Kontekst pritužbe

1. U veljači 2020. podnositelj pritužbe zatražio je od Europske komisije ^[1] da omogući javni pristup dokumentima koji sadržavaju informacije o službenom putovanju direktora Europskog ureda za borbu protiv prijevara (OLAF). Konkretno, podnositelj pritužbe želio je dobiti pristup dokumentima koji sadržavaju a) mjesto podrijetla i odredišta te iznos potrošen na putovanje i prijevoz, b) točne datume i trajanje putovanja, c) iznos potrošen na smještaj, d) iznos potrošen na dnevnice i e) druge informacije, uključujući razne troškove. Navela je da, ako je riječ o putovanju zračnim taksijem i ako je u posjetu sudjelovala skupina osoba, želi dobiti i dokumente koji sadržavaju pojedinosti o drugim putnicima, uključujući njihova imena i nazive radnih mjesta.

2. Komisija je u svibnju 2020. donijela odluku kojom je odbila odobriti pristup. Navela je da je utvrdila da je pet dokumenata obuhvaćeno područjem primjene zahtjeva, sažetak putnih troškova i četiri popratna dokumenta koja odgovaraju nastalim troškovima. Međutim, pozvao se na iznimku u skladu s pravilima EU-a o javnom pristupu dokumentima, tvrdeći da bi otkrivanje moglo ugroziti privatnost i integritet dotičnog direktora ^[2].

3. Nezadovoljni odgovorom Komisije, podnositelj pritužbe obratio se Ombudsmanu u veljači 2021.

Istraga

4. Ombudsmanica je pokrenula istragu o odbijanju Komisije da odobri javni pristup dokumentima koji sadržavaju pojedinosti o službenom putovanju. Tijekom istrage istražni tim Ombudsmana pregledao je dokumente koje je utvrdila Komisija.

Argumenti izneseni Europskom ombudsmanu

Argumenti koje je iznio podnositelj pritužbe

5. Podnositelj pritužbe u biti je tvrdio sljedeće:

• Komisija bi trebala odobriti pristup pojedinostima o putnim troškovima koji se financiraju javnim novcem. Iako takvi rashodi podliježu revizijama, očito je da postoji i javni interes kojim se osigurava transparentnost u pogledu putnih troškova kako bi se javna tijela mogla pozvati na odgovornost.
• Komisijine „Smjernice o pristupu imenima i funkcijama osoblja Komisije” podrazumijevaju da bi Komisija trebala objaviti imena svojih direktora, osim ako se primjenjuju vrlo specifične okolnosti ^[3]. 
• Traženi dokumenti nisu u cijelosti „osobni podaci”. Odredište putovanja, datumi putovanja, načini prijevoza, putni troškovi, smještaj, dnevnice i razni troškovi nisu osobni podaci. Budući da je Komisija najvjerojatnije unijela sve podatke u svoj „sustav za obradu misija” (MiPS), trebalo bi biti moguće izdvojiti podatke u drugom formatu, isključujući osobne podatke (imena).
• U svakom slučaju, otkrivanje osobnih podataka direktora bilo bi u skladu s primjenjivim pravilima o zaštiti podataka. Pravilima se kao prvi korak zahtijeva da postoji potreba za otkrivanjem podataka. Takva je nužnost rasprava i javni nadzor nad rashodima. Kako bi osporila nužnost, Komisija se ne bi trebala u velikoj mjeri oslanjati na sudsku praksu prije postojećih pravila o zaštiti podataka. Nakon što se utvrdi nužnost, pravilima se u drugom koraku zahtijeva da se otkrivanjem ne dovode u pitanje interesi dotične osobe. Komisija nije dokazala da se time dovode u pitanje legitimni interesi direktora.
• Komisija bi barem trebala odobriti pristup dijelovima dokumenata, pri čemu bi osobni podaci trebali biti redigirani.

Argumenti koje je iznijela Komisija

6. Komisija je u biti tvrdila sljedeće:

• Članovi osoblja Komisije moraju provoditi službena putovanja u skladu sa svojim „internim pravilima o izvršenju općeg proračuna EU-a” i „smjernicama za službena putovanja”. Troškovi se pomno prate. Komisija proaktivno objavljuje informacije o putnim troškovima povjerenika, ali takva pravila ne postoje za direktore.
• Veća transparentnost u pogledu imena višeg rukovodstva, kako je definirano u „Smjernicama”, ne znači da bi se ostali osobni podaci uvijek trebali otkrivati. U svakom slučaju, osobe koje traže pristup dokumentima uglavnom su zainteresirane za sadržaj dokumenata, a ne za imena i funkcije osoblja. Budući da je podnositelj pritužbe izričito zatražio pristup osobnim podacima direktora, Komisija je trebala ispitati može li prenijeti te podatke na temelju uvjeta utvrđenih u primjenjivim pravilima o zaštiti podataka. 
• Traženi dokumenti sadržavaju osobne podatke. Podaci se ne mogu odvojiti od osobe na koju se odnose. Kao što je jasno tko je redatelj, još uvijek bi ga bilo moguće identificirati čak i ako je njegovo ime redigirano.
• Opće upućivanje na „transparentnost” samo po sebi ne predstavlja potrebu za otkrivanjem dokumenata, u skladu sa sudskom praksom ^[5], niti se opća upućivanja na javni interes smatraju nužnom. Čak i da je podnositelj pritužbe dokazao potrebu za otkrivanjem dokumenata, legitimni interesi direktora bili bi ugroženi otkrivanjem njegovih osobnih podataka.
• Nije moguće dati smislen pristup čak ni dijelovima spornih dokumenata.

Procjena Europskog ombudsmana

7. Ombudsmanica prihvaća izjavu Komisije da pomno prati troškove svojih članova osoblja na službenim putovanjima. Međutim, to samo po sebi ne opravdava Komisijinu odluku da ne objavi tražene dokumente. U dokumentima koje je Ombudsman pregledao nisu utvrđene nepravilnosti.

8. Ime i funkcija direktora navedeni su u zahtjevu za pristup dokumentima, tako da se odredbe „Smjernica” o otkrivanju imena članova osoblja ne čine relevantnima. Zahtjev se odnosio na druge podatke koji se odnose na direktora, a odnose se na službeno putovanje.

9. „Osobni podaci” su sve informacije povezane s osobom čiji je identitet utvrđen ili se može utvrditi.^[6] Riječ je o vrlo širokom konceptu koji obuhvaća informacije povezane s privatnim i poslovnim životom pojedinca.^[7] Direktor je u zahtjevu za dokumente identificiran imenom. Stoga su informacije povezane s redateljevim putovanjem, kao što su pojedinosti o putovanju i troškovi, obuhvaćene tim pojmom. Nadalje, anonimizacija podataka ne bi utjecala na to da je direktor lako prepoznatljiv.^[8]

10. Primjenjiva pravila zahtijevaju analizu u tri koraka prije odobravanja javnog pristupa osobnim podacima, čiji je prvi korak pokazati potrebu za otkrivanjem.^[9] Kad je riječ o prvom koraku, iako Ombudsman priznaje snagu argumenata podnositelja pritužbe, čini se da trenutačna sudska praksa ne podupire stajalište podnositelja pritužbe.^[10] Ombudsman ne može zauzeti drukčije stajalište jer se u primjenjivim pravilima promijenila uvodna izjava. Na Sudu je da odluči o tome više ne bi li se iz tog razloga trebala primjenjivati prethodna sudska praksa.

11. Budući da prvi korak u analizi nije ispunjen, nije potrebno dodatno napredovati u analizi. Međutim, nakon što je pregledao predmetne dokumente, Ombudsman smatra da nije očito na koji bi način otkrivanje informacija naštetilo legitimnim interesima direktora.  

12. Stoga Ombudsman smatra da je odbijanje Komisije da omogući javni pristup zatraženim dokumentima bilo u skladu s primjenjivim pravilima.

13. Nije moguće dati smislen pristup samo dijelovima dokumenata.

14. Međutim, Ombudsmanica napominje da bi veći stupanj transparentnosti u pogledu troškova viših rukovoditelja mogao povećati povjerenje javnosti u institucije EU-a, čime bi se povećala legitimnost EU-a. Teško je vidjeti zašto građanima ne bi trebalo dopustiti da vide kako se javni novac troši na putovanja članova višeg osoblja. Također je teško vidjeti kako bi otkrivanje tih informacija ugrozilo legitimne interese dotičnih pojedinaca. Informacije nisu osobito osjetljive, barem ne općenito, a odbijanje otkrivanja takvih informacija moglo bi dovesti do špekulacija o zlouporabi javnih sredstava od strane javnosti.

15. Ombudsmanica napominje da Komisija već redovito objavljuje putne troškove povjerenika.^[11] Ombudsmanica također napominje da su neke agencije EU-a dobrovoljno primijenile transparentniji pristup objavljivanjem pojedinosti o putnim troškovima i troškovima smještaja svojih najviših rukovoditelja na službenim putovanjima. To pokazuje da prethodno navedena sudska praksa ne isključuje pružanje veće transparentnosti u tom području.

16. Ombudsmanica je u nedavnoj odluci predložila da bi OLAF trebao razmotriti primjenu transparentnijeg pristupa u pogledu putnih troškova.^[12] Isto vrijedi i u ovom slučaju i Ombudsman u tu svrhu predlaže u nastavku.

Zaključak

Na temelju istrage Ombudsman zaključuje ovaj predmet sljedećim zaključkom:

Nije bilo nepravilnosti u postupanju Europske komisije.

Podnositelj pritužbe i Komisija bit će obaviješteni o toj odluci.

Prijedlog za poboljšanje

Veća transparentnost u pogledu putnih troškova povećava povjerenje javnosti u institucije EU-a. Zbog toga ombudsmanica predlaže da Komisija razmotri primjenu transparentnijeg pristupa u pogledu putnih troškova svojih viših rukovoditelja.

Emily O'Reilly
Europska ombudsmanica

Strasbourg, 26. ožujka 2021.

[1] Europski ured za borbu protiv prijevara dio je administracije Komisije.

[2] Članak 4. stavak 2. Uredbe 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije, dostupan na: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX%3A32001R1049.

[3] Pristup imenima i funkcijama smjernica službi Komisije, Ares(2019)4352523, 8. srpnja 2019.

[4] Presuda Općeg suda od 27. studenoga 2018., VG protiv Komisije, spojeni predmeti T-314/16 i T-435/16, točka 74. (dalje u tekstu: Presuda VG/Komisija).

[5] Presuda Općeg suda (peto prošireno vijeće) od 25. rujna 2018., Psara protiv Europskog parlamenta, T-639/15, točka 74.

[6] Članak 3. stavak 1. Uredbe 2018/1725.

[7] Presuda VG/Komisija, t. 64.

[8] Presuda VG/Komisija, t. 74.

[9] Člankom 9. stavkom 1. točkom (b) Uredbe 2018/1725 predviđa se, kao prvo, da primatelj mora dokazati potrebu za prijenosom osobnih podataka u posebnu svrhu od javnog interesa. Kao drugo, ne smije postojati nijedan razlog na temelju kojeg bi se moglo smatrati da bi takav prijenos mogao ugroziti legitimne interese ispitanika. Kao treće, voditelj obrade mora utvrditi da je prijenos osobnih podataka u tu konkretnu svrhu razmjeran odvagivanju različitih suprotstavljenih interesa.

[10] Presuda Psara protiv Europskog parlamenta, prethodno navedena, točke 74. i 90.

[11] Članak 6. stavak 2. Odluke Komisije od 31. siječnja 2018. o Kodeksu ponašanja članova Komisije, dostupan na: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32018D0221(02).

[12] Predmet 1061/2019/FP o odbijanju Europskog ureda za borbu protiv prijevara da omogući javni pristup dokumentima koji se odnose na putne troškove identificiranih članova osoblja, dostupno na: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/119572. U tom je predmetu OLAF odgovorio da je, s obzirom na to da je pod administrativnom odgovornošću Komisije, smatrao neprikladnim provesti vlastitu, zasebnu politiku javnog otkrivanja troškova članova višeg osoblja. Međutim, ako Komisija odluči proaktivno objavljivati te troškove u budućnosti, obvezala se slijediti taj pristup.