbog kojih bi Vijeće, kao pitanje dobre uprave, trebalo sastaviti tražene popise. Vijeće zapravo vodi popis svojih pripremnih tijela. Popis je javno dostupan na internetu i poslan je podnositelju pritužbe. Prikladan je i dostatan za administrativne svrhe Vijeća te javnosti pruža potpuni pregled svih odbora i radnih skupina uključenih u pripremu rada Vijeća. Taj popis, zajedno s javnim registrom dokumenata, omogućuje građanima da podnesu posebne zahtjeve za dokumente podnesene tim odborima i radnim skupinama. Vijeće ne vidi potrebu da vodi popise drugih odbora ili radnih skupina koji nemaju nikakve veze s njegovim radom i u kojima sudjeluju predstavnici država članica.

Kad je riječ o imenima delegata koji sudjeluju u pripremnim tijelima Vijeća, sastav radnih skupina podliježe stalnim promjenama s jednog sastanka na drugi, a ponekad i tijekom jednog sastanka, s obzirom na to da države članice mogu poslati izaslanike po vlastitom izboru. Stoga bi zadržavanje potpunih i ažuriranih popisa svih sudionika predstavljalo veliko administrativno opterećenje. Takvi popisi nisu potrebni za interne potrebe Glavnog tajništva niti je dokazano da postoji znatan javni interes za dobivanje tih informacija.

Popisi primatelja emisijskih jedinica

Vijeće je ponovilo svoje ranije izjave podnositelju pritužbe. Prema Vijeću, financijski interesi Zajednice primjereno su zaštićeni već postojećim odredbama i kontrolnim tijelima. Stoga u interesu dobre uprave nije potrebno voditi popise koje je zatražio podnositelj pritužbe.

Pristup pravnim mišljenjima

Vijeće je potvrdilo stajalište koje je izrazilo kao odgovor na ponovni zahtjev podnositelja pritužbe. To stajalište ne dovodi u pitanje pojedinačno ispitivanje svakog dokumenta kako bi se utvrdilo može li otkrivanje doista ugroziti jedan od interesa zaštićenih predviđenim izuzećima, posebno uzimajući u obzir mogućnost odobravanja djelomičnog pristupa. Nakon preispitivanja svoje odluke Vijeće je odlučilo odobriti pristup točkama od 1. do 10. dokumenta 7184/01 te uvodu i točkama 1. i 2. dokumenta 7594/00.

Kad je riječ o preostalim dijelovima dokumenata, Vijeće je potvrdilo odbijanje iz svojeg odgovora na ponovni zahtjev podnositelja pritužbe.

Mišljenje Vijeća proslijeđeno je podnositelju pritužbe s pozivom na podnošenje očitovanja ako on to želi. Nije zaprimljena nijedna primjedba.

Nacrt preporuke

Odlukom od 27. ožujka 2003. Ombudsman je Vijeću uputio nacrt preporuke u vezi s trećom tvrdnjom podnositelja pritužbe. Nacrt preporuke, sastavljen u skladu s člankom 3. stavkom 6. Statuta Europskog ombudsmana, temeljio se na sljedećem:

1. Podnositelj pritužbe tvrdi da je Vijeće pogrešno odbilo pristup mišljenjima Pravne službe Vijeća. Tvrdi da je Vijeće općenito odbilo pristup pravnim mišljenjima, dok pravila zahtijevaju pojedinačnu ocjenu svakog zahtjeva.
2. Vijeće tvrdi da se člankom 4. stavkom 2. Uredbe 1049/2001 zahtijeva da savjeti Pravne službe Vijeća ostanu neotkriveni, osim ako je institucija uvjerena da za njihovo otkrivanje postoji prevladavajući javni interes. Kao odgovor na zahtjev podnositelja pritužbe i ponovni zahtjev Vijeće je zauzelo stajalište da se iznimka primjenjuje na cjelokupni sadržaj triju predmetnih pravnih mišljenja: dokumenti 7594/00, 7184/01 i 8002/01. U svojem mišljenju o ovom prigovoru Vijeće navodi da njegovo opće stajalište ne dovodi u pitanje pojedinačno ispitivanje svakog dokumenta i da je nakon preispitivanja Vijeće odlučilo odobriti djelomičan pristup dokumentima 7594/00 i 7184/01.
3. Ombudsmanica napominje da je odbijanje javnog pristupa dokumentu 7594/00 također predmet druge pritužbe podnesene Ombudsmanu protiv Vijeća: 1542/2000/(PB)(SM)IJH. U tom je slučaju Ombudsman dao nacrt preporuke Vijeću, nakon čega je 12. prosinca 2002. uslijedilo tematsko izvješće Europskom parlamentu. Europski parlament još nije zauzeo stajalište o tematskom izvješću. U tim okolnostima Ombudsman smatra da daljnje istrage nisu opravdane u okviru ove pritužbe. Međutim, Europski ombudsman obavijestit će Europski parlament da je Vijeće pristalo podnositelju pritužbe u ovom slučaju dati djelomičan pristup dokumentu 7594/00.
4. Kad je riječ o ostala dva dokumenta, Ombudsman podsjeća da se navedeni nacrt preporuke i tematsko izvješće temelje na stajalištu da bi trebalo razlikovati različite vrste pravnih mišljenja. Mišljenja dana u kontekstu mogućih budućih sudskih postupaka slična su komunikaciji između odvjetnika i stranke. Stoga bi ih u pravilu trebalo izuzeti od otkrivanja u skladu s člankom 4. stavkom 2. Uredbe 1049/2001. S druge strane, mišljenja o nacrtu zakonodavstva obično bi trebala postati dostupna javnosti nakon što se zakonodavni postupak zaključi. One bi trebale biti izuzete samo ako institucija može dokazati, u skladu s člankom 4. stavkom 3. Uredbe 1049/2001, da bi otkrivanje ozbiljno ugrozilo njezin postupak odlučivanja i da ne postoji prevladavajući javni interes za otkrivanje.
5. Primjenom navedenog razlikovanja na ovaj predmet čini se da su dokumenti 7184/01 i 8002/01 mišljenja o nacrtu zakonodavstva i da je predmetni zakonodavni postupak došao do zaključka. Ombudsman je stoga izradio nacrt preporuke, sličan onomu koji je prethodno iznesen u predmetu 1542/2000/(PB)(SM)IJH, da bi Vijeće trebalo ponovno razmotriti zahtjev podnositelja pritužbe i omogućiti pristup dokumentima 7184/01 i 8002/01, osim ako se primjenjuje jedno ili više izuzeća osim članka 4. stavka 2. druge alineje Uredbe 1049/2001.

Detaljno mišljenje Vijeća

U detaljnom mišljenju Vijeća Ombudsman je obaviješten da je pitanje jesu li i pod kojim uvjetima mišljenja Pravne službe Vijeća koja se odnose na nacrte zakonodavnih akata obuhvaćena iznimkama utvrđenima u Uredbi 1049/2001 trenutačno predmet sudskog postupka pred Prvostupanjskim sudom (predmet T-84/03, Maurizio Turco protiv Vijeća). Vijeće se stoga suzdržalo od komentiranja sadržaja nacrta preporuke.

Detaljno mišljenje Vijeća proslijeđeno je podnositelju pritužbe s pozivom na podnošenje očitovanja ako on to želi. Nije zaprimljena nijedna primjedba.

ODLUKA

1 Popis odbora i radnih skupina

1.1 Podnositelj pritužbe tvrdi da je u suprotnosti s dobrom upravom to što Vijeće nije sastavilo popis svih odbora i radnih skupina u europskim institucijama u kojima sudjeluju predstavnici Vijeća i država članica. Popis bi trebao sadržavati imena članova tih odbora i radnih skupina.

1.2 Prema mišljenju Vijeća, nema potrebe za vođenjem popisa odbora ili radnih skupina koji nemaju nikakve veze s njegovim radom. Vijeće vodi popis vlastitih pripremnih tijela, koji je primjeren za administrativne svrhe Vijeća. Taj popis javnosti pruža potpuni pregled svih odbora i radnih skupina uključenih u pripremu rada Vijeća te, zajedno s javnim registrom dokumenata, građanima omogućuje podnošenje posebnih zahtjeva za dokumente. Što se tiče uvrštavanja imena delegata, Vijeće tvrdi da bi zadržavanje potpunih i ažuriranih popisa bilo iznimno složeno jer se sastav radnih skupina često mijenja. Takvi popisi nisu potrebni za interne potrebe Glavnog tajništva niti je dokazano da postoji znatan javni interes za dobivanje tih informacija.

1.3 Ombudsman podsjeća na opće načelo dobre uprave prema kojem bi građanima trebalo pružiti informacije koje traže (3). Ombudsmanica napominje da Vijeće pruža dio informacija koje traži podnositelj pritužbe u obliku javno dostupnog popisa vlastitih pripremnih tijela. Ombudsmanica smatra da se objašnjenje Vijeća o tome zašto ne vodi druge popise koje traži podnositelj pritužbe čini razumnim. Ombudsman stoga ne utvrđuje nepravilnosti u postupanju u pogledu tog aspekta pritužbe.

2 Popis primatelja emisijskih jedinica

2.1 Podnositelj pritužbe tvrdi da je protivno dobroj upravi to što Vijeće nije sastavilo niti utvrdilo popis svih osoba koje su od Vijeća ili država članica 2000. godine primile naknade za putne troškove i/ili dnevnice za sastanke u europskim institucijama.

2.2 Vijeće smatra da ne isplaćuje dnevnice delegatima i da ne postoje popisi primatelja naknada. Vijeće tvrdi da su financijski interesi Zajednice primjereno zaštićeni već postojećim odredbama i kontrolnim tijelima te da stoga nije potrebno, u interesu dobre uprave, voditi popise koje je zatražio podnositelj pritužbe.

2.3 Ombudsmanica napominje da se pritužba odnosi na naknade za putne troškove i dnevnice koje isplaćuje Vijeće ili države članice. Kad je riječ o naknadama za putovanja i dnevnicama koje isplaćuju države članice, Ombudsman nije svjestan nijednog pravila ili načela kojim bi se od Vijeća zahtijevalo da vodi popise primatelja takvih naknada.

2.4 Što se tiče naknada za putne troškove koje isplaćuje Vijeće, Ombudsmanica primjećuje da Vijeće niječe postojanje popisa primatelja. Ombudsmanica priznaje da bi uspostava takvog popisa i njegova javna dostupnost mogli promicati veću odgovornost omogućavanjem građanima da provode istinski i učinkovit nadzor nad izvršavanjem ovlasti dodijeljenih institucijama Zajednice, čime bi se povećalo povjerenje u upravu. Međutim, Ombudsman nije svjestan nijednog pravila ili načela koje obvezuje Vijeće, a kojim bi se moglo opravdati utvrđenje da je nepridržavanje takvog popisa nepravilnost u postupanju. Ombudsman stoga ne utvrđuje nepravilnosti u postupanju u pogledu tog aspekta pritužbe.

3 Pristup pravnim mišljenjima

3.1 Podnositelj pritužbe tvrdi da je Vijeće pogrešno odbilo njegov zahtjev za pristup mišljenjima Pravne službe Vijeća.

3.2 Iz prethodno navedenih razloga Ombudsman je izradio nacrt preporuke da bi Vijeće trebalo ponovno razmotriti zahtjev podnositelja pritužbe i omogućiti pristup dokumentima 7184/01 i 8002/01, osim ako se primjenjuje jedno ili više izuzeća osim članka 4. stavka 2. druge alineje Uredbe 1049/2001.

3.3 Vijeće se suzdržalo od komentiranja sadržaja nacrta preporuke Ombudsmana jer predmet koji je u tijeku pred Prvostupanjskim sudom (predmet T-84/03, Maurizio Turco protiv Vijeća) otvara isto pitanje tumačenja Uredbe 1049/2001. Ombudsman stoga mora razmotriti hoće li podnijeti tematsko izvješće Europskom parlamentu.

Ombudsman podsjeća da je Europski parlament već obaviješten o stavovima Ombudsmana o pitanjima na koja se odnosi tematsko izvješće predstavljeno 12. prosinca 2002. u predmetu 1542/2000/(PB)(SM)IJH. Nadalje, Ombudsman razumije da je, s obzirom na sudski postupak u predmetu T-84/03, Odbor za predstavke Europskog parlamenta odlučio da neće sastaviti izvješće o tom tematskom izvješću.

U tom kontekstu Ombudsmanica smatra da ne bi bilo primjereno izraditi dodatno tematsko izvješće te da stoga daljnje istrage u ovom predmetu nisu opravdane.

4 Zaključak

Na temelju istraga Ombudsmana u vezi s tom pritužbom čini se da Vijeće nije počinilo nepravilnosti u postupanju u pogledu prvih dvaju navoda podnositelja pritužbe te se čini da daljnje istrage nisu opravdane u pogledu treće tvrdnje. Ombudsman stoga zaključuje predmet.

O toj će odluci biti obaviješten i glavni tajnik Vijeća.

Tvoje iskreno,

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

---

(1) Uredba (EZ) br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije (SL 2001., L 145, str. 43.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 16., str. 70.)

(2) Predmet T-311/00, British American Tobacco protiv Komisije, presuda od 25. lipnja 2002., točka 35., i predmet T-123/99, JT's Corporation protiv Komisije [2000.] ECR II-3269, točka 58.

(3) Vidjeti članak 22. Europskog kodeksa dobrog administrativnog postupanja, koji je dostupan na internetskim stranicama Europskog ombudsmana: http://www.ombudsman.europa.eu.