LE CONTEXTE DE LA PLAINTE

1. L'accord entre l'Union européenne, la Communauté européenne et la Confédération suisse sur l'association de cette dernière à la mise en œuvre, à l'application et au développement de l'acquis de Schengen [1] (ci-après dénommé «accord») a été signé le 26 octobre 2004 et est entré en vigueur le 1er mars 2008. L'accord prévoit l'intégration de la Confédération suisse dans l'espace Schengen. Cela a pour conséquence positive que les personnes arrivant dans le pays en provenance d'autres États Schengen ne sont plus soumises à des contrôles aux frontières.

2. Conformément à l’article 15, paragraphe 1, de l’accord, pour que cette intégration puisse avoir lieu, la Suisse devait mettre en œuvre les dispositions de l’acquis de Schengen figurant aux annexes A et B de l’accord «à une date à fixer par le Conseil, statuant à l’unanimité de ses membres [...] et après s’être assurée que les conditions préalables à la mise en œuvre des dispositions pertinentes étaient remplies par la Suisse et que les contrôles à ses frontières extérieures étaient efficaces»(soulignement ajouté).

3. Conformément à l'annexe B de l'accord, la Suisse devait appliquer, à compter de la date fixée par le Conseil, le règlement (CE) no 539/2001 du Conseil du 15 mars 2001 fixant la liste des pays tiers dont les ressortissants sont soumis à l'obligation de visa pour franchir les frontières extérieures des États membres et la liste de ceux dont les ressortissants sont exemptés de cette obligation [2]. Les procédures d'évaluation visant à vérifier si le régime des visas de la Suisse était conforme au règlement (CE) n° 539/2001 du Conseil ont été lancées le 1er mars 2008.

4. Après avoir établi que la Confédération suisse avait rempli les conditions d'application de l'acquis de Schengen en ce qui concerne les frontières terrestres, la coopération policière, le système d'information Schengen et les visas, le Conseil a adopté la décision 2008/903/CE du 27 novembre 2008 [3] (ci-après dénommée «décision»). En conséquence de la décision, toutes les dispositions visées aux annexes A et B de l'accord s'appliqueraient à la Confédération suisse à partir du 12 décembre 2008.

5. Le 27 novembre 2008, le requérant a réservé des vacances de Noël en Suisse pour sa famille. Sa compagne et sa fille étant toutes deux de nationalité colombienne, la plaignante a vérifié sur le site Internet de la compagnie aérienne concernée s'il existait des exigences particulières en matière de visa pour leur permettre d'entrer en Suisse. Aucune exigence de ce type n'était indiquée à ce moment-là.

6. Le 20 décembre 2008, le partenaire de la requérante et sa fille se sont vu refuser l'autorisation de monter à bord de leur avion parce qu'ils n'avaient pas les visas Schengen requis. Par conséquent, le plaignant et sa famille n'ont pas pu partir en vacances.

7. Par courrier électronique du 22 décembre 2008, le plaignant s'est adressé au service de presse du Conseil à ce sujet, mais n'a reçu aucune réponse.

L'OBJET DE L'ENQUÊTE

8. Dans sa lettre du 19 février 2009 ouvrant l'enquête, le Médiateur a demandé au Conseil de rendre un avis sur les allégations et allégations suivantes:

9. Le plaignant a fait valoir que le Conseil avait fait preuve de négligence en ne prévoyant pas de période transitoire suffisamment longue avant l'entrée en vigueur, en ce qui concerne la Suisse, des exigences en matière de visas prévues par l'accord de Schengen. Il a également allégué que le Conseil n'avait pas veillé à ce que les personnes concernées par sa décision du 27 novembre 2008 soient informées en temps utile des conséquences de cette décision.

10. Le plaignant a demandé au Conseil de l'indemniser pour le préjudice subi.

L'ENQUÊTE

11. Le 13 janvier 2009, le plaignant s'est adressé au Médiateur. La plainte a été transmise au Conseil pour avis, qu'il a transmis le 24 mars 2009. L’avis a ensuite été transmis au plaignant, qui a envoyé ses observations le 14 avril 2009. Le 22 avril 2009, le Médiateur a reçu de nouvelles observations du plaignant.

ANALYSE ET CONCLUSIONS DE L'OMBUDSMAN

A. Allégation concernant la date de début de l'application intégrale de l'acquis de Schengen à la Confédération suisse

Arguments présentés au Médiateur

12. Le plaignant a souligné qu'il n'y avait que 15 jours entre le moment où le Conseil a adopté sa décision (27 novembre 2008) et le moment où la décision est devenue applicable (12 décembre 2008). De l ' avis du requérant, un délai de préavis aussi court était "ridicule" et "extrêmement irresponsable, causant de nombreuses souffrances". Selon lui, le Conseil aurait dû donner un préavis d'au moins six mois et veiller à ce que la décision devienne applicable après la saison de ski.

13. Dans son avis, le Conseil a rappelé qu'en vertu de l'article 195 du traité CE, le Médiateur ne peut enquêter que sur les cas de mauvaise administration dans l'action des institutions ou organes communautaires. Le Conseil a souligné que la "mauvaise administration" doit concerner les activités d ' une institution ou d ' un organe agissant dans l ' exercice de ses fonctions administratives et que, lorsque les institutions agissent dans l ' exercice de leurs fonctions législatives ou politiques, ces activités ne relèvent pas du mandat du Médiateur. Cela a été renforcé par l'interprétation faite par le Médiateur des limites de ses compétences. Dans sa décision dans l ' affaire 865/2008/OV, le Médiateur a déclaré que < <[c]onformément à l ' article 195 du traité CE, le Médiateur ne peut enquêter que sur les cas de mauvaise administration. Il n’est donc pas en droit d’examiner le bien-fondé de la législation communautaire.»

14. Le Conseil s'est également référé à l'allégation du plaignant, à savoir que la décision du Conseil lui faisait grief dans la mesure où elle ne prévoyait pas une période transitoire suffisamment longue pour la pleine application des dispositions de l'acquis de Schengen. À cet égard, le Conseil a fait valoir que l'allégation ne portait pas sur sa pratique administrative, mais plutôt sur ses activités juridiques et politiques. Plus précisément, le Conseil a fait valoir que la question du report de la pleine application de la décision relevait de ses pouvoirs législatifs, en vertu desquels il dispose d'un large pouvoir d'appréciation. Il ne s'agissait pas d'une question administrative et ne pouvait donc pas constituer un cas de mauvaise administration. De l'avis du Conseil, la question ne relevait donc pas du mandat du Médiateur. Néanmoins, elle a présenté des observations sur le fond de l’allégation.

Évaluation du Médiateur

15. L’article 2, paragraphe 2, du statut du Médiateur européen dispose que «[t]out citoyen de l’Union [...] peut [...] saisir le Médiateur d’une plainte pour mauvaise administration [...]». Le Médiateur a constamment interprété cet article comme signifiant qu’il ne peut enquêter que sur les plaintes concernant d’éventuels cas de mauvaise administration. Il ne peut enquêter sur des plaintes qui concernent le bien-fondé de la législation communautaire ou de décisions politiques prises par les institutions ou organes communautaires. En l’espèce, la date du 12 décembre 2008 pour la pleine application de l’acquis de Schengen à la Confédération suisse a été fixée à l’article 1er de la décision du Conseil [4]. Il apparaît également que l’objectif même de cette décision était de fixer une telle date. L'allégation du plaignant, qui remet en cause le caractère approprié de la date choisie, porte donc sur le bien-fondé de la décision du Conseil. Le Médiateur note que, le 22 décembre 2008, le plaignant a envoyé un courrier électronique au service de presse du Conseil concernant sa plainte, mais n'a pas reçu de réponse. Lors de l'ouverture de l'enquête, le Médiateur n'a donc pas pu tenir compte des arguments que le Conseil a ensuite présentés dans son avis. Toutefois, sur la base des explications du Conseil, le Médiateur convient que la première allégation du plaignant ne relève pas de son mandat.

16. Dans ses observations, le plaignant a fait valoir que quiconque prévoyait que le changement de visa envisagé par ladite décision du Conseil, adoptée le 27 novembre 2008, ne serait mis en œuvre que 15 jours plus tard, c'est-à-dire le 12 décembre 2008, était pleinement responsable du fait que sa famille et de nombreuses autres personnes avaient perdu leurs vacances. Le plaignant a souligné qu'il souhaitait que le Conseil présente des excuses écrites formelles et qu'en l'absence de telles excuses, il souhaiterait poursuivre l'affaire avec le Médiateur dans toute la mesure du possible.

17. Étant donné que la demande d'excuses du plaignant est fondée sur son allégation concernant la date d'application intégrale de l'acquis de Schengen à la Confédération suisse, cette demande ne relève pas non plus du mandat du Médiateur.

B. Défaut allégué d ' information et demande d ' indemnisation

Arguments présentés au Médiateur

18. Le plaignant a fait valoir que lorsque, le 27 novembre 2008, la décision du Conseil a été finalisée, "l ' UE aurait pu dire à toutes les compagnies aériennes britanniques de contacter tous les clients se rendant en Suisse à ce sujet". Le plaignant a ajouté que, si cela s'était produit, lui et sa famille auraient pu annuler leurs vacances ou demander les visas Schengen appropriés. Le plaignant a estimé que le fait que l ' UE ne l ' ait pas fait "ressemble à une négligence de leur part pour moi". Il a donc estimé que l’Union européenne était responsable de la perte de ses vacances familiales et a demandé une indemnisation. Le plaignant a souligné que les vols de sa famille et les billets de train suisses ne seraient pas remboursés. En outre, sa carte de crédit serait très probablement débitée par leur hôtel en raison de l'annulation tardive. Le requérant a souligné que son assurance vacances ne couvrait pas les problèmes liés aux visas, même s ' il "ne s ' était pas trompé". En ce qui concerne le montant, le plaignant a estimé que sa perte approximative pourrait atteindre 3 000 GBP.

19. Dans son avis, le Conseil a fait valoir que la deuxième allégation du plaignant était également irrecevable, étant donné qu'elle ne portait pas sur l'étendue des activités du Conseil. Il a fait valoir que la diffusion au Royaume-Uni d'informations sur les modifications à venir des exigences en matière de visas applicables en Suisse relevait des autorités suisses et britanniques, et non du Conseil.

20. Le Conseil a en outre déclaré que l'intégration de la Confédération suisse dans l'espace Schengen mettait fin à un long processus entamé en 2004, lorsque l'accord a été signé. Les préparatifs en vue de l'application de l'acquis de Schengen avaient, au plus tard, commencé en Suisse avec le lancement du processus d'évaluation le 1er mars 2008.

21. Le Conseil a regretté que le plaignant n'ait pas pu obtenir d'informations précises sur les exigences applicables en matière de visa en Suisse avant la date de son voyage, le 20 décembre 2008. Elle a toutefois relevé que la modification de l'obligation de visa pour les ressortissants de pays tiers résultant de l'adhésion de la Suisse à l'espace Schengen était prévisible et avait, en fait, fait l'objet d'une publicité de la part des autorités suisses plusieurs mois auparavant. Des informations sur l'introduction du régime Schengen et sur les derniers développements ont été régulièrement mises à disposition sur le site Internet de l'Office fédéral des migrations en Suisse sous la forme de fiches d'information, de questions fréquemment posées, etc. À partir de la mi-octobre 2008, l'ambassade de Suisse à Londres a publié un avis sur son site Web concernant la participation imminente de la Suisse à l'espace Schengen et la réintroduction de l'obligation de visa pour les ressortissants de pays tiers titulaires d'un permis de séjour britannique. L'ambassade a également informé les agences de voyages et les compagnies aériennes des changements et a délivré des visas gratuits aux ressortissants de pays tiers titulaires d'un permis de séjour britannique jusqu'au 12 décembre 2008. Enfin, depuis août 2008, l'Office fédéral des migrations est en contact régulier avec les responsables du Manuel d'information sur les voyages, qui est publié par l'Association du transport aérien international et constitue la principale source d'information mondiale sur la réglementation des voyages aériens.

22. À la lumière de ce qui précède, le Conseil a estimé que, avec toute la diligence requise, le plaignant aurait pu s'assurer des modifications à venir de la législation relative aux exigences en matière de visas applicables en Suisse.

23. Dans ses observations, le plaignant a déclaré que le Conseil n'avait absolument pas tenu compte de ce point. Il a fait valoir que le fait que l'ambassade de Suisse ait affiché des informations sur son site Web n'était pas pertinent, car de nombreux voyageurs ne pouvaient même pas trouver le site Web de l'ambassade de Suisse, qui fait partie d'un site Web beaucoup plus grand. Le plaignant s'est également demandé pourquoi il faudrait contacter l'ambassade de Suisse lorsque les principales compagnies aériennes donnent des informations très détaillées sur les visas, qui sont censées être exactes. Il a soutenu que de nombreux voyageurs se fient à cette information et a soutenu qu'il incombait au Conseil d'évaluer toutes les répercussions de la législation qu'il édicte. Selon lui, le Conseil aurait dû contacter les principales compagnies aériennes bien à l'avance pour les informer de la modification de la législation en matière de visas afin que leurs sites web puissent être mis à jour en temps utile. Il a ajouté que les autorités suisses et britanniques, ainsi que les compagnies aériennes, n'étaient pas du tout à blâmer et ont en fait fait fait tout ce qu'elles pouvaient pour aider les voyageurs. Toutefois, étant donné qu’elles n’ont reçu d’informations concernant la date concrète de mise en œuvre que le 27 novembre 2008, elles ne pouvaient rien faire avant cette date, si ce n’est émettre des avertissements ambigus sur la base d’informations incomplètes du Conseil. Le plaignant a trouvé ridicule que le changement de visa soit en suspens depuis quatre ans, mais quand il est finalement arrivé, il y avait une période transitoire de seulement 15 jours.

Évaluation du Médiateur

24. Le Conseil fait valoir que la deuxième allégation du plaignant est également irrecevable parce qu'elle ne concerne pas l'étendue de ses activités. Cet argument n’est pas convaincant, puisqu’il mentionne le fond de l’affaire, mais n’explique pas pourquoi le Médiateur n’aurait pas le pouvoir d’examiner l’existence d’une obligation d’information et, dans l’affirmative, si le Conseil s’y est conformé. Le Médiateur estime donc que la présente allégation est recevable.

25. Le Médiateur note que la décision du Conseil a eu d'importantes répercussions sur les personnes se rendant en Suisse. À son avis, il était donc important que le Conseil fournisse en temps utile des informations suffisantes sur ce changement.

26. Le Conseil a estimé qu'il appartenait aux autorités suisses et britanniques de fournir les informations nécessaires. Le Médiateur estime donc qu'il lui suffit d'examiner si le Conseil lui-même avait l'obligation de fournir des informations sur l'adhésion de la Confédération suisse à l'espace Schengen et si une telle obligation a été correctement remplie si les informations fournies par les autorités suisses et britanniques étaient insuffisantes.

27. Il semble que les modifications apportées au régime des visas pour se rendre en Suisse n'aient pas été introduites de manière inattendue. Les autorités suisses avaient déjà attiré l'attention sur les changements à venir plusieurs mois à l'avance. Il apparaît également que des informations sur l’introduction du régime Schengen ont été mises à disposition sur les sites web de l’Office fédéral suisse des migrations (http://www.bfm.admin.ch/bfm/en/home.html) et de l’ambassade de Suisse à Londres (http://www.eda.admin.ch/london), qui peuvent être facilement consultées à l’aide du moteur de recherche Google. Le Conseil a en outre indiqué que l'ambassade de Suisse à Londres avait informé les agences de voyages et les compagnies aériennes des changements et que l'Office fédéral suisse des migrations avait été en contact régulier avec les responsables du Manuel d'information sur les voyages. Il n'y a aucune raison de douter que ces informations, qui n'ont pas été contestées par le plaignant, sont correctes. Dans ces circonstances, il apparaît que des informations suffisantes ont été mises à la disposition des compagnies aériennes concernées. Les compagnies aériennes étaient donc en mesure d'informer les citoyens souhaitant se rendre en Suisse des exigences en matière de visa résultant de l'adhésion du pays à l'espace Schengen. Il est clair que des informations sur la modification effective n’ont pu être fournies qu’une fois que la décision du Conseil du 27 novembre 2008 avait été adoptée. Étant donné que le plaignant a acheté ses billets le jour même de l'adoption de la décision du Conseil, il n'est guère surprenant qu'aucune information sur le changement réel n'ait été disponible sur le site web de la compagnie aérienne qu'il semble avoir vérifiée avant de réserver. Toutefois, les compagnies aériennes étaient clairement en mesure d’informer les personnes souhaitant se rendre en Suisse des changements qui se produiraient une fois que la Confédération suisse aurait adhéré à l’espace Schengen. Il convient de noter que, dans ses observations, le plaignant lui-même a fait référence à des avertissements (quoique "ambigus ") donnés par les compagnies aériennes.

28. Sur la base de ce qui précède, le Médiateur estime qu'aucun cas de mauvaise administration de la part du Conseil n'a été établi en ce qui concerne l'allégation du plaignant selon laquelle les informations seraient insuffisantes.

29. À la lumière de la conclusion exposée au point précédent, le Médiateur estime que la demande d'indemnisation du plaignant présentée par le Conseil est dénuée de fondement.

30. Dans ses observations, le plaignant a soutenu que les compagnies aériennes n'étaient pas responsables des problèmes qui s'étaient posés. Toutefois, étant donné que les autorités suisses semblent avoir fourni suffisamment d'informations sur le changement en question aux agences de voyages et aux compagnies aériennes, le plaignant pourrait néanmoins souhaiter examiner s'il a des droits découlant de son contrat avec l'agence de voyages ou la compagnie aérienne auprès de laquelle il a acheté ses billets.

C. Conclusions

Sur la base de son enquête sur cette plainte, le Médiateur clôt celle-ci avec les conclusions suivantes:

La première allégation du plaignant ne relève pas du mandat de l'Ombudsman.

Aucune mauvaise administration de la part du Conseil n'a été constatée en ce qui concerne la deuxième allégation et les deuxièmes allégations du plaignant.

Le plaignant et le Conseil de l'Union européenne seront informés de cette décision.

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Fait à Strasbourg, le 30 juin 2009

[1] JO 2008, L 53, p. 52.

[2] Modifié en dernier lieu par le règlement (CE) n° 453/2003 du Conseil du 6 mars 2003, JO L 69, p. 10.

[3] Décision 2008/903/CE du Conseil du 27 novembre 2008 relative à la pleine application des dispositions de l’acquis de Schengen dans la Confédération suisse (JO 2008, L 327, p. 15).

[4] Pour éviter toute ambiguïté, le Médiateur tient à souligner que la date pertinente dans la présente plainte n'est pas la date d'entrée en vigueur de la décision du Conseil, qui était la date de sa publication au Journal officiel (5 décembre 2008, voir article 3 de la décision), mais plutôt la date du 12 décembre 2008 mentionnée à l'article 1er de la décision, qui est la date de la pleine application de l'acquis de Schengen à la Confédération suisse.