Monsieur le Président,

Le 30 avril 2001, j'ai ouvert une enquête d'initiative sur la limitation du droit du citoyen au travail, en imposant des limites d'âge pour le recrutement dans les institutions et organes communautaires. Cette enquête d'initiative concernait l'ensemble des institutions, organes et agences décentralisées de la Communauté.

Je vous écris maintenant pour vous informer des résultats des enquêtes qui ont été faites.

L'ENQUÊTE

Les motifs de l'enquête

Le 7 décembre 2000, à Nice, les présidents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission ont proclamé conjointement la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne (1). Le Conseil européen s'est félicité de la proclamation commune, notant que la Charte réunit en un seul texte les droits civils, politiques, économiques et sociétaux énoncés jusqu'à présent dans diverses sources internationales, européennes ou nationales (2).

Il résulte de ce qui précède que le Conseil européen, le Parlement européen, le Conseil et la Commission ont reconnu, au nom de la Communauté, les droits contenus dans la Charte. Le non-respect par une institution ou un organe communautaire des droits contenus dans la Charte constituerait donc un cas de mauvaise administration.

L’article 15, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux reconnaît le droit de travailler en disposant que «toute personne a le droit de travailler et d’exercer une profession librement choisie ou acceptée».

L'article 21, paragraphe 1, de la Charte énonce le principe de non-discrimination en disposant que «toute discrimination fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, les origines ethniques ou sociales, les caractéristiques génétiques, la langue, la religion ou les convictions, les opinions politiques ou toute autre opinion, l'appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance, un handicap, l'âge ou l'orientation sexuelle» (en gras ajouté).

La Convention qui a rédigé la Charte renvoie dans son explication de cette disposition, entre autres, à l'article 14 de la Convention européenne des droits de l'homme. Selon la jurisprudence constante de la Cour européenne des droits de l’homme, une différence de traitement est discriminatoire si elle n’a pas de justification objective et raisonnable: c’est-à-dire s’il ne poursuit pas un but légitime ou s’il n’existe pas de rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but recherché.

Selon la Cour de justice des Communautés européennes, il y a violation de l'interdiction de discrimination en cas d'inégalité de traitement lorsque la discrimination n'est pas objectivement justifiée (3).

L'enquête

Pour les raisons exposées ci-dessus, le Médiateur a estimé que, à moins qu'il n'existe une justification objective des limites d'âge lors du recrutement dans les institutions et organes communautaires, leur utilisation constituerait une limitation discriminatoire du droit du citoyen au travail.

Le Médiateur a donc demandé à l'ensemble des institutions, organes et organismes décentralisés de la Communauté de l'informer, avant le 31 juillet 2001, s'ils utilisent des limites d'âge pour leur recrutement. En cas de réponse positive, le Médiateur a également demandé à être informé de la limite d’âge des limites prescrites ainsi que de leur justification objective et de leur base juridique.

Les avis des institutions, organes et agences décentralisées de la Communauté

Il ressort des avis reçus qu'aucune des onze agences décentralisées (4) n'applique de limite d'âge dans ses procédures de recrutement. Le Comité des régions, la Banque européenne d'investissement, la Banque centrale européenne et Europol n'appliquent pas non plus de limites d'âge.

En revanche, la Commission, le Parlement, le Conseil, la Cour de justice (et le Tribunal de première instance), la Cour des comptes et le Comité économique et social appliquent tous des limites d'âge pour le recrutement aux grades de base. La limite d'âge généralement appliquée pour les concours est de 45 ans.

En ce qui concerne la justification objective de l’application de limites d’âge lors de leur recrutement, la Commission, le Parlement et le Conseil ont fourni au Médiateur l’explication suivante:

La Commission a observé que la limite d’âge de 45 ans vise à permettre des perspectives de carrière pour ses fonctionnaires et à garantir aux fonctionnaires l’exercice de leur activité pendant une période minimale, ceci en relation avec les droits statutaires en matière de pensions. La Commission est d’avis que ces justifications constituent un motif raisonnable et objectif d’application des limites d’âge: elles ont un but légitime et les mesures appliquées sont proportionnées au but poursuivi, et donc compatibles avec les articles 21 et 15 de la Charte.

La partie II du Livre blanc de la Commission sur la réforme et le document de consultation pour les concours et le recrutement du 28 février 2001 (SEC(2001)294/4) ont réitéré l'intention de la Commission d'abandonner les limites d'âge à l'avenir. Sur la base de ce dernier document, des consultations ont été organisées avec les services de la Commission et les autres institutions européennes, ainsi qu'avec les représentants du personnel. Ces négociations n'ayant pas abouti au 1er juillet 2001, les concours publiés depuis lors conservent la limite d'âge de 45 ans pour les concours aux grades de base.

La Commission a également évoqué l'état d'avancement de la création d'un Office interinstitutionnel de recrutement. Dans ce contexte, la Commission a fait observer qu’il appartiendra au futur conseil d’administration de l’Office de prendre une décision concernant les limites d’âge applicables aux concours. Sur la base de la recommandation du groupe de travail, le Bureau devrait être opérationnel d'ici au 1er janvier 2003.

Le Parlement a indiqué qu'il applique, depuis la décision du Bureau du 20 octobre 1997, une limite d'âge de 45 ans pour les concours généraux. Cette décision sera réexaminée par le Bureau dans un avenir proche, à la lumière d'un rapport sur la question préparé par la DG Personnel. Une copie de ce rapport est jointe à l'avis. Le Parlement fait également observer que la question des limites d'âge sera soumise au futur conseil d'administration de l'Office interinstitutionnel de recrutement.

Le rapport préparé par la DG Personnel indiquait qu'une nouvelle augmentation de la limite d'âge ou sa suppression aurait pour conséquence une augmentation du nombre de candidats aux concours (avec les problèmes de gestion correspondants), une augmentation tant de l'âge des lauréats des concours que de l'âge moyen des lauréats et de l'âge moyen de recrutement des fonctionnaires.

Cela aurait principalement trois conséquences, à savoir 1) des difficultés en termes d'insatisfaction ou de frustration des fonctionnaires nouvellement recrutés quant à leur classement au moment de leur engagement (normalement au grade de base), 2) sur le long terme, un vieillissement du personnel du secrétariat général du Parlement européen et 3) des conséquences financières sur le régime de sécurité sociale des fonctionnaires des Communautés européennes, au niveau des pensions et de l'assurance maladie.

Le Conseil a indiqué que la fixation d’une limite d’âge de 45 ans pour le recrutement aux grades de base est nécessaire et objectivement justifiée pour les raisons suivantes :

Premièrement, les perspectives de carrière impliquent que le personnel soit recruté à un jeune âge. En outre, les coûts liés au recrutement au grade de base ne peuvent être rentables si les fonctionnaires ne travaillent pas pendant une longue période.

Deuxièmement, la nécessité d'une gestion efficace des ressources humaines (classement, intégration, carrière et pensions) exige un minimum de cohérence entre le grade, la fonction et l'âge. Toute dérogation dans ce domaine est source de difficultés. Le statut et la gestion des ressources humaines interdisent en principe de recruter des fonctionnaires qui, par leur âge, ne pourraient pas bénéficier de perspectives de carrière.

Le Conseil a fait observer que ces justifications sont objectives. Elles reposent sur des principes liés à la nature même de la fonction publique et à la nécessité d'un fonctionnement efficace des services du Secrétariat général du Conseil. Le Conseil a conclu que l'application de limites d'âge pour le recrutement constituait une bonne administration et ne constituait pas une restriction au "droit au travail".

À l'instar de la Commission et du Parlement, le Conseil a également évoqué la création d'un Office interinstitutionnel de recrutement. Le Conseil a également indiqué que la question des limites d'âge pourrait également être soulevée dans le cadre des propositions de modification du statut sur lesquelles le Conseil devra se prononcer en tant que législateur. Avant que les résultats de ces travaux ne soient connus, il ne semble pas approprié de modifier la pratique actuelle appliquée au Conseil.

Évaluation par le Médiateur des raisons invoquées pour justifier l'utilisation des limites d'âge

Pour justifier le maintien d’une limite d’âge de 45 ans dans les procédures de recrutement, la Commission, le Parlement et le Conseil ont donné ensemble principalement six raisons, qui peuvent être résumées comme suit:

1) les perspectives de carrière impliquent que les fonctionnaires soient recrutés à un jeune âge; une gestion efficace des ressources humaines (classement, intégration, carrière et pensions) requiert un minimum de cohérence entre le grade, la fonction et l'âge;

2) les frais de recrutement au grade de base ne sont pas rentables si les fonctionnaires ne travaillent pas pendant une période minimale;

3) la suppression des limites d'âge entraînerait une augmentation du nombre de candidats;

4) la suppression des limites d'âge entraînerait un vieillissement du personnel des institutions;

5) la suppression des limites d'âge conduirait au mécontentement ou à la frustration des fonctionnaires nouvellement recrutés en ce qui concerne leur classement au moment de l'engagement;

(6) la suppression des limites d'âge créerait des problèmes financiers pour le régime de sécurité sociale des Communautés européennes (pensions et assurance maladie);

Évaluation

En ce qui concerne l'argument (1), le Médiateur note qu'il n'est pas étayé car aucune explication n'est fournie sur les raisons pour lesquelles une gestion efficace des ressources humaines nécessiterait la fixation de limites d'âge. En ce qui concerne les perspectives de carrière, le Médiateur estime qu'il appartient au candidat de décider s'il souhaite devenir fonctionnaire communautaire et à quel âge.

En ce qui concerne les arguments (2) et (6) relatifs aux coûts et aux problèmes financiers, le Médiateur rappelle que, selon la jurisprudence constante de la Cour de justice, les considérations budgétaires en tant que telles ne sauraient justifier une discrimination (5).

En ce qui concerne l'argument (3) relatif au nombre de candidats, le Médiateur estime que les considérations liées à la charge de travail administrative ne sont pas suffisamment importantes pour justifier la non-application d'un droit aussi fondamental que celui de la non-discrimination.

Le Médiateur note que cet argument (4) n'est pas un argument, mais un aveu que les personnes âgées auraient moins de valeur.

L'argument (5) ne semble pas étayé, car les candidats connaissent toujours à l'avance les conditions de leur éventuel recrutement. Rien ne prouve que les candidats plus âgés seraient insatisfaits ou frustrés par les postes pour lesquels ils ont consciemment postulé.

Sur la base de ce qui précède, le Médiateur estime que les six motifs invoqués par la Commission, le Parlement et le Conseil ne semblent pas acceptables ou ne sont pas étayés.

En outre, le Comité des régions, la Banque centrale européenne, la Banque européenne d'investissement, Europol, ainsi que les onze agences décentralisées qui n'appliquent pas de limites d'âge ne semblent pas rencontrer le genre de problèmes qui, selon la Commission, le Parlement et le Conseil, exigeraient la fixation d'une limite d'âge.

Comme autres raisons de continuer à appliquer les limites d'âge, les trois institutions se réfèrent au fait que la question devra être tranchée par le conseil d'administration du futur bureau interinstitutionnel de révision. D'autres raisons invoquées par la Commission, respectivement par le Conseil, pour justifier le maintien des limites d'âge étaient que les négociations n'avaient pas été conclues avant le 1er juillet 2001 ou qu'il n'était pas approprié de modifier la pratique actuelle tant que les résultats des travaux en cours n'étaient pas connus. Là encore, ce type de raisons liées à des retards administratifs ne semble pas suffisamment important pour écarter l’application d’un droit aussi fondamental que la non-discrimination fondée sur l’âge.

Sur la base de l’analyse ci-dessus, le Médiateur conclut qu’aucune des trois institutions n’a présenté de justification objective de l’utilisation des limites d’âge.

Poursuite de l'enquête

Parallèlement à la présente enquête, le Médiateur a écrit le 7 mars 2002 aux présidents du Parlement européen et de la Commission européenne au sujet du projet de décision portant création de l'Office européen de recrutement (6). La raison de cette lettre était que le projet de décision contenait une disposition qui permettrait au conseil d’administration de l’Office de décider d’imposer des limites d’âge.

Dans sa lettre aux présidents (7), le Médiateur a attiré l'attention sur l'interdiction de la discrimination fondée sur l'âge énoncée à l'article 21 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, proclamée le 7 décembre 2002 par les présidents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission.

Le Médiateur a ensuite cité plusieurs déclarations faites à l'occasion de la proclamation de la Charte par la présidente du Parlement européen de l'époque, Mme Nicole Fontaine, et par le président de la Commission, ainsi qu'une communication concernant la proclamation de la Charte faite par le président Prodi et le commissaire responsable, M. Vitorino. Se référant à ces déclarations, la Médiatrice a fait observer qu’elles donnaient aux citoyens des raisons de croire que la charte serait correctement suivie par les institutions dont les présidents l’ont signée.

Le Médiateur a donc conclu qu’il ne pouvait accepter de signer une décision qui n’indique pas clairement que l’Office européen de recrutement ne doit pas opérer de discrimination fondée sur les motifs, y compris l’âge, qui sont interdits par la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.

Il invite donc les présidents à prendre les mesures suivantes:

- suppression de la disposition relative aux limites d'âge dans les concours, prévue au point 2.6.2 du "Projet d'accord entre les secrétaires généraux sur les principes communs d'une politique commune de sélection et de recrutement"

- l'inclusion dans le "projet de décision des Secrétaires généraux sur l'organisation et le fonctionnement de l'Office de recrutement des Communautés européennes" d'une référence à l'article 21 de la Charte des droits fondamentaux".

Avis de la Commission et du Parlement

Le 10 avril 2002, le président de la Commission a répondu que le vice-président Kinnock avait pris la décision de supprimer les limites d'âge pour tous les concours organisés par la Commission avec effet immédiat et qu'aucun concours de la Commission publié après le 10 avril 2002 n'appliquerait une limite d'âge supérieure pour les candidats. La Commission a également indiqué qu'elle modifierait ses propositions détaillées de modification du statut afin qu'elles reflètent plus clairement cette position.

La Commission a en outre fait observer que, dans le cadre de l'Office européen de recrutement, elle plaidera résolument en faveur de l'abolition des limites d'âge et qu'elle est convaincue que l'abolition des limites d'âge sera confirmée sur une base interinstitutionnelle, compte tenu également du fort soutien du Parlement européen.

La Commission a en outre déclaré que sa décision de mettre fin à l'utilisation des limites d'âge avec effet immédiat résoudrait le problème des quelques concours qu'elle organisera avant que l'Office européen de recrutement ne reprenne l'organisation.

Le 29 avril 2002, le Président du Parlement européen a répondu que le Bureau avait décidé, lors de sa réunion du 8 avril 2002, que le Parlement n'appliquerait plus de limites d'âge à aucune procédure de sélection qu'il lancerait, ni n'accepterait l'utilisation de limites d'âge dans aucune procédure de sélection organisée par l'Office européen de recrutement une fois qu'il serait établi.

LA DÉCISION

1.1 Le 7 décembre 2000, les présidents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission ont proclamé conjointement la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne. Le Conseil européen s'est félicité de la proclamation commune, notant que la Charte réunit en un seul texte les droits civils, politiques, économiques, sociaux et sociétaux énoncés jusqu'à présent dans diverses sources internationales, européennes ou naturelles.

1.2 Le 7 décembre 2000, les présidents du Parlement et de la Commission ont fait les déclarations importantes suivantes. Mme Nicole Fontaine, alors présidente du Parlement, a déclaré: «Une signature représente un engagement (.). J'espère que tous les citoyens de l'Union comprendront que désormais (.) la Charte sera la loi guidant les actions de l'Assemblée (.). Désormais, il sera le point de référence pour tous les actes du Parlement qui ont une incidence directe ou indirecte sur la vie des citoyens dans l'ensemble de l'Union".

1.3 M. Romano Prodi, président de la Commission européenne, a déclaré: "Aux yeux de la Commission européenne, en proclamant la Charte des droits fondamentaux, les institutions de l'Union européenne se sont engagées à respecter la Charte dans tout ce qu'elles font et dans toute politique qu'elles promeuvent (.). Les citoyens européens peuvent compter sur la Commission pour faire en sorte que la Charte soit respectée".

1.4 Dans la communication du président de la Commission et du commissaire Vitorino du 13 mars 2001, il est dit à propos de la Charte: "Il ne peut y avoir aucun doute quant à sa nature fondamentale. La Commission, comme les autres institutions, doit examiner les implications pratiques de cet événement historique et faire du respect des droits énoncés dans la Charte la pierre angulaire de son action. Il doit s'agir d'une exigence impérative dans les affaires courantes de la Commission, tant dans les relations avec le grand public qu'avec les destinataires de nos décisions et dans nos règles et procédures internes. Mais elle doit également se refléter dans la manière dont la Commission exerce son droit d'initiative législative et son pouvoir d'édicter des règles. Toute proposition législative et tout projet d'instrument à adopter par la Commission feront donc d'abord l'objet, dans le cadre des procédures décisionnelles normales, d'un examen de compatibilité avec la Charte".

1.5 L'article 6, paragraphe 2, du traité sur l'Union européenne dispose que "l'Union respecte les droits fondamentaux, tels qu'ils sont garantis par la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950, et tels qu'ils résultent des traditions constitutionnelles communes aux États membres, en tant que principes généraux du droit communautaire".

1.6 L ' article 21, paragraphe 1, de la Charte consacre le droit fondamental à la non-discrimination en déclarant que " toute discrimination fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, les origines ethniques ou sociales, les caractéristiques génétiques, la langue, la religion ou les convictions, les opinions politiques ou toute autre opinion, l ' appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance, un handicap, l ' âge ou l ' orientation sexuelle est interdite" (en gras ajouté).

1.7 Le Médiateur note qu'à la suite de sa lettre du 7 mars 2002 aux présidents du Parlement et de la Commission concernant le projet de décision portant création de l'Office européen de recrutement, dans laquelle il soulignait les engagements susmentionnés, les deux institutions ont décidé en avril 2002 i) de supprimer les limites d'âge avec effet immédiat pour tous les concours organisés à partir de cette date et ii) de ne pas accepter l'utilisation des limites d'âge dans toute procédure de sélection organisée par l'Office européen de recrutement une fois qu'elle sera établie.

1.8 Il ressort de la présente enquête que, dans la situation actuelle, la Commission européenne et le Parlement européen n'appliquent plus de limites d'âge. Les limites d'âge ne sont pas appliquées par le Comité des régions, la Banque européenne d'investissement, la Banque centrale européenne, Europol et les onze agences décentralisées (8). En ce qui concerne ces institutions et organes, aucune enquête supplémentaire ne semble nécessaire.

1.9 Les seules institutions et organes qui continuent aujourd'hui à appliquer des limites d'âge sont le Conseil, la Cour de justice (et le Tribunal de première instance), la Cour des comptes et le Comité économique et social. Il apparaît toutefois que la question des limites d'âge appliquées par ces institutions et organes fera l'objet d'une décision du conseil d'administration de l'Office européen de recrutement qui doit être mis en place d'ici la fin de 2002.

1.10 Étant donné que deux des principales institutions, à savoir la Commission européenne et le Parlement européen, ont déclaré qu'elles plaideraient fermement en faveur de la suppression des limites d'âge dans ce contexte et qu'elles n'accepteraient pas de voter dans le sens opposé, le Médiateur est convaincu que la suppression des limites d'âge sera décidée sur une base interinstitutionnelle par le conseil d'administration de l'Office européen de recrutement.

1.11 Compte tenu de ce qui précède, le Médiateur estime qu'aucune enquête supplémentaire n'est justifiée. Toutefois, jusqu'à la suppression définitive des limites d'âge par le conseil d'administration de l'Office européen de recrutement, le Médiateur continuera d'enquêter sur les plaintes individuelles alléguant une discrimination fondée sur l'âge de la part des institutions et organes qui ne les ont pas encore supprimées.

Conclusion

Sur la base des enquêtes du Médiateur sur cette enquête d'initiative, il semble qu'il n'y ait pas eu de mauvaise administration de la part des institutions et organes mentionnés au point 1.8 de la décision. En ce qui concerne les autres institutions et organes, aucune autre enquête ne semble justifiée. Le Médiateur clôt donc l’affaire.

Je vous prie d'agréer, Monsieur, l'expression de mes sincères

 

Jacob SÖDERMAN

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(1) JO 2000, C 364/1.

(2) Conclusions de la présidence, Conseil européen de Nice, 7 , 8 et 9 décembre 2000, paragraphe 2.

(3) Affaires jointes 198 à 202/81, Fernando Micheli et autres contre Commission, 1982, Rec. p. 4145-4160.

(4) 1) Le Centre européen pour le développement de la formation professionnelle (CEDEFOP), 2) La Fondation européenne pour l'amélioration des conditions de vie et de travail, 3) L'Agence européenne pour l'environnement (AEE), 4) L'Agence européenne pour l'évaluation des médicaments (EMEA), 5) L'Office de l'harmonisation dans le marché intérieur (OHMI), 6) La Fondation européenne pour la formation, 7) L'Observatoire européen des drogues et des toxicomanies, 8) L'Observatoire européen des organes de l'Union européenne, 9) L'Agence européenne pour la sécurité et la santé au travail, 10) L'Office communautaire des variétés végétales, 11) L'Observatoire européen des phénomènes racistes et xénophobes.

(5) Affaire C-226/98, Jørgensen, Rec. 2000, p. I-2447, point 29. Cette affaire concernait la discrimination fondée sur le sexe, mais il n'y a aucune raison pour que le même argument ne s'applique pas à la discrimination fondée sur l'âge.

(6) SG D(2002) D/8487 27 février 2002.

(7) La lettre adressée au président Pat Cox peut être consultée sur le site web du Médiateur: http://www.ombudsman.europa.eu.

(8) 1) Le Centre européen pour le développement de la formation professionnelle (CEDEFOP), 2) La Fondation européenne pour l'amélioration des conditions de vie et de travail, 3) L'Agence européenne pour l'environnement (AEE), 4) L'Agence européenne pour l'évaluation des médicaments (EMEA), 5) L'Office de l'harmonisation dans le marché intérieur (OHMI), 6) La Fondation européenne pour la formation, 7) L'Observatoire européen des drogues et des toxicomanies, 8) L'Observatoire européen des organes de l'Union européenne, 9) L'Agence européenne pour la sécurité et la santé au travail, 10) L'Office communautaire des variétés végétales, 11) L'Observatoire européen des phénomènes racistes et xénophobes.