Kontekst pritužbe

1. Uredbom o građevnim proizvodima [1] utvrđuje se postupak kojim se proizvođačima koji žele staviti na tržište građevne proizvode koji nisu u potpunosti obuhvaćeni postojećom usklađenom normom omogućuje upotreba oznake CE [2] na temelju „izjave o svojstvima”[3].

2. U skladu s postupkom proizvođač koji želi upotrebljavati oznaku CE za jedan od svojih proizvoda prvo traži od tijela za tehničko ocjenjivanje [4] da pripremi „europsku tehničku ocjenu”[5] proizvoda. Tijelo za tehničko ocjenjivanje može izdati tehničku ocjenu ako već postoji „europski dokument za ocjenjivanje” (EAD) u kojem se utvrđuju tehnički zahtjevi za predmetni proizvod. EAD-ovi su usklađene tehničke specifikacije za građevne proizvode koje je razvila Europska organizacija za tehnička odobrenja (EOTA).

3. Ako proizvod još nije obuhvaćen postojećim EAD-om, EOTA mora razviti novi prije nego što se postupak može nastaviti. Komisija je uključena u taj postupak jer objavljuje popis upućivanja na EAD-ove u Službenom listu EU-a.

4. Podnositelj pritužbe njemački je proizvođač proizvoda od čelika, koji je 2015. i 2016. zatražio od nacionalnog tijela za tehničko ocjenjivanje da pripremi tehničke ocjene četiriju svojih proizvoda. Svaki postupak uključivao je izradu novih EAD-ova.

5. EOTA je u veljači 2020. obavijestila podnositelja pritužbe da je EAD-ove 2019. poslala Komisiji na objavu u Službenom listu. Međutim, obavijestila je podnositelja pritužbe da postoji dug zaostatak u objavi.

6. U siječnju 2021. podnositelj pritužbe obratio se Komisiji i izrazio zabrinutost zbog kašnjenja te napomenuo da mu to uzrokuje gospodarsku štetu.

7. Komisija je u veljači 2021. odgovorila da je, kao rezultat presude Suda EU-a [6], preuzela veću ulogu u osiguravanju usklađenosti EAD-ova s kriterijima iz Uredbe o građevnim proizvodima. Zbog toga su mnogi EAD-ovi vraćeni EOTA-i radi izmjene, što je dovelo do znatnih kašnjenja. Komisija je obavijestila podnositelja pritužbe da namjerava obraditi četiri EAD-a „tijekom godine”.

8. Zabrinut zbog kašnjenja i nezadovoljan zbog neobjavljivanja četiriju EAD-ova, podnositelj pritužbe obratio se ombudsmanici 8. rujna 2021.

9. Od siječnja do svibnja 2022. podnositelj pritužbe razmijenio je nekoliko dopisa s Komisijom i EOTA-om o statusu četiriju EAD-ova. Iako je EOTA izjavila da čeka primjedbe Komisije, Komisija je rekla da čeka da se EOTA primijeni na prilagodbe EAD-ova koje je zatražila.

Istraga

10. Ombudsmanica je pokrenula istragu o kašnjenjima u postupku i mjerama koje je Komisija poduzela kako bi riješila taj problem. Istražni tim Ombudsmana također je zatražio od Komisije da pojasni status četiriju EAD-ova.

11. Tijekom istrage Ombudsman je primio odgovor Komisije na zahtjev Ombudsmana za odgovor, a zatim i primjedbe podnositelja pritužbe na odgovor Komisije.

12. Istražni tim Ombudsmana sastao se i s predstavnicima Komisije i EOTA-e kako bi dobio dodatne informacije o tom pitanju.[7]

Argumenti izneseni Europskom ombudsmanu

13. Podnositelj pritužbe izjavio je da su njegovi proizvodi imali sva relevantna odobrenja prije nego što je Uredba o građevnim proizvodima 2018. zamijenila Direktivu o građevnim proizvodima [8]. Napomenula je da je cilj Uredbe poboljšati slobodno kretanje građevnih proizvoda na unutarnjem tržištu. Međutim, kašnjenja Komisije potkopavaju taj cilj.  

14. Podnositelj pritužbe izjavio je da su mu kašnjenja u objavljivanju njegovih četiriju EAD-ova u Službenom listu uzrokovala gospodarsku štetu jer njegovi proizvodi ne mogu imati koristi od pojednostavnjenog pristupa unutarnjem tržištu stavljanjem oznake CE.

15.  Komisija je napomenula da se stupanjem na snagu Uredbe o građevnim proizvodima više ne ocjenjuje sukladnost proizvoda s prethodno utvrđenim zahtjevima, nego njegova svojstva u odnosu na bitne značajke.

16. Ponovno je istaknuo svoju sveobuhvatniju ulogu u nadzoru EAD-ova od prethodno navedene presude Suda. Trajanje postupka razlikuje se ovisno o kvaliteti svakog EAD-a.

17. Komisija je napomenula da mnogi EAD-ovi koje je primila od EOTA-e ne ispunjavaju zahtjeve utvrđene u Uredbi o građevnim proizvodima [9]. Ili nisu pripremljene u skladu s njezinim odredbama [10], nisu poštovale pristup Uredbe koji se temelji na uspješnosti ili tehnička ocjena nije bila dovoljno izričita i pouzdana da bi se osigurali rezultati ocjenjivanja koji se mogu ponoviti i usporedivi. To je dovelo do kašnjenja. Nakon objave u Službenom listu, EAD-ovi postaju usklađene tehničke specifikacije i mogu ih upotrebljavati drugi proizvođači sličnih proizvoda kao osnovu za dobivanje oznake CE. Stoga Komisija može objaviti EAD-ove u Službenom listu samo ako su u skladu s relevantnim pravnim okvirom i dovoljno su izričiti da dobiju rezultate koji se mogu ponoviti.

18. U praksi je Komisija većinu EAD-ova morala vratiti EOTA-i radi izmjena. To je 2018. i 2019. dovelo do zaostataka s više od 100 EAD-ova koji se nisu mogli objaviti u Službenom listu.

19. Kad je riječ o četirima EAD-ovima koji se odnose na proizvode podnositelja pritužbe, Komisija je navela da su proizvodi podnositelja pritužbe već ocijenjeni i stavljeni na tržište u skladu s Direktivom o građevnim proizvodima. Međutim, stupanjem na snagu Uredbe o građevnim proizvodima znatno su se promijenili zahtjevi za EAD-ove. U predmetu podnositelja pritužbe činilo se da je relevantno tijelo za tehničko ocjenjivanje ponovno upotrijebilo dijelove prethodnih ocjenjivanja bez provjere bi li to ocjenjivanje bilo u skladu s novim zahtjevima iz Uredbe. Stoga Komisija nije mogla objaviti EAD-ove kad su prvi put podneseni 2019. te ih je morala vratiti EOTA-i radi preispitivanja i izmjene.

20. Komisija i EOTA pojasnile su da se EAD-ovi podnositelja pritužbe trenutačno revidiraju i ocjenjuju. Očekuje se da će tijelo za tehničku procjenu vratiti dva EAD-a EOTA-i na interno preispitivanje do kraja listopada 2022., a preostala dva do kraja studenoga 2022. Nakon što EOTA vrati EAD-ove Komisiji, Komisija će ih ocijeniti i, ako su u skladu sa zahtjevima Uredbe, objaviti ih u Službenom listu. Komisija je procijenila da bi do kraja veljače 2023. mogla objaviti dva EAD-a, a preostala dva do kraja ožujka 2023.

21. Komisija je nadalje izjavila da je poduzela mjere, interno i s EOTA-om, kako bi riješila kašnjenja i postojeće zaostatke. Konkretno, Komisija je 2018. izdala smjernice EOTA-i i tijelima za tehničko ocjenjivanje o tome kako izraditi EAD-ove kako bi se ispunili pravni i tehnički zahtjevi iz Uredbe o građevnim proizvodima. Te su smjernice ažurirane i poboljšane 2019. i 2021. Pokrenut je i projekt osposobljavanja određenih tijela za tehničko ocjenjivanje o tome kako prepoznati moguća pitanja povezana s izradom EAD-ova, koja su pak podijelila svoja iskustva s drugim tijelima za tehničko ocjenjivanje. Nadalje, Komisija je izradila kontrolni popis za nacrte EAD-ova kako bi dodatno poduprla EOTA-u i tijela za tehničko ocjenjivanje u ispunjavanju zahtjeva iz Uredbe.

22. Osim toga, Komisija je početkom 2021. uvela takozvani pristup „četveročlane skupine”. U skladu s tim pristupom EOTA istodobno provodi dodatno preispitivanje četiriju nacrta EAD-ova prije nego što ih podnese Komisiji na objavu.

23. Komisija je izjavila da su prethodno navedene inicijative poboljšale kvalitetu EAD-ova, što znači da se EAD-ovi sada brže objavljuju. Međutim, te mjere nisu utjecale na zaostatke jer se stalno izrađuju novi EAD-ovi. Budući da su potrebne daljnje mjere za rješavanje zaostataka, Komisija je izjavila da s EOTA-om dovršava „zajednički akcijski plan” kojim se osiguravaju dodatni ljudski i financijski resursi kako bi se ubrzalo objavljivanje EAD-ova. Cilj je do srpnja 2023. preispitati, procijeniti i objaviti sve EAD-ove koji su u tijeku.

24. Naposljetku, Komisija je donijela prijedlog nove Uredbe o građevnim proizvodima [11]. Ako ga donese zakonodavac, Komisija se nada da će se time riješiti neka od trenutačnih pitanja. Na primjer, prijedlog uključuje mogućnost da Komisija ili skupina proizvođača pokrene postupak izrade EAD-ova i omogućuje Komisiji da objedini ili odbije zahtjeve za izradu EAD-ova ili da ih objavi u Službenom listu s ograničenjima.

25. Tijekom istrage podnositelj pritužbe izjavio je da se uvjerio da se postupak sada kreće i da je Komisija dostavila okvirni vremenski okvir za objavu četiriju predmetnih EAD-ova.

Procjena Europskog ombudsmana

26. Ombudsmanica napominje da postoje znatna kašnjenja u objavljivanju EAD-ova. Takva kašnjenja mogu negativno utjecati na poduzeća koja ne mogu iskoristiti prednosti povezane s oznakom CE.

27. Ombudsmanica potvrđuje da je Komisija pokušala riješiti kašnjenja izdavanjem smjernica i pokretanjem različitih projekata za poboljšanje kvalitete EAD-ova. Međutim, napori Komisije nisu imali konkretan učinak na zaostatke.

28. Ombudsmanica napominje da je Uredba o građevnim proizvodima donesena u ožujku 2011. i da su se relevantne odredbe o postupku objave EAD-ova počele primjenjivati od srpnja 2013. Presuda Suda kojom se od Komisije zahtijeva da osigura usklađenost EAD-ova s relevantnim pravilima prije njihova objavljivanja u Službenom listu donesena je u listopadu 2016. Stoga je žalosno što Komisija nije ranije pronašla rješenje za to pitanje.

29. Međutim, Komisija sada zajedno s EOTA-om donosi zajednički akcijski plan za rješavanje tog pitanja i rješavanje zaostataka do srpnja 2023. Komisija i EOTA pojasnile su i trenutačni status EAD-ova podnositelja pritužbe i pružile okvirni vremenski okvir za njihovu objavu. U tom kontekstu u ovoj fazi nisu opravdane daljnje istrage o tom pitanju. 

30. Ombudsmanica će ipak nastaviti pratiti situaciju i zatražiti od Komisije da dostavi ažurirane informacije o konkretnim rezultatima novog zajedničkog akcijskog plana za postojeće zaostatke u roku od devet mjeseci od ove odluke.

Zaključak

Na temelju istrage Europski ombudsman zaključuje ovaj predmet sljedećim zaključcima [12]:

Daljnje istrage u ovoj fazi nisu opravdane.

Komisija bi trebala obavijestiti Europskog ombudsmana o konkretnim rezultatima novog zajedničkog akcijskog plana o postojećim neriješenim predmetima u roku od devet mjeseci od ove odluke.

Podnositelj pritužbe i Komisija bit će obaviješteni o toj odluci.

Emily O'Reilly
Europska ombudsmanica

Strasbourg, 14.12.2022.

[1] Uredba 305/2011 o utvrđivanju usklađenih uvjeta za stavljanje na tržište građevnih proizvoda, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32011R0305&qid=1633421744511.

[2] Oznaka CE označava da je građevni proizvod u skladu sa svojim deklariranim svojstvima i da je ocijenjen u skladu s usklađenom europskom normom ili je za njega izdana europska tehnička ocjena. Oznaka upućuje na to da se proizvodom može trgovati bez ograničenja i da ima istu razinu zahtjeva u pogledu sigurnosti, zdravlja i zaštite okoliša u cijelom Europskom gospodarskom prostoru (EGP). Više informacija o oznaci CE dostupno je na https://single-market-economy.ec.europa.eu/single-market/ce-marking_en.

[3] U izjavi o svojstvima navode se informacije o svojstvima proizvoda.

[4] Tijela za tehničko ocjenjivanje ocjenjuju građevne proizvode na temelju europskih dokumenata za ocjenjivanje. Osmislile su ih države članice EU-a.

[5] Europska tehnička ocjena dokument je s informacijama o ocjenjivanju svojstava građevnih proizvoda koji nisu obuhvaćeni usklađenom normom.

[6] Presuda Suda od 27. listopada 2016., James Elliot Construction Limited protiv Irish Asphalt Limited, C-613/14, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=602C46989BDC4827DDF3944936979273?text=&docid=184891&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1326868.

[7] https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/163984.

[8] Direktiva 89/106/EEZ o usklađivanju zakona i drugih propisa država članica koji se odnose na građevne proizvode, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/ALL/?uri=CELEX%3A31989L0106.  

[9] U članku 24. Uredbe o zajedničkim odredbama opisuje se sadržaj EAD-ova.

[10] U Prilogu II. Uredbi o zajedničkim odredbama utvrđen je postupak koji treba slijediti za donošenje EAD-ova.

[11] Prijedlog uredbe o utvrđivanju usklađenih uvjeta za stavljanje na tržište građevnih proizvoda, izmjeni Uredbe (EU) 2019/1020 i stavljanju izvan snage Uredbe (EU) br. 305/2011, https://ec.europa.eu/docsroom/documents/49315. 

[12] Ova je pritužba riješena u okviru delegiranog rješavanja predmeta, u skladu s Odlukom Europskog ombudsmana o donošenju provedbenih odredbi