Kontekst pritužbe

1. Registar transparentnosti [1] baza je podataka uspostavljena kako bi se javnosti omogućilo praćenje aktivnosti onih koji žele utjecati na oblikovanje i provedbu politika institucija EU-a te na postupke donošenja odluka institucija EU-a (koji se obično nazivaju „lobisti”). Registar transparentnosti uspostavili su 2011. Europski parlament i Europska komisija međuinstitucijskim sporazumom. Međuinstitucijski sporazum revidiran je 2014.[2]. U listopadu 2014. u okviru Vijeća održane su rasprave o tome bi li bilo primjereno da Vijeće potpiše Međuinstitucionalni sporazum. U tom je kontekstu Pravna služba Vijeća sastavila pravno mišljenje o tom pitanju [3]. Pravno mišljenje proslijeđeno je predstavnicima država članica koji rade s Vijećem.

2. Podnositelj pritužbe, zastupnik u Europskom parlamentu, zatražio je 8. lipnja 2016. od Vijeća da mu omogući javni pristup pravnom mišljenju u skladu s Uredbom 1049/2001 [4].

3. Vijeće je 5. srpnja 2016. podnositelju pritužbe dalo djelomičan pristup dokumentu (to jest stavcima od 1. do 15.). Međutim, odbio je dati potpuni pristup dokumentu jer su, prema njegovu mišljenju, određeni njegovi dijelovi (točke od 16. do 32.) bili obuhvaćeni iznimkama koje se odnose na zaštitu pravnog savjetovanja [5] i zaštitu postupka odlučivanja Vijeća [6].

4. Podnositelj pritužbe podnio je 26. srpnja 2016. zahtjev za preispitivanje (takozvani „potvrdni zahtjev”) u kojem je od Vijeća zatražio da ponovno razmotri svoje stajalište.

5. Vijeće je 29. rujna 2016. odgovorilo na zahtjev podnositelja pritužbe za preispitivanje i odbilo potpuni javni pristup na temelju istih razloga.

6. Nezadovoljni odbijanjem Vijeća, podnositelj pritužbe obratio se 23. srpnja 2017. Europskom ombudsmanu o nepoštovanju zahtjeva iz Uredbe 1049/2001 i sudske prakse Suda kada se pozvao na iznimke koje se odnose na (a) zaštitu pravnog savjetovanja i (b) njegov postupak donošenja odluka o odbijanju potpunog javnog pristupa traženom dokumentu.

Prijedlog Europskog ombudsmana za rješenje

7. Ombudsmanica je nakon pregleda samog dokumenta razmotrila može li se odbijanje Vijeća da pruži potpuni pristup mišljenju svoje pravne službe opravdati iznimkama koje se odnose na (a) zaštitu pravnog savjetovanja i (b) zaštitu njegova postupka donošenja odluka [7].

8. Kad je riječ o točki (a), Ombudsman je potvrdio da predmetni dokument sadržava pravni savjet. Međutim, Ombudsman je utvrdio da se ne može valjano tvrditi da postoji razumno predvidljiv rizik da bi njegovo otkrivanje ugrozilo sposobnost Vijeća da traži i dobije objektivan, iskren i neovisan pravni savjet [8].

9. Ombudsmanica se složila sa stajalištem podnositelja pritužbe da bi međuinstitucijski sporazum (na koji se odnosi mišljenje Pravne službe) trebalo smatrati analognim zakonodavnom aktu, koji zahtijeva višu razinu transparentnosti. Iako priznaje važnu ulogu Pravne službe u pružanju pravnih savjeta Vijeću, ombudsmanica je smatrala da u ovom slučaju Vijeće nije iznijelo uvjerljive argumente kojima bi objasnilo zašto bi otkrivanje njegova pravnog mišljenja ugrozilo njegovu sposobnost primanja iskrenog, objektivnog i neovisnog savjeta. Vijeće nije objasnilo ni na koji bi način otkrivanje dokumenta ugrozilo njegovu sposobnost djelovanja u sudskim postupcima. 

10. Kad je riječ o točki (b), Ombudsman je utvrdio da Vijeće u tom trenutku nije iznijelo posebne argumente kojima bi dokazalo da postoji predvidljiv rizik da bi otkrivanje zatraženog dokumenta znatno utjecalo na njegov postupak donošenja odluka.

11. Ombudsman je zatim naveo da bi, čak i ako bi se prihvatilo da bi otkrivanje dokumenta ugrozilo interese zaštićene bilo kojom od gore navedenih iznimaka, postojao prevladavajući javni interes za otkrivanje predmetnog dokumenta. Kako bi došao do tog zaključka, ombudsmanica je najprije smatrala da je priroda međuinstitucijskog sporazuma o registru transparentnosti analogna aktu donesenom u zakonodavnom postupku. Nadalje, Ombudsmanica je napomenula da je, kao što je i samo Vijeće priznalo, „rasprava o opsegu i učinkovitosti [...] programa usmjerenog na praćenje lobista od javnog interesa”(moje isticanje). Naposljetku, Ombudsmanica je napomenula da dokument nije dokument koji se može odnositi samo na neke građane ili neke dionike. Riječ je o dokumentu kojim se utvrđuju pravila za sve uključene u postupak donošenja odluka u EU-u. Postoji jasan javni interes da se zna kako su ta pravila predložena, raspravljena i konačno dogovorena. Taj javni interes u načelu prevladava nad svakom općom, neodređenom štetom u smislu iznimaka na koje se Vijeće poziva u ovom predmetu.

12.  Ombudsmanica je stoga smatrala da odluka Vijeća da ne omogući potpuni ili opsežniji djelomičan pristup traženom dokumentu nije opravdana u skladu s relevantnim primjenjivim odredbama Uredbe 1049/2001.

13. Nadalje, Ombudsmanica je smatrala da se činjenični i pravni kontekst u svakom slučaju promijenio otkad je Vijeće donijelo odluku da neće u potpunosti otkriti traženi dokument. U vezi s tim ombudsmanica je napomenula da je prošlo tri i pol godine otkad je Pravna služba dala predmetno mišljenje. U međuvremenu je Komisija podnijela novi prijedlog, a Vijeće je od svoje Pravne službe dobilo novo mišljenje o tom pitanju [9]. Nakon tog novog mišljenja Vijeće je donijelo odluku o početku pregovora s Europskim parlamentom i Komisijom o sudjelovanju Vijeća u međuinstitucijskom sporazumu o registru transparentnosti [10], a nacrt odluke Vijeća o tom pitanju već je donesen [11].

14. U tim je okolnostima ombudsmanica smatrala da bi Vijeće, ako primi novi zahtjev za javni pristup traženom dokumentu, najvjerojatnije ponovno razmotrilo primjenjuju li se i dalje razlozi na temelju kojih je otkrivanje odbijeno 2016. U takvom bi slučaju Vijeće bilo obvezno ponovno razmotriti taj zahtjev u punom postupku [12]. U tom kontekstu, u interesu učinkovitosti i u interesu promicanja kulture službe i, u konačnici, dobre uprave, Ombudsman je predložio da Vijeće izravno objavi dokument, a da podnositelj pritužbe ili bilo koja druga strana ne mora podnijeti novi zahtjev za pristup dokumentima.

15. Uzimajući sve navedeno u obzir, Ombudsman je podnio prijedlog rješenja u skladu s člankom 3. stavkom 5. Statuta Europskog ombudsmana da Vijeće omogući puni pristup traženom dokumentu i time riješi pritužbu.

16. U svojem odgovoru na prijedlog rješenja Vijeće je tvrdilo da se zaključcima Europskog ombudsmana o prirodi međuinstitucijskih sporazuma „ne uzima u obzir relevantna praksa i da se temelje na pogrešnom razumijevanju relevantne odredbe Ugovora”. Osim toga, rasuđivanje Ombudsmana o primjeni iznimaka na koje se poziva kako bi se odbilo potpuno otkrivanje dokumenta nije uvjerilo Vijeće.

17. Međutim, Vijeće je istaknulo da je u međuvremenu „Komisija predložila Parlamentu i Vijeću da sudjeluju u novom međuinstitucijskom sporazumu o uspostavi novog registra transparentnosti. Vijeće je podržalo pregovarački mandat za pokretanje međuinstitucijskih pregovora s drugim dvjema institucijama, koji su trenutačno u tijeku. Nadalje, Vijeće je odlučilo usvojiti potpuno transparentan pristup tim pregovorima i već je objavilo pregovarački mandat zajedno s relevantnim pravnim mišljenjem [13]. S obzirom na navedeno Vijeće je provelo novu procjenu i zaključilo da se u ovom trenutku može odobriti potpun javni pristup pravnom mišljenju iz 2014.”(naknadno istaknuto).

18. Podnositelj pritužbe u svojim je primjedbama istaknuo da se slaže s analizom Ombudsmana u pogledu prirode međuinstitucijskog sporazuma i primjene iznimaka na koje se Vijeće poziva u ovom predmetu. Međutim, bio je manje uvjeren u zaključak Ombudsmana da bi se potpuni pristup dokumentu trebao odobriti na temelju učinkovitosti, s obzirom na temeljna pitanja pravnog tumačenja o kojima je riječ. Podnositelj pritužbe napomenuo je da Vijeće nije iznijelo nikakve argumente kojima bi objasnilo zašto se ne slaže s nalazima Ombudsmana o primjeni navedenih iznimaka te je od Ombudsmana zatražio da vidi „mogu li se riješiti preostali nesporazumi na strani Vijeća”.  

Procjena Europskog ombudsmana nakon prijedloga rješenja

19. Ombudsmanica želi pojasniti sadržaj svojeg prijedloga rješenja: nakon pažljive analize svih informacija u spisu i ispitivanja zatraženog dokumenta ombudsmanica je smatrala da se Vijeće nije moglo valjano osloniti ni na jednu od iznimaka na koje se pozvalo u trenutku donošenja odluke o zahtjevu za preispitivanje podnositelja pritužbe; s obzirom na to da se činjenični i pravni kontekst u međuvremenu promijenio i na temelju informacija koje je njezin istražni tim dao u kontekstu inspekcije predstavnika Vijeća da bi se ta pritužba mogla riješiti na zadovoljstvo podnositelja pritužbe [14], Ombudsman je tražio rješenje od Vijeća da objavi dokument.

20. Ombudsmanica napominje da je Vijeće u svojoj biti u potpunosti provelo njezin prijedlog te je na kraju objavilo dokument.

21. Međutim, Ombudsmana zbunjuje sadržaj odgovora Vijeća na njezin prijedlog u pogledu materijalnih i postupovnih aspekata te istrage.

22. Polazeći od bitnih pitanja obrađenih u ovoj istrazi, teško je vidjeti gdje se Vijeće ne slaže s nalazima Ombudsmana o primjeni izuzeća utvrđenih u Uredbi 1049/2001 na predmetni dokument. Naime, Vijeće se suzdržalo od sudjelovanja u analizi iznimaka koju je proveo Ombudsman i nije pružilo objašnjenja o tome zašto se ne slaže s nalazima Ombudsmana da je međuinstitucijski sporazum analogan zakonodavnom postupku. Umjesto da iskoristi priliku za iznošenje svojih stajališta i iznese konkretne argumente na koje se poziva kako bi obranilo svoje stajalište o ovom predmetu, Vijeće je samo dalo opće izjave u kojima je izrazilo svoje neslaganje s analizom Ombudsmanice na kojoj se temelji njezino predloženo rješenje.

23. Kad je riječ o postupovnim pitanjima koja je postavilo Vijeće, Ombudsman ne nalazi činjeničnu ili pravnu osnovu za stajalište Vijeća.

24. Prilikom uvida u spis Vijeća o predmetu službe obiju institucija znale su da je Komisija podnijela novi prijedlog obveznog registra transparentnosti, da je Vijeće dalo novo pravno mišljenje o tom pitanju i da je Vijeću već podnesen zahtjev za javni pristup. U tom kontekstu, uzimajući u obzir promjene pravnog i činjeničnog okvira predmeta i ne dovodeći u pitanje stajališta koja će zauzeti hijerarhija Pravne službe Vijeća i država članica u okviru Radne skupine Vijeća za informiranje, priznato je da će, ako građani podnesu novi zahtjev za javni pristup predmetnom dokumentu, Vijeće morati razmotriti taj zahtjev s obzirom na promijenjene okolnosti.

25. S obzirom na to, istražni tim Ombudsmana uputio je na sličan nedavni slučaj, u kojem su službe Vijeća, nakon što je istražni tim Ombudsmana pregledao predmet, jednostavno zatražile od COREPER-a da pristane na objavu dokumenta, a da podnositelj pritužbe nije bio prisiljen podnijeti novi zahtjev za javni pristup.

26. Uzimajući te informacije u obzir i kako bi se postigao pozitivan ishod u ovoj pritužbi, Ombudsmanica je smatrala da bi prijedlog Vijeću da objasni/ponovno razmotri svoje stajalište putem zahtjeva za odgovor [15] ili putem prijedloga rješenja bio najučinkovitiji i najprikladniji način za rješavanje te istrage. Kako bi se ubrzala ta pitanja, Ombudsman je iznio prijedlog rješenja, kako je prethodno sažeto prikazano. Priroda prijedloga rješenja svojstvena je tomu da on nije nužno konačna riječ o tom pitanju i da ga oni kojima je upućen mogu ispitati ili odbiti.

27. Iz tih razloga Ombudsmanica izražava svoje razočaranje odgovorom Vijeća u ovom predmetu. Međutim, pozdravlja odluku Vijeća da konačno objavi mišljenje Pravne službe iz 2014. o registru transparentnosti, kako je predložila. Imajući to na umu, Ombudsmanica smatra da nema razloga za daljnje istrage ovog predmeta. Stoga, ona zatvara slučaj.   

Zaključak

Na temelju istrage Ombudsman zaključuje ovaj predmet sljedećim zaključkom:

Iako se nije složilo s prijedlogom ombudsmanice za rješenje, Vijeće je ipak odlučilo omogućiti potpuni javni pristup traženom dokumentu. S obzirom na to, u ovom slučaju nema razloga za daljnje istrage.

Podnositelj pritužbe i Vijeće bit će obaviješteni o toj odluci.

Emily O'Reilly

Europski ombudsman

Strasbourg, 31. kolovoza 2018.

[1] Za više informacija vidjeti http://ec.europa.eu/transparencyregister/public/homePage.do?redir=false&locale=hr.

[2] Sporazum između Europskog parlamenta i Europske komisije o registru transparentnosti za organizacije i samozaposlene osobe koje sudjeluju u oblikovanju i provedbi politika EU-a, SL L 277, 19.9.2014., str. 11.–24., dostupan na http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2014.277.01.0011.01.ENG&toc=OJ:L:2014:277:TOC

[3] Dok. 14704/14 LIMITE, Mišljenje Pravne službe, Bruxelles, 24. listopada 2014. Objavljeni dio dokumenta dostupan je na: http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-14704-2014-INIT/en/pdf. 

[4] Uredba (EZ) br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije, SL L 145, 31.5.2001., str. 43.–48.

[5] Članak 4. stavak 2. druga alineja Uredbe 1049/2001.

[6] Članak 4. stavak 3. prvi podstavak Uredbe 1049/2001.

[7] Cjeloviti tekst prijedloga Europskog ombudsmana za rješenje dostupan je na https://www.ombudsman.europa.eu/en/solution/en/102619.

[8] Predmet T-211/00 Kuijer protiv Vijeća, presuda od 7. veljače 2002., EU:T:2002:30, točka 56. i navedena sudska praksa.

[9] Dokument 5151/17, Bruxelles, 11. siječnja 2017.

[10] http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2017/12/06/transparency-register-council-agrees-mandate-for-negotiations/

[11] http://www.consilium.europa.eu/media/31959/st15336en17.pdf

[12] Predmet C‑362/08 P Internationaler Hilfsfonds eV protiv Komisije, presuda od 26. siječnja 2010., ECLI:EU:C:2010:40, točka 57.

[13] Mišljenje Pravne službe Vijeća o Komisijinu prijedlogu međuinstitucijskog sporazuma o obveznom

Registar transparentnosti dostupan je na http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-5151-2017-REV-1/en/pdf

[14] Vidjeti članak 3. stavak 5. Statuta Europskog ombudsmana i članak 5. stavak 1. Provedbenih odredbi Europskog ombudsmana.

[15] Pojam „mišljenje” koji je Vijeće upotrijebilo u svojem odgovoru odražava prethodnu verziju provedbenih odredbi Europskog ombudsmana koje su stavljene izvan snage 1. rujna 2016.