Poštovani gospodine B.,
10. lipnja 1998. podnijeli ste pritužbu Ombudsmanu protiv Europske komisije, navodeći da je Komisija loše upravljala programom Tacis u Rusiji, zbog čega ste pretrpjeli osobni financijski gubitak. Dana 17. lipnja 1998. poslali ste dodatne materijale povezane s vašom pritužbom.
Pritužbu sam 13. srpnja 1998. proslijedio predsjedniku Komisije. Komisija je svoje mišljenje poslala 22. listopada 1998. Proslijedila sam vam mišljenje s pozivom na očitovanje, koji ste poslali 16. studenoga 1998.
Pišem vam sada kako bih vas obavijestio o rezultatima istraga koje su napravljene.

COMPLAINT

Podnositelj pritužbe radio je u Rusiji od veljače 1995. do veljače 1997. kao voditelj projekta za društvo savjetnika koje je dobilo ugovor s Komisijom u okviru programa Tacis (1).
U skladu s ugovorom između Komisije i poduzeća, osoblje u inozemstvu iz država članica trebalo je biti izuzeto od poreza na dohodak u Rusiji. Podnositelj pritužbe na temelju toga prihvatio je radno mjesto voditelja projekta.
Ruske su se vlasti 1996. složile da podnositelj pritužbe ne bi trebao plaćati porez na svoju dobit iz 1995. Međutim, 1997. godine od njega su zahtijevali da plati porez na svoju zaradu iz 1996. godine. Potražnju za porezom temeljili su na činjenici da bivši SSSR ili Rusija nikad nisu ratificirali Protokol koji su Komisija i vlada bivšeg SSSR-a potpisale 2. kolovoza 1991., kojim se predviđa da se porezi ne smiju financirati sredstvima Europske zajednice.
Podnositelj pritužbe tvrdi da je Komisija pogrešno savjetovala da se na Protokol može pozvati. Tvrdio je i da Komisija nije odgovorila na njegovu korespondenciju o tom pitanju te je napustio sebe i druge savjetnike Tacisa u Rusiji.
Podnositelj pritužbe zatražio je naknadu za svoje financijske gubitke zbog nemara Komisije: tj. 25 000 poreza u američkim dolarima plaćenih za 1996. i sličan iznos koji je riskirao da će morati platiti retroaktivno za 1995.
Podnositelj pritužbe istaknuo je i da Europski parlament dodjeljuje novac za potporu Tacisu za posebne svrhe i da je on već proizvod oporezivanja. Dopuštanjem oporezivanja tog novca neizravno se financiraju politike ruske vlade nad kojima Europski parlament nema kontrolu.

INQUIRY

Mišljenje Komisije
Komisija je u svojem mišljenju potvrdila da su Protokol iz 1991. i „Opća pravila koja se primjenjuju na tehničku pomoć Europskih zajednica” (potpisana s Rusijom u srpnju 1997.) oslobodili pojedince koji rade na ugovorima iz Tacisa od ruskog poreza na dohodak. Komisija je navela i da, unatoč intenzivnim naporima, Duma ni predsjednički dekret nisu ratificirali ni Protokol ni Opća pravila.
Prema Komisijinu mišljenju, do ovog su slučaja u praksi pronađena pragmatična rješenja tako što je Komisijina delegacija u Moskvi izdala potvrde kojima se potvrđuje oslobođenje od poreza. „Iako je pravna situacija možda bila nesigurna i još uvijek daleko od zadovoljavajuće, predočavanje tih potvrda odgovarajućim poreznim uredima zajedno s odbijanjem plaćanja općenito je riješilo problem.”
Kad je riječ o osobnom gubitku podnositelja pritužbe, Komisija je istaknula da se njezinim standardnim ugovorom Tacis ugovaratelje obavješćuje o poreznim povlasticama predviđenima Protokolom, ali ih i upozorava da ne prihvaća financijsku odgovornost „u slučaju da nadležna tijela odbiju primijeniti prethodno navedena izuzeća i povlastice u korist ugovaratelja”. Ugovorom se od Komisije zahtijeva da „učini sve što je u njezinoj moći kako bi poduprla ugovaratelja u radu s nadležnim tijelima”.
Komisija je tvrdila da je obavijestila ugovaratelje društva Tacis o statusu Protokola i općih pravila na informativnim sastancima održanima 1996./7., na kojima je podnositelj pritužbe osobno sudjelovao.
Komisija je također tvrdila da je podnositelju pritužbe pružila svaku pomoć koju je razumno mogao očekivati. Konkretno, kada je krajem 1997. postalo jasno da je ruska porezna uprava postrožila svoje prakse, „voditelj delegacije odmah je i u više navrata intervenirao u ime podnositelja pritužbe, ali nažalost bez ikakvog opipljivog rezultata.” Komisijinu mišljenju priložene su kopije četiriju pisama Komisije ruskim vlastima (iz studenoga 1997.).
Delegacija je s podnositeljem pritužbe raspravljala o situaciji u travnju 1998., kada su ruska porezna tijela podnijela konačni zahtjev za plaćanje. Kako se ne bi ugrozili kontinuirani napori Komisije da postigne opće rješenje slanjem pogrešne poruke ruskim poreznim tijelima, podnositelju pritužbe savjetovano je da se ponovno pozove na Protokol i odbije plaćanje.
Primjedbe podnositelja pritužbe
U svojim primjedbama podnositelj pritužbe zadržao je i ponovio pritužbu.
Kad je riječ o tvrdnji da nije odgovorio na prepisku i da je napustio sebe i druge savjetnike društva Tacis, podnositelj pritužbe istaknuo je da ga Komisija prethodno nije obavijestila o dopisima voditelja delegacije pri ruskim tijelima.
Primjedbama se prihvaća da podnositelj pritužbe nema ugovorni pravni lijek. Međutim, tvrde da Komisija ima obvezu dužne pažnje koja proizlazi iz blizine stranaka. U primjedbama se tvrdi da je Komisija dosljedno postupala s nepažnjom jer nije uvjetovala daljnju pomoć Rusiji ratifikacijom Protokola i jer nije na odgovarajući način objasnila status Protokola ugovarateljima i konzultantima društva Tacis.
Osim toga, podnositelj pritužbe tvrdi da su njegovi gubici bili predvidljivi i da je Komisija odgovorna za te gubitke. Predloženi način djelovanja Komisije u pogledu pozivanja na Protokol i odbijanja plaćanja poreza bio je pogrešan jer, u nedostatku ratifikacije Protokola, nije bilo pravne obrane u pogledu ruskih poreznih zahtjeva. U potvrdama o oslobođenju koje je izdala Komisija pogrešno je predstavljeno stajalište i konzultantima i ruskim poreznim tijelima.
U očitovanjima se ponavlja i tvrdnja da je Komisija postupala nepažnjom prema europskim poreznim obveznicima jer Rusi oporezuju novac dodijeljen za programe pomoći i koriste ga u svrhe nad kojima Europski parlament nema kontrolu.

ODLUKA

1 Tvrdnje o zavaravajućem savjetovanju i nedostatku informacija
1.1 Podnositelj pritužbe radio je u Rusiji za poduzeće koje je s Komisijom imalo ugovor o pružanju tehničke pomoći u okviru programa Tacis. Standardni ugovor između Komisije i društva sadržavao je sljedeću odredbu (Prilog F članak 5. stavak 4.):

„Fizičke i pravne osobe, uključujući osoblje u inozemstvu, iz država članica Europske zajednice koje izvršavaju ugovore o tehničkoj suradnji koji se financiraju bespovratnim sredstvima EZ-a izuzete su od poreza na poslovanje i dohodak u NIS-u [novoneovisne države]”.

1.2 Odredba o oslobođenju od poreza uključena je u Protokol (1991.) i Opća pravila (1997.), dogovorena između Komisije i SSSR-a odnosno ruskih vlasti. Međutim, ni SSSR ni Rusija nikada nisu ratificirali Protokol ni Opća pravila.
1.3 Podnositelj pritužbe primio je i platio zahtjev ruskih poreznih tijela za porez na dohodak na svoju zaradu. Tvrdi da je Komisija pogrešno savjetovala da se na Protokol može pozvati. Tvrdio je i da Komisija nije odgovorila na njegovu korespondenciju o tom pitanju te je napustio sebe i druge savjetnike Tacisa u Rusiji.
1.4 Načela dobrog administrativnog ponašanja zahtijevaju da Komisija vodi računa o tome da ne pruža obmanjujuće informacije. Komisija je 1995. u svoj ugovor s poduzećem za koje je podnositelj pritužbe radio kao savjetnik Tacisa u Rusiji uključila odredbu o oslobođenju od poreza, iako je znala da sovjetske ili ruske vlasti nisu ratificirale relevantni međunarodni sporazum. Trebala je shvatiti da bi to moglo dovesti u zabludu potencijalne savjetnike u pogledu njihova poreznog položaja.
1.5 Načela dobrog administrativnog ponašanja također zahtijevaju od Komisije da odgovori na zahtjeve građana. Na temelju istraga Europskog ombudsmana čini se da, iako je Komisija intervenirala u ime podnositelja pritužbe pred ruskim vlastima, nije ga pravodobno obavijestila o svojim aktivnostima.
2 Zahtjev za naknadu
štete 2.1 Ruska nadležna tijela zatražila su od podnositelja pritužbe da plati 25 000 američkih dolara poreza na svoju zaradu od Tacisa 1996. Podnositelj pritužbe prihvaća da nema ugovorni pravni lijek, ali tvrdi da je njegov gubitak bio predvidljiv i da je Komisija za njega odgovorna. Komisija osporava odgovornost.
2.2 Izvanugovorna odgovornost Zajednice uređena je člankom 235. UEZ-a i člankom 288. stavkom 2. U skladu s ustaljenom sudskom praksom, kako bi postojala izvanugovorna odgovornost Zajednice, tužitelj mora dokazati nezakonitost navodnog postupanja dotične institucije, stvarnu štetu i postojanje uzročne veze između tog postupanja i navodne štete (3).
2.3 U ovom slučaju, svi uzastopni Tacis propisi predviđaju da poreze ne financira Zajednica (4). Međutim, nije očito da nepoštovanje te odredbe proizlazi iz radnje ili propusta koji se mogu pripisati Komisiji. Čak i ako to proizlazi iz takvog čina ili propusta, nije očito da se uzročnost može dokazati s obzirom na ulogu ruskih vlasti.
2.4 Što se tiče obmanjujućih informacija, sudska praksa Prvostupanjskog suda temelji izvanugovornu odgovornost na legitimnim očekivanjima (5). Iako je Ombudsman iznio kritičku primjedbu u vezi s postupanjem Komisije (točka 1.4.), nije očito da bi se kritiziranim postupanjem mogla opravdati legitimna očekivanja podnositelja pritužbe.
2.5 U tim okolnostima Ombudsman ne smatra da je podnositelj pritužbe dokazao pravo na naknadu štete na temelju postojeće sudske prakse sudova Zajednice o općim načelima izvanugovorne odgovornosti koja su zajednička pravima država članica. Ombudsmanica napominje da podnositelj pritužbe ima mogućnost podnijeti svoj zahtjev prvostupanjskom sudu.
3 Tvrdnja o nepostojanju zaštite interesa europskih poreznih obveznika 3.1
Podnositelj pritužbe tvrdi da je Komisija postupala s nepažnjom prema europskim poreznim obveznicima jer ruske vlasti oporezuju novac dodijeljen za programe pomoći i iskorištavaju ga nad kojim Europski parlament nema kontrolu. Podnositelj pritužbe smatra da je u nekom trenutku nakon 1991., kada je počeo program Tacis, Komisija trebala uvjetovati daljnju pomoć Rusiji ratifikacijom Protokola iz 1991., a kasnije i Općih pravila potpisanih 1997.
3.2 Kao što je gore navedeno u točki 2.3., uzastopnim uredbama Vijeća na kojima se temelji program Tacis predviđa se da poreze ne financira Zajednica. Ovaj aspekt pritužbe prvenstveno se odnosi na odgovornost Komisije za pravilno izvršenje proračuna Zajednice. Stoga se čini da je Revizorski sud nadležan „ispitati jesu li svi prihodi primljeni i svi rashodi nastali na zakonit i pravilan način te je li financijsko upravljanje bilo dobro” (članak 248. stavak 2. UEZ-a).
3.3 U skladu s načelom da nadzorno tijelo s općom nadležnošću prepušta mjesto specijaliziranom tijelu, Ombudsman smatra da nije opravdano nastaviti svoju istragu o tom aspektu pritužbe. O tom će slučaju obavijestiti Revizorski sud.
Zaključak Na
temelju istraga Europskog ombudsmana u vezi s ovom pritužbom potrebno je iznijeti sljedeće kritične napomene:

Načela dobrog administrativnog ponašanja zahtijevaju da Komisija vodi računa o tome da ne pruža obmanjujuće informacije. Komisija je 1995. u svoj ugovor s poduzećem za koje je podnositelj pritužbe radio kao savjetnik Tacisa u Rusiji uključila odredbu o oslobođenju od poreza, iako je znala da sovjetske ili ruske vlasti nisu ratificirale relevantni međunarodni sporazum. Trebala je shvatiti da bi to moglo dovesti u zabludu potencijalne savjetnike u pogledu njihova poreznog položaja.

2 Načela dobrog administrativnog ponašanja također zahtijevaju od Komisije da odgovori na zahtjeve građana. Na temelju istraga Europskog ombudsmana čini se da, iako je Komisija intervenirala s ruskim vlastima u ime podnositelja pritužbe, nije ga pravodobno obavijestila o svojim aktivnostima.

Što se tiče nepravilnosti u postupanju utvrđenih u točki 1., Ombudsman ne smatra da je podnositelj pritužbe dokazao pravo na naknadu štete na temelju postojeće sudske prakse sudova Zajednice. Podnositelj pritužbe ima mogućnost podnijeti svoj zahtjev prvostupanjskom sudu. Kad je riječ o nepravilnostima u postupanju utvrđenima u točki 2. ovog mišljenja, s obzirom na to da se taj aspekt predmeta odnosi na postupke koji se odnose na konkretne događaje u prošlosti, nije primjereno postići prijateljsko rješenje tog pitanja. Ombudsman stoga zaključuje predmet.
O toj će odluci biti obaviješteni i predsjednik Europske komisije i predsjednik Revizorskog suda.
Vaš iskreno
Jacob SÖDERMAN

---

(1) Tehnička pomoć Zajednici neovisnih država.

(2) Članak 235.: „Sud je nadležan za sporove koji se odnose na naknadu štete predviđene u članku 288. drugom stavku”.
Članak 288. drugi stavak: „U slučaju izvanugovorne odgovornosti, Zajednica, u skladu s općim načelima koja su zajednička pravima država članica, nadoknađuje svaku štetu koju njezine institucije ili službenici prouzroče pri obavljanju svojih dužnosti.”

(3) Vidjeti npr. predmet T-113/96, Édouard Dubois protiv Vijeća i Komisije [1998.] ECR-II 125.

(4) (1991-3) Uredba 2157/91, 1991., SL L 201/2, članak 6. stavak 3.; (1993-5) Uredba 2053/93, 1993. SL L 187/1, članak 7. stavak 3.; (1996-9) Uredba 1279/96, 1996., SL L 165, 1., članak 6. stavak 3.

(5) Predmet T-203/96, Embassy Limousines protiv Europskog parlamenta, presuda od 17. prosinca 1998.