Poštovani g. B.,
10. lipnja 1998. podnijeli ste pritužbu Ombudsmanu protiv Europske komisije u kojoj tvrdite da je Komisija loše upravljala programom Tacis u Rusiji, zbog čega ste pretrpjeli osobni financijski gubitak. Dana 17. lipnja 1998. poslali ste dodatne materijale u vezi s Vašom pritužbom.
Pritužbu sam 13. srpnja 1998. proslijedio predsjedniku Komisije. Komisija je svoje mišljenje dostavila 22. listopada 1998. Proslijedio sam vam mišljenje s pozivom na očitovanje, koje ste poslali 16. studenoga 1998.
Pišem vam sada kako bih vas obavijestio o rezultatima upita koji su napravljeni.

UPRAVLJANJE

Podnositelj pritužbe radio je u Rusiji od veljače 1995. do veljače 1997. kao voditelj projekta za društvo savjetnika koje je dobilo ugovor s Komisijom u okviru programa Tacis (1).
U skladu s ugovorom između Komisije i tog poduzeća, osoblje u inozemstvu iz država članica trebalo je biti oslobođeno od poreza na dohodak u Rusiji. Podnositelj pritužbe prihvatio je radno mjesto voditelja projekta na toj osnovi.
Ruske vlasti složile su se 1996. da podnositelj pritužbe ne bi trebao plaćati porez na svoju zaradu iz 1995. Međutim, 1997. od njega su zahtijevali da plati porez na svoju zaradu iz 1996. Porezni zahtjev temeljili su na činjenici da Protokol koji su potpisali Komisija i vlada bivšeg SSSR-a 2. kolovoza 1991., kojim se predviđa da se porezi ne smiju financirati iz sredstava Europske zajednice, nikada nije ratificirao bivši SSSR ili Rusija.
Podnositelj pritužbe tvrdi da je Komisija pogrešno savjetovala da se može pozvati na Protokol. Također je tvrdio da Komisija nije odgovorila na njegovu korespondenciju o tom pitanju te je napustila sebe i druge savjetnike Tacisa u Rusiji.
Podnositelj pritužbe zatražio je naknadu za svoje financijske gubitke zbog nemara Komisije: tj. 25 000 poreza u američkim dolarima plaćenih za 1996. i sličan iznos za koji je riskirao da će ga morati platiti retroaktivno za 1995.
Podnositelj pritužbe istaknuo je i da Europski parlament dodjeljuje novac za potporu Tacisu za posebne svrhe i da je on već rezultat oporezivanja. Dopustiti oporezivanje tog novca neizravno financira politiku ruske vlade, nad kojom Europski parlament nema kontrolu.

UKLJUČIVANJE

Mišljenje Komisije
Komisija je u svojem mišljenju potvrdila da se Protokolom iz 1991. i „Općim pravilima koja se primjenjuju na tehničku pomoć Europskih zajednica” (potpisanima s Rusijom u srpnju 1997.) pojedinci koji rade na ugovorima s Tacisom izuzimaju od ruskog poreza na dohodak. Komisija je također navela da, unatoč njezinim intenzivnim naporima, ni Protokol ni Opća pravila nisu ratificirani Dumom ni predsjedničkim dekretom.
Prema Komisijinu mišljenju, do ovog su slučaja u praksi pronađena pragmatična rješenja tako što je moskovska delegacija Komisije izdala potvrde kojima se potvrđuje oslobođenje od poreza. „Iako je pravna situacija možda bila nesigurna i još uvijek nije zadovoljavajuća, podnošenje tih potvrda odgovarajućim poreznim uredima zajedno s odbijanjem plaćanja općenito je riješilo problem.”
Kad je riječ o osobnom gubitku podnositelja pritužbe, Komisija je istaknula da se njegovim standardnim ugovorom Tacis ugovaratelje obavješćuje o poreznim povlasticama predviđenima Protokolom, ali ih i upozorava da ne prihvaća financijsku odgovornost „u slučaju da nadležna tijela odbiju primijeniti prethodno navedena izuzeća i povlastice u korist ugovaratelja”. Ugovorom se od Komisije zahtijeva da „uloži sve napore kako bi pružila potporu ugovaratelju u suradnji s nadležnim tijelima”.
Komisija je tvrdila da je ugovaratelje društva Tacis obavijestila o statusu Protokola i općih pravila na informativnim sastancima održanima 1996./7., na kojima su osobno sudjelovala dva podnositelja pritužbe.
Komisija je također tvrdila da je podnositelju pritužbe pružila svaku pomoć koju je mogao razumno očekivati. Konkretno, kada je krajem 1997. postalo jasno da je ruska porezna uprava pooštrila svoje prakse, „voditelj delegacije odmah je i opetovano intervenirao u ime podnositelja pritužbe, ali nažalost bez ikakvog konkretnog rezultata.” Kopije četiriju pisama Komisije ruskim vlastima (iz studenoga 1997.) priložene su mišljenju Komisije.
Delegacija je raspravljala o situaciji s podnositeljem pritužbe u travnju 1998. kada su ruska porezna tijela podnijela konačni zahtjev za plaćanje. Kako se ne bi ugrozili kontinuirani napori Komisije da postigne opće rješenje slanjem pogrešnog signala ruskim poreznim tijelima, podnositelju pritužbe snažno se savjetovalo da se ponovno pozove na Protokol i odbije plaćanje.
Primjedbe podnositelja pritužbe
U svojim primjedbama podnositelj pritužbe zadržao je i ponovio pritužbu.
Kad je riječ o tvrdnji da nije odgovorio na prepisku i da je napustio sebe i druge savjetnike društva Tacis, podnositelj pritužbe istaknuo je da ga Komisija prethodno nije obavijestila o dopisima svojeg voditelja delegacije upućenima ruskim tijelima.
U očitovanjima se prihvaća da podnositelj pritužbe nema ugovorni pravni lijek. Međutim, Komisija ima obvezu dužne pažnje koja proizlazi iz blizine stranaka. U opažanjima se tvrdi da je Komisija dosljedno postupala s nepažnjom jer nije uvjetovala daljnju pomoć Rusiji ratifikacijom Protokola i jer ugovarateljima i savjetnicima društva Tacis nije pravilno objasnila status Protokola.
Nadalje, podnositelj pritužbe tvrdi da su njegovi gubici bili predvidljivi i da je Komisija odgovorna za te gubitke. Predloženi način djelovanja Komisije u pogledu pozivanja na Protokol i odbijanja plaćanja poreza bio je pogrešan jer, u nedostatku ratifikacije Protokola, nije postojala pravna obrana na ruske porezne zahtjeve. Potvrde o oslobođenju koje je izdala Komisija pogrešno su prikazale to stajalište i savjetnicima i ruskim poreznim tijelima.
U zapažanjima se ponavlja i tvrdnja da Komisija nije postupala s dužnom pažnjom prema europskim poreznim obveznicima jer Rusi oporezuju novac dodijeljen za programe pomoći i stavljaju ga u upotrebu nad kojom Europski parlament nema kontrolu.

ODLUKA

1 Tvrdnje o zavaravajućem savjetovanju i nedostatku informacija
1.1 Podnositelj pritužbe radio je u Rusiji za poduzeće koje je s Komisijom sklopilo ugovor o pružanju tehničke pomoći u okviru programa Tacis. Standardni ugovor između Komisije i poduzeća sadržavao je sljedeću odredbu (Prilog F članak 5. stavak 4.):

„Fizičke i pravne osobe, uključujući izaslano osoblje, iz država članica Europske zajednice koje izvršavaju ugovore o tehničkoj suradnji koji se financiraju bespovratnim sredstvima EZ-a izuzete su od poreza na poslovanje i poreza na dohodak u NIS-u [novoneovisne države]”.

1.2 Odredba o oslobođenju od poreza uključena je u Protokol (1991.) i Opća pravila (1997.), dogovorena između Komisije i SSSR-a odnosno ruskih vlasti. Međutim, ni Protokol ni Opća pravila nikada nisu ratificirali SSSR ili Rusija.
1.3 Tužitelj je od ruskih poreznih tijela primio i platio zahtjev za porez na dohodak na svoju zaradu. Tvrdi da je Komisija pogrešno savjetovala da se može pozvati na Protokol. Također je tvrdio da Komisija nije odgovorila na njegovu korespondenciju o tom pitanju te je napustila sebe i druge savjetnike Tacisa u Rusiji.
1.4 Načelima dobrog upravnog ponašanja zahtijeva se da Komisija vodi računa o tome da ne pruža obmanjujuće informacije. Komisija je 1995. u svoj ugovor s poduzećem za koje je podnositelj pritužbe radio kao savjetnik društva Tacis u Rusiji uključila odredbu o oslobođenju od plaćanja poreza, iako je znala da sovjetske ili ruske vlasti nisu ratificirale relevantni međunarodni sporazum. Trebala je shvatiti da će to vjerojatno dovesti potencijalne savjetnike u zabludu u pogledu njihova poreznog položaja.
1.5 Načela dobrog upravnog ponašanja također zahtijevaju od Komisije da odgovori na zahtjeve građana. Na temelju istraga Ombudsmana čini se da, iako je Komisija intervenirala kod ruskih vlasti u ime podnositelja pritužbe, nije ga pravodobno obavijestila o svojem djelovanju.
2 Zahtjev za naknadu štete
2.1 Ruska nadležna tijela zatražila su od podnositelja pritužbe da plati 25 000 američkih dolara poreza na njegovu zaradu od Tacisa 1996. Podnositelj pritužbe prihvaća da nema ugovorno pravno sredstvo, ali tvrdi da je njegov gubitak bio predvidljiv i da je Komisija odgovorna za njega. Komisija osporava odgovornost.
2.2 Izvanugovorna odgovornost Zajednice uređena je člankom 235. UEZ-a i člankom 288. drugim stavkom UEZ-a (2). U skladu s ustaljenom sudskom praksom, kako bi nastala izvanugovorna odgovornost Zajednice, tužitelj mora dokazati nezakonitost navodnog postupanja predmetne institucije, stvarnu štetu i postojanje uzročne veze između tog postupanja i navodne štete (3).
2.3 U ovom slučaju, sve uzastopne uredbe Tacis predviđaju da poreze ne financira Zajednica (4). Međutim, nije očito da nepoštovanje te odredbe proizlazi iz djelovanja ili propusta koji se mogu pripisati Komisiji. Čak i ako to proizlazi iz takvog čina ili propusta, nije očito da se uzročnost može dokazati s obzirom na ulogu ruskih vlasti.
2.4 Kad je riječ o zavaravajućim informacijama, u sudskoj praksi Prvostupanjskog suda izvanugovorna odgovornost temelji se na legitimnim očekivanjima (5). Iako je Ombudsman iznio kritičku primjedbu u vezi s postupanjem Komisije (prethodno navedeni stavak 1.4.), nije očito da bi kritizirano postupanje moglo opravdati legitimna očekivanja podnositelja pritužbe.
2.5 U tim okolnostima Europski ombudsman ne smatra da je podnositelj pritužbe dokazao pravo na naknadu štete na temelju postojeće sudske prakse sudova Zajednice u vezi s općim načelima izvanugovorne odgovornosti koja su zajednička pravima država članica. Ombudsman napominje da podnositelj pritužbe ima mogućnost nastaviti postupak pred Prvostupanjskim sudom.
3 Tvrdnja o nezaštiti interesa europskih poreznih obveznika 3.1
Podnositelj pritužbe tvrdi da je Komisija postupala s nepažnjom prema europskim poreznim obveznicima jer ruska tijela oporezuju novac namijenjen programima pomoći te ga koriste u svrhe nad kojima Europski parlament nema nikakvu kontrolu. Prema mišljenju podnositelja pritužbe, u nekom trenutku nakon 1991., kada je započeo program Tacis, Komisija je daljnju pomoć Rusiji trebala uvjetovati ratifikacijom Protokola iz 1991. i kasnije Općih pravila potpisanih 1997.
3.2 Kao što je navedeno u točki 2.3. gore, uzastopne uredbe Vijeća na kojima se temelji program Tacis predviđaju da poreze ne financira Zajednica. Taj se aspekt pritužbe prije svega odnosi na odgovornost Komisije za pravilno izvršenje proračuna Zajednice. Stoga se čini da je u nadležnosti Revizorskog suda „ispitati jesu li svi prihodi primljeni i svi rashodi nastali na zakonit i pravilan način te je li financijsko upravljanje bilo dobro” (članak 248. stavak 2. Ugovora o EZ-u).
3.3 Primjenom načela da nadzorno tijelo s općim ovlastima ustupa mjesto specijaliziranom tijelu, Ombudsman smatra da nije opravdano nastaviti istragu o tom aspektu pritužbe. O tom će slučaju obavijestiti Revizorski sud.
4 Zaključak Na
temelju istraga Europskog ombudsmana u vezi s ovom pritužbom čini se potrebnim iznijeti sljedeće primjedbe:

Načela dobrog upravnog ponašanja zahtijevaju da Komisija ne pruža obmanjujuće informacije. Komisija je 1995. u svoj ugovor s poduzećem za koje je podnositelj pritužbe radio kao savjetnik društva Tacis u Rusiji uključila odredbu o oslobođenju od plaćanja poreza, iako je znala da sovjetske ili ruske vlasti nisu ratificirale relevantni međunarodni sporazum. Trebala je shvatiti da će to vjerojatno dovesti potencijalne savjetnike u zabludu u pogledu njihova poreznog položaja.

Načela dobrog upravnog ponašanja također zahtijevaju od Komisije da odgovori na zahtjeve građana. Na temelju istraga Ombudsmana čini se da, iako je Komisija intervenirala kod ruskih vlasti u ime podnositelja pritužbe, nije ga pravodobno obavijestila o svojim aktivnostima.

Kad je riječ o nepravilnostima u postupanju utvrđenima u točki 1., Ombudsman smatra da podnositelj pritužbe nije dokazao pravo na naknadu štete na temelju postojeće sudske prakse sudova Zajednice. Podnositelj pritužbe može podnijeti tužbu Prvostupanjskom sudu. Kad je riječ o nepravilnostima u postupanju utvrđenima u točki 2. ovog mišljenja, s obzirom na to da se taj aspekt predmeta odnosi na postupke koji se odnose na posebne događaje u prošlosti, nije primjereno nastojati postići prijateljsko rješenje tog pitanja. Ombudsmanica stoga zaključuje predmet.
O toj će odluci biti obaviješteni i predsjednik Europske komisije i predsjednik Revizorskog suda.
Tvoj iskreno
Jacob SÖDERMAN

---

(1) Tehnička pomoć Zajednici neovisnih država.

(2) Članak 235.: „Sud je nadležan u sporovima koji se odnose na naknadu štete predviđenu u članku 288. drugom stavku.”
Članak 288. drugi stavak: „U slučaju izvanugovorne odgovornosti, Zajednica, u skladu s općim načelima koja su zajednička pravima država članica, nadoknađuje svaku štetu koju njezine institucije ili službenici prouzroče pri obavljanju svojih dužnosti.”

(3) Vidjeti npr. predmet T-113/96, Édouard Dubois protiv Vijeća i Komisije [1998.] ECR-II 125.

(4) (1991-3) Uredba 2157/91, 1991., SL L 201/2, članak 6. stavak 3.; (1993-5) Uredba 2053/93, 1993., SL L 187/1, članak 7. stavak 3.; (1996-9) Uredba 1279/96, 1996., SL L 165/1, članak 6. stavak 3.

(5) Predmet T-203/96, Embassy Limousines protiv Europskog parlamenta, presuda od 17. prosinca 1998.