Le
5 mars 1996, Greenpeace España et l'association Cordinadora de Itoiz ont déposé une plainte auprès du Médiateur européen concernant la Commission européenne. Dans une correspondance ultérieure, vous avez été désigné comme représentant des plaignants. Dans la plainte, il était avancé que la Commission n'avait pas veillé à ce que la décision des autorités espagnoles de construire un réservoir d'eau à Itoiz, en Navarre, soit conforme aux directives 85/337 et 79/409. Votre plainte concernait à la fois le traitement par la Commission d'une plainte que vous aviez déposée auprès de la Commission à ce sujet et l'évaluation de la plainte par la Commission.
Le 3 juin 1996, j'ai transmis la plainte au président de la Commission européenne. La Commission a envoyé son avis le 9 octobre 1996 et je vous l'ai transmis avec une invitation à formuler des observations si vous le souhaitez. Par lettre du 25 novembre 1996, vous avez présenté vos observations sur l'avis de la Commission. Dans vos observations, vous avancez que la Commission n'a pas non plus veillé à ce que les autorités espagnoles se conforment à la directive 92/43. Vous m'avez adressé d'autres lettres le 24 mars 1997, le 2 mai 1997 et le 28 juillet 1997. Par lettre du 28 juillet 1997, vous avez transmis copie d'un jugement rendu par le Tribunal Superior de Justicia de Madrid, qui concerne la construction du réservoir.
Le 2 décembre 1997, j'ai demandé à la Commission un deuxième avis sur votre plainte. Par lettre du même jour, je vous ai informé qu'en vertu de l'article 1er, paragraphe 3, et de l'article 2, paragraphe 7, du statut du Médiateur européen, je n'ai pas été en mesure de poursuivre mon enquête sur votre grief concernant l'évaluation par la Commission de la plainte que vous aviez initialement déposée auprès de la Commission concernant les autorités espagnoles. Lesdits articles prévoient que le Médiateur européen ne peut enquêter sur des faits qui ont fait l'objet d'une procédure judiciaire en cours ou clôturée. L'examen du premier avis de la Commission et de vos observations a révélé que plusieurs procédures judiciaires avaient été engagées ou conclues en Espagne, portant sur la question de savoir si les autorités espagnoles avaient respecté les obligations qui leur incombent en vertu des directives susmentionnées. Par conséquent, la présente décision ne porte que sur votre grief selon lequel la Commission n’a pas traité correctement la plainte que vous avez déposée auprès de la Commission.
La Commission a transmis son deuxième avis le 10 février 1998, que je vous ai envoyé avec une invitation à formuler des observations si vous le souhaitez. Par lettre du 23 mars 1998 et par télécopie du 16 juin 1998, vous avez déposé des observations. Par lettre du 28 septembre 1998, vous avez présenté de nouvelles observations.
Je vous écris maintenant pour vous faire connaître le résultat des enquêtes qui ont été faites.
Je m'excuse pour le temps qu'il a fallu pour traiter votre plainte.

LA PLAINTE

Le contexte de votre plainte peut être brièvement résumé comme suit:
En 1990, le ministre espagnol des Travaux publics a approuvé la construction d'un réservoir d'eau à Itoiz, en Navarre. 11 500,00 m² seront inondés, ce qui implique une capacité de stockage d'eau de 418 hm³.
Les plaignants ont estimé que, dans le cadre des procédures ayant conduit à l'approbation du plan de construction, les autorités espagnoles n'avaient pas respecté la directive 85/337 du Conseil concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement (1). En outre, les associations ont considéré que le projet enfreignait la directive 79/409 du Conseil concernant la protection des oiseaux sauvages (2).
En ce qui concerne la première directive, les plaignants ont estimé que les autorités espagnoles n'avaient pas procédé à une évaluation environnementale appropriée. En ce qui concerne la deuxième directive, les associations ont avancé ce qui suit: La directive 79/409 vise à protéger les oiseaux sauvages et l'article 4 prévoit que les États membres établissent des zones de protection spéciale. L’article 4, paragraphe 4, dispose:

"En ce qui concerne les zones de protection visées aux paragraphes 1 et 2 ci-dessus, les États membres prennent les mesures appropriées pour éviter la pollution ou la détérioration des habitats ou toute perturbation affectant les oiseaux, dans la mesure où celles-ci seraient significatives au regard des objectifs du présent article. En dehors de ces zones de protection, les États membres s'efforcent également d'éviter la pollution ou la détérioration des habitats."

Les associations plaignantes ont estimé que les autorités espagnoles avaient violé cette disposition telle qu'elle a été interprétée dans la jurisprudence de la Cour de justice, en particulier l'arrêt de la Cour du 28 février 1991 dans l'affaire C-57/89, Commission/Allemagne (3). Dans cet arrêt, la Cour s'est prononcée sur la possibilité de réduire une zone de protection spéciale en vertu de l'article 4, paragraphe 4, de la directive. Pour reprendre les termes de la Cour:

«L’interprétation de l’article 4, paragraphe 4, de la directive est d’ailleurs corroborée par le neuvième considérant de celle-ci, qui souligne l’importance particulière que la directive attache aux mesures spéciales de conservation concernant les habitats des oiseaux énumérés à l’annexe I afin d’assurer leur survie et leur reproduction dans leur aire de répartition. Il s’ensuit que le pouvoir de réduire l’étendue d’une zone de protection spéciale ne peut être justifié que par des raisons exceptionnelles.

Ces motifs doivent correspondre à un intérêt général supérieur à l'intérêt général que représente l'objectif écologique de la directive. Dans ce contexte, les intérêts visés à l'article 2 de la directive, à savoir les exigences économiques et récréatives, ne sont pas pris en considération."

Selon les associations, le réservoir réduirait les zones de protection spéciale et les autorités espagnoles ne construiraient le réservoir que pour des raisons économiques. Ils ont donc considéré que la construction du réservoir était contraire à la jurisprudence de la Cour.
Dans ce contexte, les associations, ainsi qu'un certain nombre de communes concernées par la construction du réservoir, ont déposé une plainte auprès de la Commission européenne, qui est chargée, en vertu de l'article 155 du traité CE, d'assurer le respect du droit communautaire. Les plaignants ont fourni à la Commission de nombreux documents à l'appui de leur point de vue.
Par lettre du 21 décembre 1994, la Commission a informé les plaignants de sa décision sur la plainte. La lettre indique ce qui suit:

« Chers Messieurs,

Par la présente, je vous informe que la Commission a décidé, lors de sa réunion du 30 novembre 1994, de clore la plainte que vous avez déposée contre le projet de réservoir à Itoiz. La plainte a été enregistrée au registre officiel des plaintes de la Commission sous le numéro P/4758/92.

Vous trouverez ci-joint la version espagnole du communiqué de presse que la Commission a jugé nécessaire de publier, expliquant la décision de clôturer l’affaire.

Nous observerons qu'après examen de la documentation fournie par vous ainsi que par les autorités compétentes, les services de la Commission n'ont pas pu établir une infraction au droit communautaire de l'environnement, comme cela n'a pas pu être prouvé, sur la base des connaissances existantes selon lesquelles le projet aurait un impact significatif sur l'environnement au sens de la directive 92/43 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages.

Dans cette situation, la Commission ne pouvait que décider de classer l’affaire.

Je vous remercie de l’intérêt que vous et les organismes que vous représentez, les municipalités de Navarre de Valle de Lónguida, Aoiz, Valle de Artze, Oroz-Beztelu, la Junta General del Valle de Aezcoa et la Coordinadora de Itoiz, avez manifesté pour la conservation et la protection de l’environnement.»

Sincèrement à vous,...". (Traduit par les services du Médiateur).

Le communiqué de presse auquel il est fait référence indique ce qui suit, à l'instar du raisonnement suivi par la Commission pour clore l'affaire:

«La Commission vient d’interrompre une procédure d’examen d’une éventuelle infraction à la législation relative aux oiseaux sauvages dans la région espagnole de Navarre...

La Commission est intervenue à la suite d’une plainte affirmant que le projet affecterait deux zones, à savoir Sierra de Artxuba Y Zariqueta et Montes de Areta, initialement protégées en vertu de la directive 79/409 du Conseil concernant la conservation des oiseaux sauvages. Pour l'essentiel, la Commission a examiné la plainte sur la base de la directive 92/43 du Conseil concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages, qui, avec effet au 5 juin 1994, a remplacé les dispositions initiales de la directive de 1979.

La Commission a enquêté sur cette question dans un esprit de dialogue et de partenariat avec les autorités espagnoles, d'une part, et les plaignants et les groupes écologistes, d'autre part. Les services de la Commission ont examiné plusieurs études concernant l'impact du projet et se sont rendus dans les zones concernées. Toutes les parties intéressées ont eu la possibilité d'exprimer leur point de vue lors d'une audition qui s'est tenue à Madrid le 25 octobre 1994.

L'enquête a permis de déterminer les effets du barrage sur l'environnement et d'établir que ces effets n'ont pas d'importance au sens de la directive de 1992. Étant donné qu'il n'existe aucune preuve d'une quelconque violation du droit communautaire, la Commission a clos l'affaire."

Compte tenu des efforts déployés et de la documentation considérable fournie à la Commission, les associations ont jugé cette décision insatisfaisante. En particulier, ils ont estimé que la Commission n'avait pas répondu à leurs griefs concernant les directives 85/339 et 79/409 et que le renvoi de la Commission à la directive 92/43 était erroné, étant donné que cette directive n'était pas entrée en vigueur au moment du projet. Dans ce contexte, les plaignants ont déposé la plainte auprès du Médiateur. Une documentation considérable était jointe à la plainte, parmi laquelle des rapports établis par la Société espagnole des ornithologues qui concluaient que le projet Itoiz affecterait gravement l'avifaune dans la zone concernée.

L'ENQUÊTE

L'avis de la Commission
En ce qui concerne le traitement de la plainte par la Commission, celle-ci a déclaré en résumé ce qui suit: La plainte a été déposée en juillet 1992 et un accusé de réception a été envoyé en septembre 1992. Dans le même temps, la Commission a demandé des informations complémentaires aux plaignants. Le 26 novembre 1992, la Commission a demandé des informations aux autorités espagnoles. En l'absence de réponse des autorités espagnoles, la Commission a envoyé un rappel le 4 février 1993. Le 14 mai 1993, les autorités espagnoles ont répondu à cette demande. L'affaire a ensuite fait l'objet d'une discussion approfondie lors d'une réunion qui s'est tenue à Madrid le 3 mars 1994 entre des représentants de la Commission et des autorités espagnoles. À la suite de ces discussions, un ensemble d'informations complémentaires a été transmis à la Commission par les autorités espagnoles le 21 avril 1994.
L'affaire a été discutée au niveau politique à Luxembourg le 8 juin 1994 entre le commissaire M. Paleokrassas, le ministre espagnol M. Borrell, la secrétaire d'État espagnole Mme Narbona et le président du gouvernement de Navarre M. Alli. Au cours de cette réunion, les autorités espagnoles ont souligné l'intérêt public du projet et ont proposé une compensation au titre de l'article 6, paragraphe 4, de la directive 92/43 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages.
Une visite sur place à Itoiz de représentants des services de la Commission a eu lieu le 23 juin 1994. À l'issue de la visite, les représentants de la Commission ont demandé des informations et des documents aux autorités locales et centrales espagnoles; en particulier, elles ont demandé une justification de l’intérêt public supérieur du projet, des analyses des sites et emplacements alternatifs envisagés avant la décision de construire le réservoir d’Itoiz, des informations sur les projets d’irrigation, une promesse formelle que ces projets feraient l’objet d’une procédure complète d’analyse d’impact et un débat ouvert à toutes les parties intéressées concernées, au cours duquel les zones de compensation seraient examinées.
En juillet 1994, les autorités espagnoles ont présenté une première série de documents concernant l'hydrologie de la Navarre et un calendrier pour la présentation du reste des informations demandées. Le 25 juillet 1994, le commissaire M. Paleokrassas a demandé au ministre M. Borrell de reporter l'exécution des travaux permanents à Itoiz jusqu'à ce que l'affaire soit réglée. Cette demande a été acceptée par le ministre par lettre du 3 août 1994 et cette situation de statu quo s'est poursuivie jusqu'à la clôture du dossier le 30 novembre 1994. Le 21 septembre 1994, les autorités espagnoles ont présenté un ensemble complet de documents concernant l'intérêt public supérieur du projet, les alternatives examinées et l'effet du projet sur les oiseaux sauvages. Le 4 octobre 1994, les autorités espagnoles ont présenté un document sur les compensations offertes au titre de la directive 92/43.
Le 25 octobre 1994, à l'initiative de la Commission, les autorités espagnoles ont organisé à Madrid une audition sur le projet Itoiz. Toutes les parties intéressées concernées ont été autorisées à participer et à défendre activement leurs raisons en faveur ou contre le projet. La télévision, la presse et d'autres médias ont couvert l'événement. L'association plaignante "Coordinadora de Itoiz" et ses représentants étaient également présents et ont participé au débat. Après l'audience, les services de la Commission ont établi un rapport final.
En ce qui concerne l'allégation des plaignants relative à une infraction à la directive 85/337, la Commission a indiqué qu'une évaluation des incidences sur l'environnement avait été réalisée par les autorités espagnoles.
En ce qui concerne l'allégation relative à la directive 79/409, la Commission a indiqué qu'elle avait examiné la plainte sous l'angle de l'article 4, paragraphe 4, de la directive. Toutefois, les obligations imposées aux États membres par cette disposition ont été remplacées depuis le 5 juin 1994 par les dispositions de la directive 92/43. L'article 6, paragraphe 2, de la directive 92/43 prévoit que les États membres prennent les mesures appropriées pour éviter, dans les zones spéciales de conservation, la détérioration des habitats naturels et des habitats des espèces ainsi que les perturbations des espèces pour lesquelles les zones ont été désignées, dans la mesure où ces perturbations pourraient être importantes.
L'article 6, paragraphe 3, dispose que tout projet qui n'est pas directement lié ou nécessaire à la gestion de la zone, mais qui est susceptible d'avoir un impact significatif sur celle-ci, individuellement ou en combinaison avec d'autres plans ou projets, fait l'objet d'une évaluation.
L'article 6, paragraphe 4, dispose que si, malgré une évaluation négative, un projet doit néanmoins être réalisé pour des raisons impératives d'intérêt public majeur, y compris de nature sociale et économique, l'État membre concerné prend toutes les mesures compensatoires nécessaires pour assurer la protection de la cohérence globale du réseau écologique des zones spéciales de conservation, institué par l'article 3 de la directive et dénommé "Natura 2000".
Sur la base de ces dispositions, la Commission avait estimé que l'inondation d'environ 6 % de l'une des zones spéciales concernées par le projet Itoiz devait être jugée négative. Toutefois, selon un rapport technique établi par les services de la Commission, il était difficile de déterminer si cela pouvait être considéré comme «significatif» au sens de la directive 92/43. Par conséquent, la Commission a décidé de ne pas ouvrir de procédures d’infraction à l’encontre de l’Espagne.
Observations des plaignants Dans
leurs observations, les plaignants ont notamment fait valoir que la Commission ne leur avait toujours pas expliqué de manière adéquate pourquoi elle avait constaté que l'Espagne s'était correctement conformée aux obligations qui lui incombaient en vertu des directives 85/337 et 79/409. Selon les plaignants, la Commission n'était pas habilitée à évaluer le projet à la lumière de la directive 92/43, étant donné que cette directive n'était pas en vigueur au début du projet. Selon eux, il était clair que le projet était contraire à la directive 79/409: Il a été établi qu'il y aurait réduction d'au moins une zone de protection spéciale et que cela ne se produirait pas pour des motifs qui "correspondent à un intérêt général supérieur à l'intérêt général représenté par l'objectif écologique de la directive", cf. l'arrêt de la Cour dans l'affaire Leybucht précitée. À leurs observations, les plaignants ont annexé des documents qui montraient que les services de la Commission avaient, à un certain moment, considéré le projet comme contraire à la directive 79/409.
Suite à l'examen
de l'avis de la Commission et des observations des plaignants, le Médiateur s'est adressé à la Commission. Dans sa lettre, le Médiateur a demandé à la Commission de fournir une explication plus détaillée de sa conclusion selon laquelle les autorités espagnoles avaient respecté les obligations qui leur incombaient en vertu des directives 85/337 et 79/409.
Dans son deuxième avis, la Commission a indiqué en substance ce qui suit:
En ce qui concerne la directive 85/337, le ministère espagnol des travaux publics a approuvé le projet d'irrigation appelé «Canal de Navarre» en décembre 1961. Un premier projet sur le réservoir d'Itoiz a été approuvé en 1977. La mise en œuvre du projet Itoiz a été approuvée en 1985. Les deux projets ont été modifiés ultérieurement pour tenir compte des résultats de la consultation publique et de nouvelles évaluations des besoins en eau. Dans ces circonstances, il serait difficile de justifier que la directive 85/337, qui devait être transposée avant le 3 juillet 1988, s'applique à l'affaire, cf. l'arrêt de la Cour de justice dans l'affaire "Grosskrotzenburg"(4).
Toutefois, en 1989, une procédure d'analyse d'impact du projet Itoiz a été lancée et s'est achevée en 1990, après une période de consultation publique. En 1992, la décision finale sur la mise en œuvre du projet a été prise et en 1993, les travaux préliminaires ont commencé. Par conséquent, de l'avis de la Commission, une analyse d'impact a été réalisée et les éléments de preuve fournis ont prouvé que les effets du projet sur l'environnement, y compris les oiseaux protégés, ont été correctement évalués.
En ce qui concerne la directive 79/409, les services de la Commission ont considéré, au début de l’enquête, que les effets du projet Itoiz sur les oiseaux et les habitats pouvaient être importants et donc contraires à l’article 4, paragraphe 4, de la directive. Toutefois, leurs conclusions ont changé lorsque les services ont évalué les informations reçues des autorités espagnoles et les informations supplémentaires recueillies lors de l’audition qui s’est tenue à Madrid. L'affaire a ensuite été examinée à la lumière de la directive 92/43, les dispositions de cette directive ayant remplacé l'article 4, paragraphe 4, de la directive 79/409 à partir de mai 1994.
Dans leurs observations sur le deuxième avis de la Commission, les plaignants ont maintenu leur plainte.

LA DÉCISION

1. La plainte soulève la question de savoir si le traitement par la Commission de la plainte initiale des plaignants auprès de la Commission a été adéquat.
2. En ce qui concerne l'examen par la Commission de la plainte initiale, il apparaît, sur la base du compte rendu de la Commission et des documents transmis par les plaignants, qu'aucun élément n'indique que l'instruction a été défectueuse.
3. En ce qui concerne le raisonnement suivi par la Commission pour étayer ses conclusions, il apparaît qu'un point de litige principal subsiste entre la Commission et les plaignants. C'est la question de savoir si la Commission a suffisamment motivé le grief des plaignants selon lequel le projet Itoiz était contraire à la directive 79/409 et qu'il n'était pas possible de remédier à cette infraction au moyen de la directive 92/43, qui n'était pas en vigueur au moment pertinent.
Les principes de bonne administration exigent que l'administration fournisse aux citoyens une motivation adéquate pour les décisions qu'elle prend. En réponse à l'enquête d'initiative que le Médiateur européen a menée en 1997 sur les procédures administratives de la Commission pour le traitement des plaintes concernant des infractions au droit communautaire commises par les États membres, la Commission s'est engagée à fournir aux plaignants des exposés des motifs lorsqu'elle a conclu qu'aucune infraction n'avait été commise (5).
En l’espèce, il apparaît que les plaignants ont constamment fait valoir que le projet Itoiz était contraire à la directive 79/409 et qu’il n’était pas possible de remédier à cette infraction au moyen de la directive 92/43, qui n’était pas en vigueur au moment pertinent. Il semble également que la Commission n'ait pas répondu à ce grief dans sa décision initiale, ce qui était donc insuffisant dans son raisonnement. Cette décision a été prise avant l'engagement de la Commission dans l'affaire 303/97/PD, précitée. Toutefois, la Commission n’a pas non plus traité correctement le grief dans ses avis sur la présente plainte; il apparaît donc que la Commission n’est pas en mesure de motiver sa décision de manière adéquate, ce qui constitue un cas de mauvaise administration.

CONCLUSION

4. Sur la base des enquêtes menées par le Médiateur européen sur cette plainte, il apparaît nécessaire de formuler la remarque critique suivante:

Les principes de bonne administration imposent à la Commission de motiver de manière adéquate les décisions qu'elle prend à l'égard des citoyens. En l’espèce, il apparaît que les plaignants ont constamment fait valoir que le projet Itoiz était contraire à la directive 79/409 et qu’il n’était pas possible de remédier à cette infraction au moyen de la directive 92/43, qui n’était pas en vigueur au moment pertinent. Il semble également que la Commission n'ait pas répondu à ce grief dans sa décision initiale, ce qui était donc insuffisant dans son raisonnement. Cette décision a été prise avant que la Commission ne s’engage à fournir aux plaignants des exposés des motifs pour conclure à l’absence d’infraction. Toutefois, la Commission n’a pas non plus traité correctement le grief dans ses avis sur la présente plainte; il apparaît donc que la Commission n’est pas en mesure de motiver sa décision de manière adéquate, ce qui constitue un cas de mauvaise administration.

Étant donné que cet aspect de l’affaire concerne des procédures relatives à des événements spécifiques survenus dans le passé, il n’est pas approprié de rechercher un règlement amiable de l’affaire. Le Médiateur a donc décidé de classer l'affaire.
Le président de la Commission européenne sera également informé de cette décision.
Sincèrement,
Jacob Söderman

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(1) JO 1985, L 175, p. 40.

(2) JO 1979, L 103, p. 1.

(3) Recueil 1991, p. I-883 (affaire dite Leybucht). Par la suite, les plaignants se sont également référés en particulier à l'arrêt du 2 août 1993 dans l'affaire C-355/90, Commission/Espagne, Rec. 1993, p. I-4221 (affaire dite Santoña).

(4) Arrêt du 11 août 1995 dans l'affaire C-431/92, Rec. 1995, p. I-2189.

(5) Affaire 303/97/PD, rapportée dans le rapport annuel 1997 du Médiateur européen, section 3.7.