Kontekst pritužbe

1. U prosincu 2020. Europska komisija predložila je Akt o digitalnim uslugama [1] i Akt o digitalnim tržištima [2]. Cilj je dvaju zakonodavnih akata [3] unaprijediti pravila kojima se uređuju digitalne usluge u EU-u stvaranjem sigurnijeg digitalnog prostora za korisnike u kojem su njihova temeljna prava zaštićena i uspostavom jednakih uvjeta za daljnje inovacije, konkurentnost i rast.

2. U rujnu 2021. podnositelj pritužbe, medijska kuća, zatražio je javni pristup [4] razmjenama mišljenja o nacrtu Akta o digitalnim tržištima i nacrtu Akta o digitalnim uslugama između pravne službe Vijeća, njezinih unutarnjih radnih skupina i Europske komisije.

3. Vijeće je odbilo pristup dokumentima u cijelosti, tvrdeći da bi njihovo otkrivanje ugrozilo zaštitu pravnog savjetovanja i budućih sudskih postupaka [5], kao i postupak odlučivanja Vijeća koji je u tijeku [6].

4. Podnositelj pritužbe zatražio je od Vijeća da preispita svoju odluku (podnošenjem „potvrdnog zahtjeva”). Smatrao je da Vijeće nije u dovoljnoj mjeri objasnilo kako bi otkrivanje ugrozilo zaštićene interese i da postoji prevladavajući javni interes za otkrivanje zatraženih dokumenata.

5. Vijeće je zadržalo svoju prvotnu odluku o odbijanju pristupa svim dokumentima u cijelosti.

6. Nezadovoljni ishodom revizije, podnositelj pritužbe obratio se Ombudsmanu u travnju 2022.

Prijedlog Europskog ombudsmana za rješenje

7. Ombudsmanica je napomenula da građani EU-a imaju pravo sudjelovati u demokratskom životu Unije na temelju Ugovora [7] te da se stoga odluke EU-a moraju donositi na što otvoreniji način i na razini što je moguće bližoj građanima [8]. To je posebno važno kada institucije EU-a djeluju u svojem zakonodavnom svojstvu.[9] To načelo zakonodavne transparentnosti sadržano je u Ugovorima EU-a [10] i odražava se u zakonodavstvu EU-a o javnom pristupu dokumentima, u kojem se navodi da zakonodavni dokumenti moraju biti izravno dostupni javnosti, osim ako bi njihovo otkrivanje ugrozilo jedan ili više izričito zaštićenih interesa.[11]

8.  Ombudsmanica je pregledala 16 spornih dokumenata i istaknula da se radi o jasno zakonodavnim dokumentima na koje se moraju primjenjivati najviši standardi transparentnosti. Stoga se iznimke na koje se Vijeće poziva prilikom odbijanja javnog pristupa moraju primjenjivati još restriktivnije [12].

9. Vijeće je navelo da su sporni dokumenti razmjene unutar relevantnih radnih skupina, koje su tehničke i pripremne prirode. Tvrdio je da je njihovo otkrivanje, u vrijeme ponovne odluke, moglo ozbiljno ugroziti njegov tada još uvijek aktualni postupak donošenja odluka slabljenjem njegova stajališta u predstojećim trijalozima [13] s Europskim parlamentom. Nadalje, Vijeće je smatralo da bi otkrivanje informacija moglo članove Vijeća i članove njegove pravne službe izložiti neprimjerenom vanjskom pritisku te bi olakšalo ciljane pokušaje trećih strana s gospodarskim i/ili političkim interesima da utječu na države članice jer bi se time otkrile točke (ne)sporazuma među njima.

10. Vijeće je također tvrdilo da, u skladu sa sudskom praksom Unije, može odbiti pristup osobito osjetljivim pravnim mišljenjima danim u okviru zakonodavnog postupka. U tom je kontekstu naveo da sporni dokumenti sadržavaju pravne savjete dane u okviru preliminarnih rasprava s ciljem pripreme širih rasprava. Tvrdio je da bi otkrivanje u ovoj fazi moglo utjecati na način sastavljanja pravnog savjeta i ugroziti mogućnost da pravna služba izrazi svoje stajalište bez ikakvog vanjskog utjecaja.

11. Vijeće je nadalje tvrdilo da sudska praksa EU-a priznaje posebno osjetljivu prirodu pravnog savjetovanja koje pruža pravna služba institucije u vezi s pitanjima koja su otvorena za sporove. U tom kontekstu Vijeće je smatralo da je vrlo vjerojatno da će se predloženi tekst osporiti na sudu. Smatrao je da je stoga razumno predvidljivo da bi otkrivanje ugrozilo sposobnost pravne službe da učinkovito brani odluku Vijeća u tim budućim sudskim postupcima.

12. Ombudsmanica je u svojem prijedlogu rješenja istaknula da preliminarna priroda rasprava u Vijeću koje se odnose na zakonodavni prijedlog sama po sebi ne opravdava primjenu izuzeća iz članka 4. stavka 3. Uredbe 1049/2001 [14]. Stoga pripremna priroda rasprava i činjenica da Vijeće još nije donijelo svoje konačno stajalište ne dokazuju sami po sebi da bi otkrivanje ozbiljno ugrozilo postupak odlučivanja Vijeća.

13. Ombudsmanica je potvrdila da rizik od vanjskog pritiska može biti legitiman razlog za ograničavanje javnog pristupa. Međutim, zauzela je stajalište da Vijeće nije dostavilo nikakve dokaze koji bi upućivali na to da bi bilo koji član zakonodavnog tijela koji predlaže izmjene nacrta zakona reagirao izvan onoga što bi se moglo očekivati od javnosti.[15]

14. Ombudsmanica je smatrala da je lobiranje, bilo da ga provode pripadnici javnosti ili skupine s gospodarskim i/ili političkim interesom, očekivani, pa čak i dobrodošao dio zakonodavnog postupka. Smatrala je da bi se otkrivanjem informacija poboljšala kvaliteta i legitimnost postupka donošenja odluka tako što bi se široj javnosti, uključujući lobiste i novinare, omogućilo da učinkovitije i ravnopravno sudjeluje u tom procesu.

15. Ombudsmanica je napomenula da, u skladu sa sudskom praksom EU-a [16], pitanje je li mišljenje posebno osjetljivo ne ovisi o tome jesu li postavljena pravna pitanja kontroverzna i podložna neslaganju. Umjesto toga, ovisi o tome je li sam sadržaj mišljenja posebno osjetljiv. Ombudsmanica je smatrala da se informacije sadržane u dokumentima ne mogu smatrati osjetljivima u cijelom tekstu.

16. Ombudsmanica je nadalje napomenula da, u skladu sa sudskom praksom EU-a [17], opće upućivanje na rizik od ugrožavanja sposobnosti institucije da se brani u hipotetskom sudskom postupku nije dovoljno kako bi se opravdala iznimka od najvišeg standarda transparentnosti koji se zahtijeva za zakonodavne dokumente.

17. S obzirom na to, objašnjenje Vijeća nije uvjerilo Ombudsmana da bi otkrivanje ugrozilo interese zaštićene iznimkama utvrđenima u zakonodavstvu EU-a o javnom pristupu dokumentima. Smatrala je da bi Vijeće trebalo preispitati svoje stajalište i iznijela sljedeći prijedlog rješenja [18]:

Ombudsmanica predlaže da Vijeće preispita svoje stajalište, uzimajući u obzir gore navedene primjedbe, kako bi se omogućio najširi mogući javni pristup traženim dokumentima. Ako Vijeće smatra da se pristup ne može odobriti, trebalo bi detaljno i upućivanjem na pojedinačne dokumente objasniti kako bi otkrivanje tih dokumenata ugrozilo jedan ili više javnih ili privatnih interesa navedenih u članku 4. Uredbe 1049/2001, ako je potrebno u povjerljivom prilogu.

18. Kao odgovor na to Vijeće je prihvatilo prijedlog Ombudsmana za rješenje i odobrilo javni pristup traženim dokumentima, uz redigiranje samo osobnih podataka.

19. Međutim, Vijeće je i dalje smatralo da je u trenutku donošenja potvrđujuće odluke postupak odlučivanja bio u ranoj fazi i da su međuinstitucijski razgovori između Parlamenta, Vijeća i Komisije tek trebali započeti. Budući da su međuinstitucijske rasprave završile i da su dva zakonodavna teksta donesena, otkrivanjem zatraženih dokumenata više se neće ugroziti zaštita pravnih savjeta i budućih sudskih postupaka te postupak donošenja odluka koji je u tijeku.

Procjena Europskog ombudsmana nakon prijedloga rješenja

20. Iako Ombudsmanica pozdravlja pozitivan odgovor Vijeća na njezin prijedlog rješenja i njegovu odluku da omogući širok javni pristup predmetnim dokumentima, napominje da Vijeće ostaje pri svojem stajalištu da je u trenutku donošenja njegove potvrđujuće odluke odbijanje pristupa bilo opravdano. Vijeće se složilo s objavom zatraženih dokumenata samo zbog proteka vremena i činjenice da su međuinstitucijske rasprave završile te da su oba zakonodavna teksta usvojena.

21. Ombudsmanica ponavlja svoje stajalište da razlozi na kojima je Vijeće temeljilo svoju odluku o odbijanju pristupa relevantnim zakonodavnim dokumentima u trenutku donošenja svoje potvrđujuće odluke nisu bili uvjerljivi.

22. Ombudsman podsjeća da je pravodoban pristup zakonodavnim dokumentima, koji uključuju dokumente koje su izradile pravne službe institucija u vezi sa zakonodavnim postupkom [19], ključan kako bi građani mogli ostvariti svoje pravo na sudjelovanje u demokratskom životu Unije koje se temelji na Ugovoru.

23. Budući da je prošlo više od godinu dana od prvog podnošenja zahtjeva, podnositelj pritužbe ne može upotrijebiti informacije koje su sada otkrivene u svrhu koju je namjeravao, odnosno obavijestiti građane o dvama zakonodavnim postupcima koji su u tijeku.

24. Ombudsmanica još jednom poziva Vijeće da stavi na raspolaganje zakonodavne dokumente u vrijeme koje će javnosti omogućiti učinkovito sudjelovanje u postupku donošenja odluka koji je u tijeku.

25. U tom kontekstu napominje da je Sud nedavno potvrdio da se, kada dokumenti čine dio zakonodavnog postupka, izuzeća iz članka 4. Uredbe 1049/2001 moraju primjenjivati još strože.[20] Sud je nadalje naveo da sama činjenica da je mišljenje pravne službe Vijeća sastavljeno u ranoj fazi predmetnog postupka odlučivanja ne može opravdati primjenu izuzeća.[21] Isto tako, sama mogućnost da zainteresirane strane utječu na postupak nije dovoljna kako bi se dokazalo da bi otkrivanje zatraženog dokumenta ozbiljno ugrozilo postupak odlučivanja.[22]

26. Nadalje, Sud je potvrdio da se u okviru ispitivanja je li zatraženo mišljenje posebno osjetljivo mora uzeti u obzir sadržaj tog mišljenja.[23] Prema tome, ako pravno mišljenje ne sadržava osjetljive informacije ili ne upućuje na povjerljive činjenice, uz pravne ocjene ne može se smatrati da se pravne ocjene same po sebi ne smiju otkriti samo zato što se odnose na kontroverznu zakonodavnu inicijativu.[24]

27. Sud je ponovio da otvorenost institucijama EU-a omogućuje veću legitimnost te veću učinkovitost i odgovornost prema građanima EU-a. Omogućavanjem otvorene rasprave o razlikama među različitim stajalištima pridonosi se povećanju povjerenja građana u institucije.[25]

Zaključak

Na temelju istrage Ombudsman zaključuje ovaj predmet sljedećim zaključkom:

Vijeće je prihvatilo prijedlog Ombudsmana o rješenju i odobrilo najširi mogući javni pristup traženim dokumentima.

Ombudsmanica još jednom poziva Vijeće da zakonodavne dokumente stavi na raspolaganje u vrijeme koje će javnosti omogućiti učinkovito sudjelovanje u postupku donošenja odluka koji je u tijeku.

Podnositelj pritužbe i Vijeće bit će obaviješteni o toj odluci.

 

Emily O'Reilly
Europska ombudsmanica

Strasbourg, 26. lipnja 2023.

 

[1] Dostupno na: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Dostupno na: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=COM%3A2020%3A825%3AFIN

[3] Vijeće je u studenome 2021. donijelo opći pristup za ta dva zakonodavna akta i u proljeće 2022. postiglo politički dogovor s Europskim parlamentom. Oba su akta stupila na snagu u studenome 2022. Više informacija dostupno je na: https://www.consilium.europa.eu/en/policies/digital-services-package/timeline-digital-services-package/

[4] U skladu s Uredbom (EZ) 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN

[5] Članak 4. stavak 2. druga alineja Uredbe 1049/2001.

[6] Članak 4. stavak 3. prvi podstavak Uredbe 1049/2001.

[7] Članak 10. Ugovora o Europskoj uniji (UEU); dostupno na: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A12012M%2FTXT

[8] Članak 1. i članak 10. stavak 3. UEU-a.

[9] Uvodna izjava 6. Uredbe 1049/2001.

[10] Članak 15. stavak 2. Ugovora o funkcioniranju Europske unije; dostupno na https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A12016E%2FTXT&qid=1685619902236

[11] Članak 12. stavak 2. i uvodna izjava 6. Uredbe 1049/2001.

[12] Vidjeti presudu Suda od 4. rujna 2018., ClientEarth protiv Komisije, C-57/16, točka 100.: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=en

[13] Trijalog se odnosi na neformalne sastanke između Parlamenta, Vijeća i Komisije. Cilj je tih sastanaka postići dogovor o nizu izmjena određenog zakonodavnog predmeta koje su prihvatljive Parlamentu i Vijeću. Sastanci u okviru trijaloga nisu javni.

[14] Vidjeti presude Općeg suda od 25. siječnja 2023., De Capitani/Vijeće, T-163/21, t. 78.: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=269684&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=6000 i od 22. ožujka 2011., Access Info Europe/Vijeće, T-233/09, t. 69., 76.: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsflanguage=en&num=T-233/09; i od 17. listopada 2013., Vijeće/Access Info Europe, t. 60.: https://curia.europa.eu/juris/eliste.fnum=C-280/11;ENgulanage=EN

[15] Vidjeti presude Općeg suda od 25. siječnja 2023., De Capitani/Vijeće, T-163/21, t. 85. i od 22. ožujka 2018., Emilio de Capitani/Europski parlament, T-540/15, t. 99.: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-540/15

[16] Presuda Općeg suda od 21. travnja 2021., Pech protiv Vijeća, T-252/19, točka 85.: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-252/19&language=en

[17] Vidjeti presudu Općeg suda od 6. travnja 2017., Francuska Republika protiv Komisije, T-344/15, točka 76.: i presudu Općeg suda od 21. travnja 2021., Pech protiv Vijeća, T-252/19, točka 89.

[18] Cjeloviti tekst prijedloga rješenja i njegova procjena dostupni su na: https://www.ombudsman.europa.eu/en/solution/en/170465

[19] Vidjeti presudu Suda od 8. lipnja 2023., Vijeće/Pech, C -408/21 P, točke 92. i 93.; dostupno na https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf;jsessionid=63A8160567DEC5058A69B3FB0B3DDBE3?num=C-408/21&language=hr

[20] Vidjeti presudu Suda od 8. lipnja 2023., Vijeće/Pech, C -408/21 P, t. 82.; dostupno na https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf;jsessionid=63A8160567DEC5058A69B3FB0B3DDBE3?num=C-408/21&language=hr

[21] Ibid., t. 88.

[22] Ibid., t. 81.

[23] Ibid., t. 61.

[24] Ibid., t. 67.

[25] Ibid., t. 31.