Kontekst pritužbe

1. Registar transparentnosti [1] baza je podataka uspostavljena kako bi se javnosti omogućilo praćenje aktivnosti onih koji žele utjecati na oblikovanje i provedbu politika u institucijama EU-a i na njihove postupke donošenja odluka (poznato kao „lobisti”). Europski parlament i Europska komisija uspostavili su 2011. registar transparentnosti međuinstitucijskim sporazumom. Međuinstitucijski sporazum revidiran je 2014.[2] U listopadu 2014. u Vijeću su održane rasprave o tome bi li bilo primjereno da Vijeće potpiše Međuinstitucijski sporazum. U tom je kontekstu Pravna služba Vijeća sastavila pravno mišljenje o tom pitanju [3]. Pravno mišljenje proslijeđeno je predstavnicima država članica koji surađuju s Vijećem.

2. Podnositelj pritužbe, zastupnik u Europskom parlamentu, zatražio je 8. lipnja 2016. od Vijeća da mu omogući javni pristup pravnom mišljenju u skladu s Uredbom 1049/2001 [4].

3. Vijeće je 5. srpnja 2016. podnositelju pritužbe dalo djelomičan pristup dokumentu (to jest stavcima od 1. do 15.). Međutim, odbio je dati puni pristup dokumentu jer su, prema njegovu mišljenju, određeni njegovi dijelovi (točke 16. do 32.) bili obuhvaćeni izuzećima koja se odnose na zaštitu pravnog savjetovanja [5] i zaštitu postupka odlučivanja Vijeća [6].

4. Podnositelj pritužbe podnio je 26. srpnja 2016. zahtjev za preispitivanje (takozvani „ponovni zahtjev”) u kojem je od Vijeća zatražio da ponovno razmotri svoje stajalište.

5. Vijeće je 29. rujna 2016. odgovorilo na zahtjev podnositelja pritužbe za preispitivanje i odbilo potpuni javni pristup na temelju istih razloga.

6. Nezadovoljan odbijanjem Vijeća, podnositelj pritužbe obratio se 23. srpnja 2017. Europskom ombudsmanu zbog toga što Vijeće nije ispunilo zahtjeve iz Uredbe 1049/2001 i sudske prakse Suda kada se oslonio na izuzeća koja se odnose na (a) zaštitu pravnog savjetovanja i (b) svoj postupak donošenja odluka kako bi uskratio potpuni javni pristup traženom dokumentu.

Prijedlog Europskog ombudsmana za rješenje

7. Ombudsman je nakon pregleda samog dokumenta razmotrio može li se odbijanje Vijeća da omogući potpuni pristup mišljenju svoje Pravne službe opravdati izuzećima koja se odnose na (a) zaštitu pravnog savjetovanja i (b) zaštitu njegova postupka donošenja odluka [7].

8. Kad je riječ o točki (a), ombudsmanica je potvrdila da predmetni dokument sadržava pravne savjete. Međutim, Ombudsman je utvrdio da se ne može valjano tvrditi da postoji razumno predvidljiv rizik da bi njegovo otkrivanje ugrozilo sposobnost Vijeća da traži i dobije objektivan, iskren i neovisan pravni savjet [8].

9. Ombudsmanica se složila sa stajalištem podnositelja pritužbe da bi se međuinstitucijski sporazum (na koji se odnosi mišljenje Pravne službe) trebao smatrati analognim zakonodavnom aktu, za koji je potrebna viša razina transparentnosti. Iako priznaje važnu ulogu Pravne službe u pružanju pravnih savjeta Vijeću, ombudsmanica je smatrala da u ovom slučaju Vijeće nije iznijelo uvjerljive argumente kako bi objasnilo zašto bi otkrivanje njezina pravnog mišljenja ugrozilo njezinu sposobnost primanja iskrenih, objektivnih i neovisnih savjeta. Vijeće nije objasnilo ni na koji bi način otkrivanje dokumenta ugrozilo njegovu sposobnost djelovanja u sudskim postupcima. 

10. Kad je riječ o točki (b), Ombudsmanica je utvrdila da Vijeće u to vrijeme nije iznijelo nikakve konkretne argumente kojima bi se dokazalo da postoji predvidljiv rizik da bi otkrivanje zatraženog dokumenta znatno utjecalo na njegov postupak donošenja odluka.

11. Ombudsman je zatim naveo da bi, čak i ako bi se prihvatilo da bi otkrivanje dokumenta ugrozilo interese zaštićene bilo kojom od prethodno navedenih iznimaka, postojao prevladavajući javni interes za otkrivanje predmetnog dokumenta. Kako bi došao do tog zaključka, ombudsmanica je najprije smatrala da je priroda međuinstitucijskog sporazuma o registru transparentnosti slična aktu donesenom u zakonodavnom postupku. Nadalje, ombudsmanica je napomenula da je, kako je i samo Vijeće priznalo, „rasprava o opsegu i učinkovitosti [...] programa čiji je cilj praćenje lobista od javnog interesa” (naknadno istaknuto). Naposljetku, ombudsmanica je napomenula da dokument nije dokument koji se može odnositi samo na neke građane ili neke dionike. Riječ je o dokumentu kojim se utvrđuju pravila za sve uključene u postupak donošenja odluka u EU-u. Postoji jasan javni interes da se zna kako su ta pravila predložena, kako se o njima raspravljalo i kako su konačno dogovorena. Taj javni interes u načelu ima prednost pred bilo kojom općom, neodređenom štetom u smislu iznimaka na koje se Vijeće poziva u ovom predmetu.

12. Ombudsmanica je stoga smatrala da odluka Vijeća da ne omogući potpun ili opsežniji djelomičan pristup traženom dokumentu nije opravdana relevantnim primjenjivim odredbama Uredbe 1049/2001.

13. Nadalje, ombudsmanica je smatrala da se činjenični i pravni kontekst u svakom slučaju promijenio otkad je Vijeće donijelo odluku da neće u potpunosti otkriti zatraženi dokument. S tim u vezi ombudsmanica je napomenula da je prošlo tri i pol godine otkad je Pravna služba dala predmetno mišljenje. Komisija je u međuvremenu podnijela novi prijedlog, a Vijeće je od svoje Pravne službe dobilo novo mišljenje o tom pitanju [9]. Nakon tog novog mišljenja Vijeće je donijelo odluku o početku pregovora s Europskim parlamentom i Komisijom o sudjelovanju Vijeća u međuinstitucijskom sporazumu o registru transparentnosti [10] te je nacrt odluke Vijeća o tom pitanju već donesen [11].

14. U tim je okolnostima Ombudsmanica smatrala da će Vijeće, ako primi novi zahtjev za javni pristup traženom dokumentu, najvjerojatnije ponovno razmotriti primjenjuju li se i dalje razlozi zbog kojih je otkrivanje odbijeno u 2016. U tom bi slučaju Vijeće bilo obvezno ponovno provesti cijeli postupak razmatranja tog zahtjeva [12]. U tom kontekstu, u interesu učinkovitosti i u interesu promicanja kulture službe i, u konačnici, dobre uprave, ombudsmanica je predložila da Vijeće izravno objavi dokument, a da podnositelj pritužbe ili bilo koja druga strana ne mora podnijeti novi zahtjev za pristup dokumentima.

15. Uzimajući sve navedeno u obzir, Europski ombudsman predložio je rješenje u skladu s člankom 3. stavkom 5. Statuta Europskog ombudsmana da Vijeće omogući potpuni pristup traženom dokumentu i time riješi pritužbu.

16. U svojem odgovoru na prijedlog rješenja Vijeće je tvrdilo da zaključci Ombudsmana o prirodi međuinstitucijskih sporazuma „ne uzimaju u obzir relevantnu praksu i temelje se na nerazumijevanju relevantne odredbe Ugovora”. Osim toga, Vijeće nije bilo uvjereno u obrazloženje Ombudsmana o primjeni izuzeća na koja se poziva kako bi se odbilo potpuno otkrivanje dokumenta.

17. Međutim, Vijeće je istaknulo da je u međuvremenu „Komisija predložila Parlamentu i Vijeću da sudjeluju u novom međuinstitucijskom sporazumu o uspostavi novog registra transparentnosti. Vijeće je podržalo pregovarački mandat za početak međuinstitucijskih pregovora s drugim dvjema institucijama, koji su trenutačno u tijeku. Nadalje, Vijeće je odlučilo usvojiti potpuno transparentan pristup tim pregovorima i već je objavilo pregovarački mandat zajedno s relevantnim pravnim mišljenjem [13]. S obzirom na navedeno Vijeće je provelo novu procjenu i zaključilo da se trenutačno može odobriti potpun javni pristup pravnom mišljenju iz 2014.”(naknadno istaknuto).

18. Podnositelj pritužbe u svojim je primjedbama istaknuo da se slaže s Ombudsmanovom analizom prirode međuinstitucijskog sporazuma i primjene iznimaka na koje se Vijeće poziva u ovom predmetu. Međutim, bio je manje uvjeren u Ombudsmanov zaključak da bi potpuni pristup dokumentu trebalo odobriti zbog učinkovitosti, s obzirom na temeljna pitanja pravnog tumačenja o kojima je riječ. Podnositelj pritužbe napomenuo je da Vijeće nije imalo nikakvih argumenata kojima bi objasnilo zašto se nije složilo s nalazima Ombudsmana o primjeni navedenih iznimaka te je zatražio od Ombudsmana da vidi „mogu li se razriješiti eventualni preostali nesporazumi Vijeća”.  

Procjena Europskog ombudsmana nakon prijedloga rješenja

19. Ombudsmanica želi pojasniti sadržaj svojeg prijedloga rješenja: nakon pažljive analize svih informacija u spisu i ispitivanja zatraženog dokumenta, Ombudsmanica je smatrala da se Vijeće nije moglo valjano osloniti ni na jednu iznimku na koju se pozvalo u trenutku donošenja odluke o zahtjevu podnositelja pritužbe za preispitivanje; s obzirom na to da se činjenični i pravni kontekst u međuvremenu promijenio i na temelju informacija koje su predstavnici Vijeća dali njezinu istražnom timu u kontekstu inspekcije da se ta pritužba može riješiti na zadovoljstvo podnositelja pritužbe [14], Ombudsman je zatražio rješenje s Vijećem tražeći od njega da objavi dokument.

20. Ombudsmanica napominje da je Vijeće u svojoj biti u potpunosti provelo njezin prijedlog te je na kraju objavilo dokument.

21. Međutim, ombudsmanica je zbunjena sadržajem odgovora Vijeća na njezin prijedlog u pogledu materijalnih i postupovnih aspekata ove istrage.

22. Polazeći od materijalnih pitanja koja se razmatraju u ovoj istrazi, teško je vidjeti gdje se neslaganje Vijeća temelji na nalazima Ombudsmana o primjeni izuzeća utvrđenih u Uredbi 1049/2001 na dotični dokument. Zapravo, Vijeće se suzdržalo od sudjelovanja u Ombudsmanovoj analizi iznimaka i nije pružilo objašnjenja o tome zašto se ne slaže s nalazima Ombudsmana da je međuinstitucijski sporazum analogan zakonodavnom postupku. Umjesto da iskoristi priliku da iznese svoja stajališta i iznese konkretne i istaknute argumente kako bi obranilo svoje stajalište o ovom predmetu, Vijeće je samo dalo općenite izjave u kojima je izrazilo svoje neslaganje s ombudsmaničinom analizom na kojoj se temelji njezino predloženo rješenje.

23. Kad je riječ o postupovnim pitanjima koja je postavilo Vijeće, Ombudsmanica ne nalazi činjeničnu ili pravnu osnovu za stajalište Vijeća.

24. Nakon uvida u spis Vijeća o predmetu, službe obiju institucija znale su da je Komisija podnijela novi prijedlog o obveznom registru transparentnosti, da je Vijeće dalo novo pravno mišljenje o tom pitanju i da je Vijeću već podnesen zahtjev za javni pristup. U tom kontekstu, uzimajući u obzir promjene pravnog i činjeničnog okvira predmeta i ne dovodeći u pitanje stajališta koja će zauzeti hijerarhija Pravne službe Vijeća i država članica u okviru Radne skupine Vijeća za informiranje, priznato je da će, ako građani podnesu novi zahtjev za javni pristup dotičnom dokumentu, Vijeće ga morati ispitati s obzirom na promijenjene okolnosti.

25. S obzirom na to, istražni tim Ombudsmana uputio je na sličan nedavni slučaj u kojem su službe Vijeća, nakon što je istražni tim Ombudsmana pregledao spis, jednostavno zatražile od COREPER-a da pristane na objavu dokumenta, a da podnositelj pritužbe nije bio prisiljen podnijeti novi zahtjev za javni pristup.

26. Uzimajući u obzir te informacije i kako bi se postigao pozitivan ishod u toj pritužbi, Ombudsmanica je smatrala da bi prijedlog Vijeću da objasni/ponovno razmotri svoje stajalište putem zahtjeva za odgovor [15] ili putem prijedloga rješenja bio najučinkovitiji i najprikladniji način za rješavanje te istrage. Kako bi se pitanja ubrzala, ombudsmanica je iznijela prijedlog rješenja, kako je prethodno sažeto navedeno. Priroda prijedloga rješenja svojstvena je tomu da on nije nužno konačna riječ o tom pitanju i da ga mogu ispitati ili odbiti oni kojima je upućen.

27. Iz tih razloga ombudsmanica izražava svoje razočaranje odgovorom Vijeća u ovom predmetu. Međutim, pozdravlja odluku Vijeća da konačno objavi mišljenje Pravne službe iz 2014. o registru transparentnosti kako je predložila. Imajući to na umu, ombudsmanica smatra da nema osnove za daljnje istrage ovog slučaja. Dakle, ona zatvara slučaj.   

Zaključak

Na temelju istrage ombudsmanica zaključuje ovaj predmet sljedećim zaključkom:

Iako se nije složilo s Ombudsmanovim prijedlogom rješenja, Vijeće je ipak odlučilo omogućiti potpuni javni pristup traženom dokumentu. S obzirom na to, u ovom predmetu nema osnove za daljnje istrage.

Podnositelj pritužbe i Vijeće bit će obaviješteni o toj odluci.

Emily O'Reilly

Europski ombudsman

Strasbourg, 31. kolovoza 2018.

[1] Za više informacija vidjeti http://ec.europa.eu/transparencyregister/public/homePage.do?redir=false&locale=en.

[2] Sporazum između Europskog parlamenta i Europske komisije o registru transparentnosti za organizacije i samozaposlene osobe koje sudjeluju u oblikovanju i provedbi politika EU-a, SL L 277, 19.9.2014., str. 11.–24., dostupan na http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2014.277.01.0011.01.ENG&toc=OJ:L:2014:277:TOC

[3] Dok. 14704/14 LIMITE, Mišljenje Pravne službe, Bruxelles, 24. listopada 2014. Objavljeni dio dokumenta dostupan je na internetu na: http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-14704-2014-INIT/en/pdf. 

[4] Uredba (EZ) br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije, SL L 145, 31.5.2001., str. 43.–48.

[5] Članak 4. stavak 2. druga alineja Uredbe 1049/2001

[6] Članak 4. stavak 3. prvi podstavak Uredbe 1049/2001.

[7] Za cjeloviti tekst prijedloga rješenja Europskog ombudsmana vidjeti https://www.ombudsman.europa.eu/en/solution/en/102619

[8] Predmet T-211/00 Kuijer protiv Vijeća, presuda od 7. veljače 2002., EU:T:2002:30, točka 56. i navedena sudska praksa.

[9] Dokument 5151/17, Bruxelles, 11. siječnja 2017.

[10] http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2017/12/06/transparency-register-council-agrees-mandate-for-negotiations/

[11] http://www.consilium.europa.eu/media/31959/st15336en17.pdf

[12] Predmet C‐362/08 P Internationaler Hilfsfonds eV protiv Komisije, presuda od 26. siječnja 2010., ECLI:EU:C:2010:40, točka 57.

[13] Mišljenje Pravne službe Vijeća o Komisijinu prijedlogu međuinstitucijskog sporazuma o obveznom

Registar transparentnosti dostupan je na http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-5151-2017-REV-1/en/pdf

[14] Vidjeti članak 3. stavak 5. Statuta Europskog ombudsmana i članak 5.1. Provedbenih odredbi Europskog ombudsmana.

[15] Pojam „mišljenje” koji je Vijeće upotrijebilo u svojem odgovoru odražava prethodnu verziju provedbenih odredbi Ombudsmana koje su stavljene izvan snage 1. rujna 2016.