Strasbourg, le 23 mars 2005

Monsieur,

Le 6 janvier 2004, vous m'avez demandé, au nom d'Internationaler Hilfsfonds e.V., de reprendre mon enquête sur la plainte 589/2002/GG contre la Commission européenne. L'enquête relative à cette plainte a été clôturée par une décision adoptée par le Médiateur le 21 mars 2003. Votre lettre du 6 janvier 2004 a donc été enregistrée en tant que nouvelle plainte sous la référence susmentionnée.

Le 26 janvier 2004, j'ai transmis la plainte au président de la Commission européenne. La Commission a envoyé son avis le 29 mars 2004 et je vous l'ai transmis le 15 avril 2004 en vous invitant à formuler des observations pour le 15 mai 2004.

Le 20 avril 2004, vous avez téléphoné à mes services pour suggérer qu’il serait judicieux de commenter l’avis de la Commission dans la présente affaire après avoir obtenu des éclaircissements sur la question de l’accès au dossier de la Commission dans cette affaire, qui faisait l’objet de l’affaire 1874/2003/GG. Le 22 avril 2004, je vous ai informé que j'étais d'accord avec cette proposition.

Le 10 mai 2004, vous m'avez communiqué des informations complémentaires concernant votre plainte.

Le 14 décembre 2004, j'ai clôturé mon enquête sur la plainte 1874/2003/GG par une remarque critique.

Par lettre envoyée le même jour, je vous ai invité à présenter vos observations sur la présente plainte que vous avez adressée le 28 janvier 2005. Le 21 mars 2005, vous m'avez envoyé une télécopie concernant cette affaire.

Je vous écris maintenant pour vous informer des résultats des enquêtes qui ont été faites.

LA PLAINTE

Note introductive

La présente plainte fait suite à la plainte 589/2002/GG. Cette plainte a conduit le Médiateur à présenter une proposition de solution à l’amiable, selon laquelle la Commission devrait réexaminer sa décision de demander au plaignant de rembourser la somme de 37 741,07 EUR. Dans sa réponse, la Commission s’est déclarée disposée à renoncer à sa demande si et dans la mesure où il pouvait être démontré que les fonds concernés avaient été utilisés dans l’intérêt général des bénéficiaires finaux du projet. À cette fin, le plaignant devrait présenter un rapport financier global sur ce projet qui permettrait aux services de la Commission de vérifier l’utilisation des fonds déjà versés. Dans ces circonstances, le Médiateur a clos son enquête par sa décision du 21 mars 2003.

Dans une lettre du 6 janvier 2004, le plaignant a demandé au Médiateur de reprendre son enquête sur la plainte 589/2002/GG, étant donné que la Commission avait insisté sur le remboursement de la somme de 37 741,07 EUR. La lettre du plaignant a donc été enregistrée en tant que nouvelle plainte sous la référence susmentionnée.

Les questions litigieuses

Le plaignant est une organisation non gouvernementale (ONG) allemande travaillant dans le domaine de l’aide humanitaire. Sa plainte concerne l’accord de cofinancement no 97-2011 (ci-après le «contrat») relatif à un projet au Kazakhstan intitulé «Organisation du Centre d’aide préventive, médicale et diagnostique pour les enfants et leurs mères atteints d’hépatite virale et porteurs viraux (aides associées à l’hépatite virale)». Ce contrat a été signé les 28 et 30 avril 1998 par le plaignant, d'une part, et par IBF (organisme basé à Bruxelles), agissant au nom de la Commission européenne, d'autre part. Le requérant, en tant qu'ONG chef de file, devait être assisté par deux partenaires, l'Académie internationale pour l'éducation et la prévention médicales (IAMED) d'Allemagne et l'Association des pédiatres-infecteurs (API) du Kazakhstan. Le projet a été cofinancé par le programme Phare et Tacis LIEN de l’Union européenne, qui fournit des subventions pour favoriser le développement de sociétés démocratiques en Europe centrale et orientale ainsi que dans les nouveaux États indépendants et en Mongolie. La supervision du projet avait été confiée à une unité d'assistance technique, à savoir le Centre Européen du Volontariat (CEV) à Bruxelles.

Conformément à l’article 6 du contrat, la Commission devait accorder une subvention non remboursable aux coûts du projet qui ne devait pas dépasser 127 256 EUR (80 % du budget du projet).

L’article 4, paragraphe 4, du contrat prévoyait que, si des modifications des annexes A («Description du projet») ou B («Budget») devenaient nécessaires, il incombait à l’«organisation» (le plaignant) de demander l’approbation de la «partie contractante» (IBF) au moyen d’une lettre séparée. Un «avis» précisait que «[l]es changements majeurs tels que (…) les changements de partenaires du projet (…) nécessitent un avenant au contrat produit par le bureau financier et administratif du FDL [c’est-à-dire IBF] et approuvé par le bureau d’assistance technique [c’est-à-dire CEV] et signé par la Commission européenne. Si vous envisagez d’apporter des modifications à la proposition de projet, veuillez vous adresser par écrit au bureau d’assistance technique compétent, qui vous conseillera ensuite et, si nécessaire, adressera la proposition à la Commission européenne pour approbation et au bureau financier et administratif du FDL pour l’accomplissement des formalités nécessaires.»

L’article 4, paragraphe 4, du contrat prévoyait en outre que la partie contractante devait être informée de tout changement dans la structure de gestion de l’organisation ou de ses organisations partenaires.

Conformément à l’article 12 du contrat, ce dernier peut être résilié à tout moment et sans préavis si l’organisation «contrevient gravement» à l’accord. En cas de résiliation en raison d'une violation fondamentale par l'Organisation, la Commission se réserve le droit de refuser d'effectuer tout paiement supplémentaire et d'intenter une action en justice pour récupérer toute partie de la subvention déjà versée.

Le 13 février 1999, le responsable local du projet du plaignant, M. M., a informé M. T., responsable du projet IBF, par courrier électronique que l’IAMED avait annulé sa participation parce qu’elle s’était sentie incapable d’exécuter ses obligations. M. M. a également informé M. T. que l'API avait perdu son indépendance et était devenue membre de l'Association kazakhe de lutte contre le sida (AAA). Elle souligne que le partenaire kazakh n’a pas été changé, mais que le nom du responsable a changé. Le Dr M. a également souligné que le plaignant souhaitait remplacer l’IAMED par l’AAA et a demandé à M. T. des conseils quant à la lettre qui devrait être envoyée à l’IBF «afin d’obtenir la permission de changer de partenaire». Dans sa réponse du 15 février 1999, M. T. a souligné que la question d'un changement de partenaire pouvait être facilement traitée, mais qu'elle relevait de la CEV plutôt que de l'IBF. Il a indiqué qu’il transmettrait donc le message de M. M. au CEV. Le 18 février 1999, Mme S., chef de projet au CEV, a répondu au message de M. M.. Elle souligne qu'une prochaine visite à Bruxelles de M. M. sera l'occasion de discuter de la question. Mme S. a ensuite énuméré les documents nécessaires pour mettre le dossier «en ordre». Les documents demandés comprenaient une nouvelle déclaration de partenariat et des éléments de preuve à fournir par l’API «qui certifient que l’ONG API a été fusionnée avec l’Association anti-aide».

Le plaignant a ensuite affirmé qu’il avait décidé de remplacer l’API en tant que partenaire parce que le Dr K., président de l’API, était poursuivi par les autorités nationales de lutte contre la corruption en raison de la manipulation illégale de biens appartenant à l’État et de l’utilisation abusive de fonds immobiliers.

En mai 1999, la CEV a effectué une visite de suivi au Kazakhstan.

Le 1er octobre 1999, IBF a informé le plaignant que la Commission avait décidé d'annuler le projet à partir de ce jour sur la base de l'article 12 du contrat. Le plaignant a été invité à présenter un rapport global pour la période allant du 30 avril 1998 au 1er octobre 1999 afin de permettre à IBF de calculer le règlement financier final.

Lorsque le plaignant s’est opposé à la résiliation du contrat, la Commission a estimé, dans une lettre non datée envoyée par M. Soubestre, directeur général du service commun des relations extérieures (SCR) de la Commission, que le plaignant avait unilatéralement et sans accord préalable du partenaire officiel concerné (API) et sans autorisation préalable de la Commission ou de la partie contractante changé de partenaire, violant ainsi l’article 12 du contrat. La Commission a noté que, conformément à l’article 4, paragraphe 4, du contrat, IBF devait être informée de tout changement dans la structure de gestion de l’organisation ou de ses partenaires. Selon la lettre de la Commission, le plaignant n’avait fourni des «informations clés» sur la question concernée qu’après que CEV eut découvert que le plaignant avait tenté d’imposer ces modifications.

Dans une lettre non datée apparemment envoyée en octobre 2001, la Commission a expliqué qu'elle demanderait au plaignant de rembourser la somme de 37 741,07 EUR, c'est-à-dire la différence entre le paiement anticipé (50 902 EUR) et les coûts acceptés par la Commission (80 % de 16 451,16 EUR, soit 13 160,93 EUR). La Commission a noté que ces calculs étaient fondés sur le rapport du plaignant pour la période allant de mai à novembre 1998, le seul rapport financier que la Commission prétendait avoir approuvé. Un document préparé par IBF était joint à la lettre, dans lequel cette dernière indiquait qu’il y avait un deuxième rapport financier très succinct dans le dossier qui ne lui avait toutefois pas été envoyé officiellement et qu’IBF n’avait jamais reçu de troisième rapport financier.

Plainte 589/2002/GG

Dans sa plainte déposée auprès du Médiateur en 2002, le plaignant a estimé que le comportement de la Commission et de ses services concernant le changement de partenaires proposé constituait un cas de mauvaise administration. Elle a souligné qu'elle avait remis une nouvelle déclaration de partenariat, comme l'avait demandé la CEV, que ni l'IBF ni la CEV n'avaient jamais soulevé d'objections à l'égard de la modification proposée et que ces services n'avaient pas transmis les modifications à la Commission pour approbation. Le plaignant a conclu que, dans ces circonstances, il était en droit de considérer que les informations qu'il avait remises à l'IBF/CEV étaient suffisantes pour permettre la poursuite des activités du projet. Elle a considéré que la décision de la Commission d’annuler le contrat au motif qu’un changement non autorisé de partenaires s’était produit était donc injustifiée.

En ce qui concerne l'aspect financier, le plaignant a fait valoir qu'il avait présenté un deuxième rapport financier en juin 1999 et un troisième en mars 2000. Le plaignant a souligné qu'il avait continué à financer les activités du projet de bonne foi. Elle a également fait valoir qu’elle n’avait commis aucun manquement fondamental à ses obligations et qu’il n’y avait eu aucune violation de l’article 12 du contrat. Le plaignant a donc considéré que la demande de remboursement de la Commission était injustifiée.

Enfin, le plaignant a noté que, dans le cadre de son litige avec ECHO qui faisait l’objet d’une autre plainte auprès du Médiateur (plainte 1702/2001/GG), il avait découvert qu’une copie de la lettre susmentionnée de M. Soubestre avait été incluse dans le dossier d’ECHO concernant le plaignant. Le plaignant a estimé que cela montrait que l'Office de coopération EuropeAid avait informé les autres unités de la Commission de manière partiale et non objective.

Les allégations formulées par le plaignant étaient donc les suivantes:

(1) La décision de la Commission d’annuler l’accord de cofinancement no 97-2011 en raison d’un changement non autorisé de partenaires était injustifiée, étant donné que a) le plaignant avait informé IBF et CEV du changement, que b) ni l’IBF ni CEV n’avaient demandé au plaignant de présenter une demande formelle d’autorisation à la Commission ou avaient eux-mêmes soumis l’affaire à la Commission, que c) le plaignant avait été en droit de considérer les informations qu’il avait fournies à IBF/CEV comme suffisantes pour permettre la poursuite du projet, étant donné qu’il n’avait reçu aucune réaction contraire et que d) la Commission ne pouvait donc pas invoquer par la suite le prétendu non-respect par le plaignant des règles de procédure énoncées dans le contrat.

(2) La demande de la Commission visant à obtenir le remboursement de la somme de 37 741,07 EUR était injustifiée, étant donné qu’il n’y avait pas eu de violation fondamentale par le plaignant de ses obligations et qu’il n’y avait pas eu de violation de l’article 12 du contrat.

(3) La déclaration figurant dans la lettre non datée de M. Soubestre, selon laquelle le plaignant n’avait fourni des «informations clés» sur la question concernée qu’après que CEV eut découvert que le plaignant avait tenté d’imposer ces modifications, était incorrecte et ne visait qu’à disqualifier le plaignant.

(4) Le fait qu’une copie de la lettre de M. Soubestre ait été incluse dans l’un des dossiers d’ECHO montre que l’Office de coopération EuropeAid a informé les autres unités de la Commission de manière partiale et non objective.

Enquête du Médiateur

Le 29 avril 2002, le Médiateur a transmis la plainte à la Commission européenne. La Commission a transmis son avis le 7 août 2002. Le Médiateur a transmis cet avis au plaignant en l'invitant à formuler des observations, que le plaignant a envoyées le 29 août 2002. Les 2 et 13 septembre 2002, le plaignant a présenté de nouvelles observations au Médiateur.

Le 14 octobre 2002, le Médiateur a soumis à la Commission une proposition de solution à l’amiable qui portait sur la deuxième des allégations du plaignant. Dans sa lettre à la Commission, le Médiateur a noté qu'il estimait qu'il n'était pas nécessaire pour lui de traiter la première allégation du plaignant à ce stade de la procédure. Il a en outre noté que sa conclusion préliminaire était qu'il n'y avait pas de mauvaise administration en ce qui concerne les troisième et quatrième allégations.

Dans sa proposition de solution à l'amiable, le Médiateur a exposé les motifs suivants:

• Le litige relatif à la demande de remboursement de la Commission portait sur deux questions, à savoir 1) la question de savoir s’il y avait eu une «violation fondamentale» au sens de l’article 12, paragraphe 3, de l’accord et 2) la question de savoir si la Commission avait eu raison, en cas de violation aussi fondamentale, d’insister sur le remboursement des sommes déjà versées au plaignant. De l’avis du Médiateur, il n’était pas nécessaire qu’il traite la première de ces questions à ce stade de son enquête. Il a donc limité son analyse à la deuxième question, sur la base de l’hypothèse purement préliminaire et hypothétique d’une «violation fondamentale» alléguée par la Commission.

• Dans un tel cas, l’article 12, paragraphe 3, donnait à la Commission le «droit» de récupérer toute partie de la subvention déjà octroyée. Cette disposition ne semble toutefois pas obliger la Commission à demander le remboursement des fonds déjà versés. La Commission semblait donc disposer d’un pouvoir d’appréciation en la matière. Il convenait donc d’examiner si la Commission avait correctement exercé ce pouvoir discrétionnaire en agissant comme elle l’a fait. Il était toutefois évident que le Médiateur ne pouvait substituer sa propre appréciation à celle de la Commission. Le Médiateur a donc dû limiter son examen à l’appréciation de la question de savoir si la Commission avait manifestement outrepassé les marges de son pouvoir d’appréciation, par exemple en ne tenant pas compte des circonstances pertinentes pour son appréciation.

• La Médiatrice a noté que les objections de la Commission semblaient viser le remplacement de l’ONG locale (c’est-à-dire kazakhe), API, par le plaignant. Il est apparu que ce n'est qu'en mars 1999 que CEV s'était rendu compte qu'une telle modification avait été effectuée ou proposée. Dans ce cas, toutefois, la Commission aurait dû être en mesure de décider si l'accord devait être résilié avant la fin du mois de mars 1999. S’il y avait effectivement eu une violation fondamentale des obligations contractuelles, on aurait supposé que la Commission avait agi rapidement pour mettre fin à l’accord. La décision de résilier l'accord n'a toutefois été communiquée au plaignant qu'en octobre 1999, et seulement après qu'un audit eut été effectué en mai 1999. La Commission n'avait pas expliqué pourquoi elle avait néanmoins décidé de demander le remboursement des fonds qui avaient été fournis et dépensés avant octobre 1999. Qui plus est, la Commission n'avait pas expliqué pourquoi elle n'avait accepté les dépenses encourues que jusqu'à la fin du mois d'octobre 1998, alors que la violation alléguée semblait avoir eu lieu en février 1999.

• Le plaignant a en outre présenté des éléments de preuve démontrant que la mise en œuvre du projet, même après le changement de partenaire local, avait satisfait les autorités locales du Kazakhstan. Selon sa note du 30 juillet 2001, la délégation de la CE au Kazakhstan elle-même semblait avoir supposé que les fonds avaient été utilisés pour atteindre les objectifs du projet.

• Plus important encore, cependant, le plaignant avait insisté sur le fait que le remplacement du partenaire local avait été nécessaire pour des raisons objectives. Dans ce contexte, le requérant avait notamment attiré l ' attention sur l ' enquête qui avait été menée par une autorité de lutte contre la corruption au Kazakhstan contre M. K., président de l ' ONG locale, et qui avait abouti à l ' imposition de sanctions à cette personne. Le plaignant a fait valoir qu’il avait été dans l’intérêt supérieur de l’Union, voire nécessaire, d’éviter que les projets soutenus par elle soient discrédités par la participation de personnes soupçonnées de corruption, et que le partenaire local devait donc être modifié. C'était un argument de poids. Les documents soumis au Médiateur ne contenaient toutefois aucun élément de preuve démontrant que la Commission avait tenu compte de cet argument lorsqu'elle a décidé de demander ou non le remboursement des fonds au titre de l'article 12, paragraphe 3, de l'accord.

• Le Médiateur ne pouvait donc pas exclure que la Commission n’ait pas tenu compte de tous les faits et considérations pertinents lors de l’adoption de la décision attaquée.

• Dans ces circonstances, la décision de la Commission de réclamer le remboursement de la somme de 37 741,07 EUR pourrait constituer un cas de mauvaise administration.

La Médiatrice a donc proposé que la Commission européenne envisage de réexaminer sa décision de demander au plaignant de rembourser la somme de 37 741,07 EUR.

Dans sa réplique, la Commission a maintenu sa position en ce qui concerne l’interprétation juridique de la situation contractuelle. Elle a toutefois reconnu que les fonds auraient pu être dépensés dans l'intérêt des bénéficiaires finaux, c'est-à-dire les enfants et leurs mères atteints d'hépatite virale et dans le centre de lutte contre l'hépatite d'Almaty. La Commission s’est donc déclarée disposée à renoncer à sa demande si et dans la mesure où il pouvait être démontré que les fonds avaient été utilisés dans l’intérêt général des bénéficiaires finaux du projet.

Décision du Médiateur sur la plainte 589/2002/GG

Dans sa décision du 21 mars 2003 sur la plainte 589/2002/GG, le Médiateur a noté que la Commission avait exprimé sa volonté d'abandonner sa demande et que le plaignant avait entre-temps envoyé à la Commission un rapport financier global et proposé des dates possibles pour l'audit demandé par la Commission. Dans ces circonstances, le Médiateur a estimé qu'une solution à l'amiable à la plainte avait été convenue entre la Commission et le plaignant. Le Médiateur a donc clos son enquête. Il a toutefois noté que le plaignant était libre de renouveler sa plainte si la solution à l'amiable ne devait pas être mise en œuvre de manière satisfaisante.

Sur le présent grief

Il ressort de la lettre du plaignant du 6 janvier 2004 qu’une vérification des dépenses a été effectuée par les services de la Commission dans les locaux du plaignant les 4 et 5 avril 2003. Le 20 août 2003, la Commission a envoyé une copie du rapport de vérification au plaignant. Ce rapport expliquait que différents «scénarios» avaient été explorés par les auditeurs et que, compte tenu de la règle de base du cofinancement (jusqu’à 80 %) pour les subventions, le montant maximal acceptable serait de 40 191 EUR. Un nouvel ordre de recouvrement de 10 711 EUR pourrait donc être émis.

Dans des lettres envoyées les 25 août et 5 septembre 2003, le plaignant s'est opposé à l'approche proposée, faisant valoir qu'il ne devrait pas être tenu de rembourser quoi que ce soit. Une autre réunion entre les parties s'est tenue le 30 septembre 2003.

Par lettre du 12 décembre 2003, la Commission a demandé au plaignant de rembourser la somme de 37 741,07 EUR majorée des intérêts à compter du 15 juillet 2002.

Dans ces circonstances, le plaignant a demandé au Médiateur de renouveler son enquête sur sa plainte.

La nouvelle plainte comprenait un certain nombre de pièces jointes, y compris une copie d'une ordonnance du Département des soins de santé du Kazakhstan datée du 5 octobre 1999 dans laquelle une « réprimande sévère » a été adressée au Dr K.

L'ENQUÊTE

L'approche du Médiateur

Les objections soulevées dans la lettre du plaignant du 6 janvier 2004 concernaient la légalité et l’équité de la décision de la Commission de demander le remboursement des sommes versées au titre du projet concerné, c’est-à-dire les deux premières allégations qui avaient été soulevées dans la plainte 589/2002/GG. Les troisième et quatrième allégations n'ont pas été mentionnées dans cette lettre. Le Médiateur a donc estimé que son enquête sur la nouvelle plainte ne devrait porter que sur les deux premières allégations soulevées dans la plainte 589/2002/GG.

L'avis de la Commission

Dans son avis, la Commission a formulé les observations suivantes:

Contexte

La majorité des éléments d'information et de preuve qui constituaient le contexte de cette plainte avaient déjà été transmis au Médiateur dans le cadre de l'enquête de ce dernier sur la plainte 589/2002/GG.

Le programme Phare et Tacis LIEN («LIEN») était un programme de cofinancement des ONG mis en œuvre par la Commission. Ce programme n'était pas seulement un mécanisme de subvention pour les projets des ONG, mais il visait à encourager la coopération en établissant des liens entre les ONG dans l'UE et dans les pays cibles. Cette importance se reflète dans la déclaration de partenariat, qui doit être signée par toutes les ONG impliquées dans un projet LIEN donné. La déclaration de partenariat était au cœur d’un contrat de subvention dans le cadre du programme LIEN. En conséquence, des dispositions avaient été insérées dans le contrat de subvention qui stipulaient qu’un changement de partenaire devait être soumis à l’approbation préalable de la Commission. Si cette condition n'était pas respectée, la Commission avait le droit de résilier le contrat.

La plainte
Les changements de partenaire sans autorisation

L’article 4, paragraphe 4, du contrat disposait ce qui suit: «Si des modifications aux annexes A ou B deviennent nécessaires, il incombe à l'organisation de demander l'approbation de la partie contractante au moyen d'une lettre distincte.» Néanmoins, le plaignant avait changé de partenaire et n'avait pas demandé l'approbation de la partie contractante.

Il y avait eu deux changements distincts de partenaire, le partenaire allemand IAMED et le partenaire kazakh API. En ce qui concerne le premier changement de partenaire, le plaignant a annoncé son intention d'annuler le partenariat avec IAMED en décembre 1998. En ce qui concerne le deuxième changement de partenaire, qui a eu lieu en février 1999, le plaignant n'a pas informé l'IBF ou le CEV de son intention de changer l'IPA du partenaire local en APA. Lorsque l'IBF et le CEV ont pris connaissance de la modification susmentionnée, ils ont demandé à plusieurs reprises des pièces justificatives afin de confirmer les déclarations faites par le plaignant et de pouvoir donner leur autorisation formelle.

Ces contacts ont été décrits plus en détail dans une note jointe à l'avis qui contient (compte tenu du document auquel il se réfère) les déclarations suivantes (1):

8 décembre 1998: Le plaignant a contacté CEV par téléphone pour lui demander comment il pouvait annuler le partenariat avec IAMED. Le CEV a informé le plaignant que l'IAMED devait se retirer officiellement du projet et que cela devait être approuvé par tous les partenaires.

9 décembre 1998: CEV a reçu une télécopie du plaignant, sur papier à en-tête de ce dernier, annonçant le retrait de l'IAMED, signée par le plaignant et l'IAMED. Ce fax a été rejeté par le CEV qui a exigé une version originale signée par l'IAMED, sur papier à en-tête de l'IAMED. Une lettre de l'IAMED annonçant son retrait du partenariat est arrivée à l'IBF le 18 février 1999.

13 (2) février 1999: Le plaignant a affirmé qu'il souhaitait présenter un nouveau partenaire pour remplacer l'IAMED. Ce nouveau partenaire, Anti-Aids Association (« AAA »), a également été présenté comme le représentant légal de l'API. Dans un courriel envoyé au plaignant le 18 février 1999, CEV a énuméré les documents nécessaires pour inclure le partenaire proposé dans le projet. Une preuve écrite que l’API avait été absorbée par l’AAA a également été demandée, ainsi qu’une déclaration de partenariat actualisée signée par toutes les ONG concernées.

2 mars 1999: Le CEV a reçu une nouvelle déclaration de partenariat du plaignant datée du 26 février 1999, dont il est ressorti que le plaignant avait non seulement remplacé l’IAMED par l’AAA, mais aussi que l’API avait été remplacée par une nouvelle organisation appelée Association des pédiatres d’Almaty (ci-après l’«APA»)(3). AAA, présentée dans le courriel du 13 (4) février 1999 comme le nouveau représentant légal de l’API, n’était pas l’association remplaçant l’API. L'API a été remplacée par l'APA. Le plaignant n'a jamais informé CEV ou IBF de ce changement.

10 mars 1999: Le CEV a informé le plaignant que ce type d’opération était illégal et pouvait entraîner la suspension du contrat. Le plaignant a répondu que l'APA et l'API avaient le même président et que, par conséquent, ce changement n'était pas un problème. Le CEV a expliqué au plaignant qu'il n'était pas possible de procéder de la sorte et qu'il fallait en apporter la preuve.

12 mars 1999: Le CEV a demandé au plaignant des éclaircissements sur la question du partenariat.

13 mars 1999: Dans sa réponse, le plaignant n'a fait que répéter que l'APA et l'API étaient le même organisme juridique et qu'il fournirait à CEV une confirmation officielle de ce fait.

26 mars 1999: Le CEV a reçu une télécopie de l'APA dans laquelle l'auteur déclarait que l'APA et l'API étaient identiques. Cette déclaration ne pouvait être considérée comme la confirmation officielle promise par le plaignant le 13 mars 1999, étant donné que le document avait été préparé par l'APA elle-même et n'était pas la confirmation attendue d'une autorité kazakhe.

En outre, selon l’API et l’Association des médecins et pharmaciens du Kazakhstan, l’APA et l’API étaient des organisations différentes.

IBF et CEV ont toujours indiqué clairement que le projet ne pouvait pas se poursuivre sans l'approbation écrite préalable des modifications fondamentales apportées au contrat. Le plaignant avait reçu un avertissement selon lequel ce qu'il avait fait n'était pas conforme au contrat et pouvait constituer un motif de résiliation du contrat.

Après avoir obtenu des explications de la plaignante, qui alléguait que l’API et l’APA étaient la même entité juridique, CEV avait demandé des éléments de preuve pour le prouver. De cette manière, il avait été établi qu’il était faux d’affirmer que l’API et l’APA étaient la même entité juridique. De plus, l'API avait déclaré qu'elle n'avait même pas eu connaissance de la modification proposée.

Le 4 novembre 1999, le requérant avait envoyé au CEV une télécopie contenant une copie d'une réprimande adressée par le Département des soins de santé du Kazakhstan au docteur K., un médecin-infecteur travaillant pour l'IPA. Sur la base de ce document, le plaignant avait fait valoir que la modification de l’API du partenaire local était dans l’intérêt supérieur de l’Union et même nécessaire pour éviter que les projets soutenus par la Commission ne soient discrédités par la participation de personnes soupçonnées de corruption. Cet argument n’avait jamais été invoqué au moment du changement de partenaire API et la télécopie avait été envoyée après de nombreuses autres tentatives d’explication, à la suite de la notification de la résiliation du contrat et huit mois après le changement de partenaire. En fait, même si l'argument du plaignant s'était avéré vrai, le plaignant aurait quand même dû demander le changement de partenaires conformément aux règles.

Il fallait dire que le plaignant avait fait différentes déclarations pour expliquer le changement concernant l'IPA: Cette API avait été incluse dans une autre structure (AAA), que l’APA et l’API étaient la même entité juridique, que l’API devait être remplacée en tenant compte du comportement de son président. Néanmoins, aucune de ces déclarations n’a été fournie avant le changement de partenaire local ni confirmée par la suite.

La résiliation du contrat et le remboursement des fonds

L’article 12, paragraphe 3, du contrat prévoyait que, lorsque la convention était résiliée en raison d’une «violation fondamentale» de la part de l’organisation, la Commission se réservait le droit de refuser tout nouveau paiement et d’intenter une action en justice pour récupérer toute partie de la subvention déjà versée. Le changement de partenaires effectué par le plaignant constituait une violation fondamentale des conditions de base de participation fixées dans le contrat.

Après que le Médiateur eut présenté sa proposition de solution à l'amiable dans la plainte 589/2002/GG, la Commission l'avait informé qu'elle abandonnerait sa demande si et dans la mesure où il pouvait être démontré que les fonds avaient été utilisés dans l'intérêt général des bénéficiaires finaux du projet. Le plaignant devrait alors présenter un rapport financier global sur le projet qui permettrait aux services de la Commission de vérifier l'utilisation des fonds déjà versés. Ce rapport a été présenté par le plaignant le 14 mars 2003.

La Commission a estimé que cette proposition constituait et continuait d'être un moyen équitable et positif d'exercer son pouvoir discrétionnaire.

Dans ce contexte, une vérification de l’éligibilité des postes de dépenses liés au contrat a été effectuée. L’objectif de la vérification était de vérifier l’éligibilité des dépenses dans les conditions contractuelles et de déterminer les postes de dépenses qui n’étaient pas éligibles mais qui étaient potentiellement admissibles dans l’intérêt général des bénéficiaires finaux du projet. Une description exhaustive des constatations a pu être trouvée dans le rapport de vérification (5).

À la suite de cette mission, quatre scénarios distincts ont été examinés. Dans aucun des cas, l'ordre de recouvrement n'a pu être totalement abandonné. La solution la plus favorable pour le plaignant a été l’émission d’un ordre de recouvrement d’un montant de 10 711 EUR (soit une diminution de 27 030,07 EUR par rapport au montant initial). Ce chiffre représentait la différence entre le montant de 50 902 EUR qui avait été versé au plaignant et le montant final de 40 191 EUR de dépenses éligibles.

Il convient de souligner que l'appréciation des coûts admissibles est allée bien au-delà d'une application stricte des conditions contractuelles auxquelles les services de la Commission et les contractants/bénéficiaires sont liés. Même en tenant compte de l’objectif d’une solution à l’amiable et du bien des bénéficiaires finaux, certains coûts ne pourraient être considérés comme admissibles, car cela irait à l’encontre des principes fondamentaux des règles budgétaires que la Commission doit respecter.

Dans le but de trouver un accord, la Commission avait écrit au plaignant le 20 août 2003 pour lui indiquer la possibilité d'émettre un nouvel ordre de recouvrement d'un montant de 10 711 euros. Le plaignant n'a pas accepté cette proposition, mais a insisté pour qu'aucun remboursement ne soit effectué.

Néanmoins, la Commission avait fait un autre effort pour parvenir à une solution à l'amiable et avait invité le plaignant à une réunion. Lors de la réunion qui s'est tenue le 30 septembre 2003, les services de la Commission ont accepté d'étudier la possibilité d'abandonner complètement l'ordre de recouvrement et toute sanction administrative.

Dans les jours qui ont suivi, la Commission avait reçu un appel téléphonique du plaignant dans lequel ce dernier avait demandé l'attribution de contrats à titre d'indemnisation. Une telle proposition est évidemment inacceptable pour la Commission, compte tenu de la nature concurrentielle de l'attribution des marchés. Quelques jours plus tard, le plaignant avait déposé une nouvelle plainte auprès du Médiateur concernant l'accès aux documents de la Commission. Dans cette plainte, le plaignant avait profité de l'occasion pour rendre compte de la récente réunion d'une manière erronée et trompeuse.

Le 18 décembre 2003, la Commission avait reçu un appel téléphonique de l'avocat du plaignant, qui lui avait demandé s'il était possible de rouvrir les discussions et de parvenir à un règlement à l'amiable. La Commission avait invité l'avocat et le plaignant à présenter une proposition globale de solution à l'amiable. Rien n'avait été reçu au moment où l'avis a été soumis au Médiateur.

Conclusion

La Commission a estimé que ses services s'étaient fortement engagés à trouver une solution à l'amiable qui pourrait s'avérer acceptable pour les deux parties et qu'ils avaient maintenant épuisé toutes les possibilités de parvenir à cette solution à l'amiable. Elle a également considéré qu’il n’y avait eu aucun cas de mauvaise administration concernant la résiliation du contrat ou l’usage qu’elle avait fait de son pouvoir discrétionnaire pour recouvrer des sommes non utilisées dans l’intérêt des bénéficiaires du projet.

Observations du plaignant

Dans ses observations, le plaignant a maintenu sa plainte et formulé les observations complémentaires suivantes:

Abus de pouvoir

La Commission avait privé le plaignant de son droit d’être entendu et de formuler des observations avant de prendre sa décision de résilier le contrat, violant ainsi l’article 16 du code européen de bonne conduite administrative (ci-après le «code»). La lettre de la Commission du 1er octobre 1999 aurait également violé l'article 19 du code, étant donné qu'elle ne contenait aucune indication quant aux possibilités de recours.

La décision de la Commission de résilier le contrat avait porté atteinte à la réputation du plaignant.

En ce qui concerne le changement de partenaires

Le plaignant n’avait jamais initié ni effectué le changement de partenaire du projet IAMED. Au contraire, ce partenaire avait de sa propre décision abandonné le projet. L'accusation mensongère de la Commission selon laquelle le plaignant avait «changé unilatéralement» le partenaire IAMED n'était pas conforme à une bonne conduite administrative et était diffamatoire. La Commission a également manqué à son obligation de motiver sa décision, comme l'exige l'article 18 du code.

Ainsi qu'il ressort du courriel adressé à IBF le 13 février 1999, le plaignant n'avait pas modifié unilatéralement l'IPA de son partenaire, mais avait demandé conseil aux responsables du contrat. Dans une télécopie envoyée au plaignant le 19 février 1999 (avec copie au CEV), le professeur I. a souligné qu'il y avait des problèmes avec le Dr K. et a demandé l'approbation du plaignant pour changer le Dr K. « à titre de président de l'API » et « pour poursuivre notre projet en partenariat avec [AAA] ». Il était calomnieux de prétendre et d'affirmer que le plaignant n'avait pas informé IBF ou CEV du changement de partenaire kazakh.

Le message du 13 février 1999 constituait la demande prévue à l'article 4, paragraphe 4, du contrat.

La Commission n'avait pas pris sa décision dans un délai raisonnable, en violation de l'article 17 du code.

Dans une lettre adressée au plaignant le 4 février 1999 (6), le vice-gouverneur d’Almaty avait déclaré que les travaux du centre antihépatite ne correspondaient pas aux objectifs du projet et aux exigences de la déclaration de partenariat, que le Dr K. était en défaut de plusieurs points de la déclaration de partenariat, que l’IPA n’avait pas «le statut juridique et le compte de règlement» et qu’il y avait remise illégale de biens de l’État. Le plaignant avait alors immédiatement informé IBF, par courriel du 13 février 1999, de l'inconduite du Dr K. Toutefois, la Commission n’était pas intervenue.

La Commission n’a pas tenu compte du fait que la plaignante, en tant qu’ONG chef de file, avait eu le droit d’interrompre le paiement de M. K. à tout moment parce qu’il avait été prouvé qu’elle n’avait pas accompli ses tâches de manière satisfaisante.

Le comité des services d’enregistrement du ministère kazakh de la justice avait informé le plaignant qu’il ne disposait d’aucune information concernant l’enregistrement de l’IPA (7). Cela prouve que l'API n'existait pas légalement en tant qu'ONG kazakhe. La poursuite de la participation de l’API aurait donc été contraire à la loi et aux objectifs du programme LIEN. Le fait que le Dr K. n'ait jamais utilisé son propre timbre API pourrait être une autre indication importante quant à l'inexistence de l'IPA.

Le professeur I., qui avait été l'auteur du projet, était resté dans le projet. Son savoir-faire et sa contribution de travail ont été les plus importants pour la réussite de la poursuite du projet.

Dans une note à la CEV datée du 27 mai 1999, le représentant de la requérante au Kazakhstan a informé la CEV qu'après avoir reçu l'argent qui lui était dû, M. K. avait perdu tout intérêt pour le projet. En raison de l'attitude négative du Dr K., le projet risquait de devenir paralysé et le plaignant avait donc dû réagir sans plus tarder dans l'intérêt de la poursuite du projet. L'IBF et le CEV avaient déjà été informés de ces problèmes en février 1999. Dans la note susmentionnée du 27 mai 1999, le CEV avait en outre été informé comme suit: «En février, afin de poursuivre notre projet, le professeur [Dr. I.] a invité [AAA] à la mise en œuvre du projet. Ensuite, nous avons demandé à CEV et IBF d'autoriser comme [sic] changer nos partenaires. Nous n'aimions pas faire de bruit, donc nous n'avons pas parlé de violations de Mme [K.]. Nous venons de demander à CEV de la modifier parce qu’en vertu de l’article 3, point 2, de la «convention de cofinancement dans le cadre du programme LIEN» [la plaignante] est responsable de la mise en œuvre intégrale du projet.»

La délégation de la Commission au Kazakhstan était parfaitement consciente des problèmes découlant de la mauvaise conduite de M. K., comme le montre une note au dossier établie le 27 avril 1999. Cette note a également montré que la Commission avait envisagé de faire chanter les parties concernées en menaçant d'arrêter le projet. Cela était contraire aux articles 7 ("Absence d'abus de pouvoir") et 8 ("Impartialité et indépendance") du code.

Le 28 juin 1999, CEV avait envoyé un courriel au Dr K., lui demandant si elle pensait que le projet pouvait encore être poursuivi. Le plaignant n'a pas été consulté. La Commission avait ainsi violé l'article 5 ("Absence de discrimination") et l'article 8 ("Impartialité et indépendance") du Code.

Le fait que le contrat ait été résilié le 1er octobre 1999 alors que les autorités kazakhes ont adressé un blâme à M. K. le 5 octobre 1999 n'était probablement pas un hasard. La réponse à cette question se trouvait probablement dans les plus de 100 documents du dossier de la Commission auxquels le plaignant s'était vu refuser l'accès.

Le rapport de suivi du CEV était plein d'erreurs et de contradictions. Le plaignant avait donc demandé à la Commission, le 7 juillet 1999, d'organiser un suivi neutre du projet. Le refus de la Commission, malgré plusieurs rappels, de répondre à cette demande constituait un autre cas de mauvaise administration, étant donné qu’il enfreignait les articles 8 et 11 («Équité») du code.

Le plaignant a appliqué strictement la ligne directrice adoptée par M. Prodi, l'ancien président de la Commission, selon laquelle la "tolérance zéro" doit être démontrée à l'égard de la corruption. En tant qu'ONG chef de file, le plaignant avait dû assurer la continuité du projet. Il n'avait donc pas été en mesure d'attendre indéfiniment que «la bureaucratie de la CE à Bruxelles» réagisse «de manière typiquement lente [à] sa demande de donner des conseils pour un changement de partenaire». Les personnes infectées par l'hépatite C devaient recevoir leur traitement médical régulièrement. Une interruption de leur traitement aurait mis en danger tous les efforts antérieurs et accru le risque d'infection des personnes appartenant à des groupes dits à haut risque. Tolérer une personne faisant l'objet d'une enquête sur la corruption au sein de sa propre structure aurait certainement sapé la crédibilité du Centre anti-hépatite.

Quant à l'ordre de recouvrement

Le projet en question avait été considéré par les autorités kazakhes et le public kazakh comme un exemple pour l'ensemble du Kazakhstan, en raison de la qualité du travail effectué. Le plaignant avait contribué à ce projet à hauteur de 120 276 EUR, soit 70 % des dépenses du projet, alors que la Commission n'avait fourni que 50 902 EUR, soit 30 %. Le projet n'aurait jamais eu la chance de devenir fonctionnel si le plaignant n'avait pas investi beaucoup plus d'argent que prévu initialement.

La Commission avait d’abord insisté pour que le plaignant rembourse la totalité du montant de 50 902 EUR. En 2001, elle avait demandé au plaignant de rembourser 37 741,07 EUR. Le 20 août 2003, la Commission avait demandé le remboursement de 10 711 euros. La Commission n’a jamais expliqué comment elle avait calculé ces différents montants.

Les auditeurs de la Commission avaient confirmé qu'il n'y avait pas eu le moindre abus de fonds de l'UE de la part du plaignant.

La décision de la Commission de clôturer le projet avait été disproportionnée, violant ainsi l’article 6 («proportionnalité») du code. Il faut tenir compte du fait que le Kazakhstan appartient aux pays les plus touchés par l ' hépatite C. Le projet a été tenu en haute estime par les experts et les autorités du Kazakhstan. Un député européen a également estimé que la décision de la Commission de clôturer le projet était disproportionnée.

LA DÉCISION

1 Remarques liminaires

1.1 Le plaignant est une organisation non gouvernementale (ONG) allemande travaillant dans le domaine de l'aide humanitaire. Sa plainte concerne l’accord de cofinancement no 97-2011 (ci-après le «contrat») relatif à un projet au Kazakhstan intitulé «Organisation du Centre d’aide préventive, médicale et diagnostique pour les enfants et leurs mères atteints d’hépatite virale et porteurs viraux (aides associées à l’hépatite virale)». Ce contrat a été signé les 28 et 30 avril 1998 par le plaignant, d'une part, et par IBF (organisme basé à Bruxelles), agissant au nom de la Commission européenne, d'autre part. Le requérant, en tant qu'ONG chef de file, devait être assisté par deux partenaires, l'Académie internationale pour l'éducation et la prévention médicales (IAMED) d'Allemagne et l'Association des pédiatres-infecteurs (API) du Kazakhstan. Le projet a été cofinancé par le programme Phare et Tacis LIEN de l’Union européenne, qui fournit des subventions pour favoriser le développement de sociétés démocratiques en Europe centrale et orientale ainsi que dans les nouveaux États indépendants et en Mongolie. La supervision du projet avait été confiée à une unité d'assistance technique, à savoir le Centre Européen du Volontariat (CEV) à Bruxelles.

L’article 4, paragraphe 4, du contrat prévoyait que, si des modifications des annexes A («Description du projet») ou B («Budget») devenaient nécessaires, il incombait à l’«organisation» (le plaignant) de demander l’approbation de la «partie contractante» (IBF) au moyen d’une lettre séparée. Un «avis» précisait que «[l]es changements majeurs tels que (…) les changements de partenaires du projet (…) nécessitent un avenant au contrat produit par le bureau financier et administratif du FDL [c’est-à-dire IBF] et approuvé par le bureau d’assistance technique [c’est-à-dire CEV] et signé par la Commission européenne. Si vous envisagez d’apporter des modifications à la proposition de projet, veuillez vous adresser par écrit au bureau d’assistance technique compétent, qui vous conseillera ensuite et, si nécessaire, adressera la proposition à la Commission européenne pour approbation et au bureau financier et administratif du FDL pour l’accomplissement des formalités nécessaires.»

Conformément à l’article 12 du contrat, ce dernier peut être résilié à tout moment et sans préavis si l’organisation «contrevient gravement» à l’accord. En cas de résiliation en raison d'une violation fondamentale par l'Organisation, la Commission se réserve le droit de refuser d'effectuer tout paiement supplémentaire et d'intenter une action en justice pour récupérer toute partie de la subvention déjà versée.

Le 13 février 1999, le responsable local du projet du plaignant, M. M., a informé M. T., responsable du projet IBF, par courrier électronique que l’IAMED avait annulé sa participation parce qu’elle s’était sentie incapable d’exécuter ses obligations. M. M. a également informé M. T. que l'API avait perdu son indépendance et était devenue membre de l'Association kazakhe de lutte contre le sida (AAA). Elle souligne que le partenaire kazakh n’a pas été changé, mais que le nom du responsable a changé. Le Dr M. a également souligné que le plaignant souhaitait remplacer l’IAMED par l’AAA et a demandé à M. T. des conseils quant à la lettre qui devrait être envoyée à l’IBF «afin d’obtenir la permission de changer de partenaire». Dans sa réponse du 15 février 1999, M. T. a souligné que la question d'un changement de partenaire pouvait être facilement traitée, mais qu'elle relevait de la CEV plutôt que de l'IBF. Il a indiqué qu’il transmettrait donc le message de M. M. au CEV. Le 18 février 1999, Mme S., chef de projet au CEV, a répondu au message de M. M.. Elle souligne qu'une prochaine visite à Bruxelles de M. M. sera l'occasion de discuter de la question. Mme S. a ensuite énuméré les documents nécessaires pour mettre le dossier «en ordre». Les documents demandés comprenaient une nouvelle déclaration de partenariat et des éléments de preuve à fournir par l’API «qui certifient que l’ONG API a été fusionnée avec l’Association anti-aide».

Le plaignant a ensuite affirmé qu’il avait décidé de remplacer l’API en tant que partenaire parce que le Dr K., président de l’API, était poursuivi par les autorités nationales de lutte contre la corruption en raison de la manipulation illégale de biens appartenant à l’État et de l’utilisation abusive de fonds immobiliers.

Le 1er octobre 1999, IBF a informé le plaignant que la Commission avait décidé d'annuler le projet à partir de ce jour sur la base de l'article 12 du contrat. La Commission a ensuite informé le plaignant qu’elle lui demanderait de rembourser la somme de 37 741,07 EUR, c’est-à-dire la différence entre l’avance (50 902 EUR) et les coûts acceptés par la Commission (80 % de 16 451,16 EUR, soit 13 160,93 EUR).

1.2 En 2002, le plaignant s'est adressé au Médiateur (plainte 589/2002/GG). Dans sa plainte, le plaignant a formulé quatre allégations, dont les deux premières peuvent être résumées comme suit: (1) La décision de la Commission d’annuler le contrat en raison d’un changement non autorisé de partenaires était injustifiée; (2) la demande de la Commission visant à obtenir le remboursement de la somme de 37 741,07 EUR était injustifiée, étant donné qu'il n'y avait pas eu de violation fondamentale par le plaignant de ses obligations et qu'il n'y avait pas eu de violation de l'article 12 du contrat.

1.3 Le 14 octobre 2002, dans le cadre de son enquête sur la plainte 589/20002/GG, le Médiateur a présenté à la Commission une proposition de solution à l'amiable axée sur la deuxième allégation du plaignant. Dans sa lettre à la Commission, le Médiateur a noté qu'il estimait qu'il n'était pas nécessaire pour lui de traiter la première allégation du plaignant à ce stade de la procédure. La Médiatrice a proposé que la Commission européenne envisage de réexaminer sa décision de demander au plaignant de rembourser la somme de 37 741,07 EUR. La Commission a accepté cette proposition et a entamé des discussions avec le plaignant. Dans sa décision du 21 mars 2003 sur la plainte 589/2002/GG, le Médiateur a noté que la Commission avait exprimé sa volonté d'abandonner sa demande et que le plaignant avait entre-temps envoyé à la Commission un rapport financier global et proposé des dates possibles pour l'audit demandé par la Commission. Dans ces circonstances, le Médiateur a estimé qu'une solution à l'amiable à la plainte avait été convenue entre la Commission et le plaignant. Le Médiateur a donc clos son enquête. Il a toutefois noté que le plaignant était libre de renouveler sa plainte si la solution à l'amiable ne devait pas être mise en œuvre de manière satisfaisante.

1.4 Par lettre du 6 janvier 2004, le plaignant a informé le Médiateur que les négociations avec la Commission n'avaient pas abouti. Le plaignant a donc demandé au Médiateur de renouveler son enquête sur sa plainte.

1.5 Le Médiateur a décidé d'enregistrer la lettre du plaignant du 6 janvier 2004 en tant que nouvelle plainte et d'ouvrir une nouvelle enquête sur les deux allégations susmentionnées. Dans sa lettre informant le plaignant de l'ouverture de l'enquête, le Médiateur a souligné que deux autres allégations soulevées dans la plainte 589/2002/GG ne seraient pas couvertes par la nouvelle enquête.

1.6 Dans ses observations sur l'avis de la Commission concernant cette plainte, le plaignant a présenté un nombre considérable de nouvelles allégations, en indiquant les dispositions du code européen de bonne conduite administrative (ci-après dénommé "code") que la Commission avait, selon elle, enfreintes. Selon le plaignant, la Commission (1) l'avait privée de son droit d'être entendue avant d'adopter la décision du 1er octobre 1999 (article 16 du code), (2) n'avait pas indiqué les possibilités de recours dans cette décision (article 19 du code), (3) avait envisagé de la faire chanter en menaçant d'arrêter le projet (articles 7 et 8 du code), (4) n'avait pas répondu à une demande d'organisation d'un suivi neutre du projet (articles 8 et 11 du code) et (5) avait violé le principe de proportionnalité en mettant fin au projet (article 6 du code).

1.7 Le Médiateur estime que ces allégations ne devraient pas faire l'objet d'une enquête afin de ne pas retarder la décision sur la plainte initiale. Quoi qu'il en soit, et après un examen préliminaire des questions soulevées par le plaignant, il semble qu'il n'y ait pas suffisamment de motifs pour enquêter sur ces autres allégations. En ce qui concerne la dernière de ces nouvelles allégations en particulier, il convient de noter que l’article 12, paragraphe 1, du contrat prévoyait expressément que le contrat pouvait être résilié par la Commission à tout moment et sans préavis si le plaignant devait «contrevenir gravement» à l’accord. Il convient en outre de tenir compte du fait que, dès le 10 mars 1999, c'est-à-dire immédiatement après avoir compris que le plaignant avait procédé à un changement de partenaire local, CEV avait souligné que l'approche choisie par le plaignant était «illégale» et constituait une «question grave». Dans une autre télécopie du 12 mars 1999, CEV avait demandé des éléments de preuve concernant l’identité alléguée de l’API et de l’APA, indiquant clairement que ces informations étaient nécessaires à la décision de la Commission «sur la poursuite du contrat». Compte tenu de ces avertissements rapides et du fait qu'il y a eu une violation fondamentale du contrat, le Médiateur estime qu'il n'y a manifestement pas suffisamment de motifs pour justifier une enquête sur l'allégation du plaignant selon laquelle la résiliation du contrat était une mesure disproportionnée.

2 Résiliation prétendument injustifiée du contrat

2.1 Le plaignant a fait valoir que la décision de la Commission de résilier le contrat n'était pas justifiée, étant donné a) qu'elle avait informé IBF et CEV de la modification, b) que ni IBF ni CEV ne lui avaient demandé de présenter une demande formelle d'autorisation à la Commission ou qu'elles avaient elles-mêmes soumis l'affaire à la Commission, c) qu'elles avaient été en droit de considérer les informations qu'elles avaient fournies à IBF/CEV comme suffisantes pour permettre la poursuite du projet, étant donné qu'elles n'avaient reçu aucune réaction contraire et que d) la Commission ne pouvait donc pas se fonder ultérieurement sur son (le plaignant) prétendu non-respect des règles de procédure prévues dans le contrat.

2.2 Dans son avis, la Commission a estimé que le plaignant avait procédé à un changement de partenaire qui n'était pas conforme aux dispositions du contrat et que ce comportement constituait une violation fondamentale du contrat permettant à la Commission d'annuler ce dernier sans préavis.

2.3 Le Médiateur note que le contrat signé par le plaignant stipulait que ce dernier devait être assisté de deux partenaires, l'IAMED et l'API. Bien que la Commission ait également fait référence à l’IAMED, la Médiatrice estime que son cas semble reposer principalement sur le remplacement de l’IPA. Le Médiateur estime donc qu'il est légitime de se concentrer sur ce partenaire. Il note en outre que le plaignant ne conteste pas qu’un changement de partenaire nécessitait, conformément à l’article 4, paragraphe 4, du contrat, un avenant qui devait être produit par IBF, approuvé par CEV et signé par la Commission. De l'avis du Médiateur, il est donc clair que toute proposition de modification devait être portée à l'attention de l'IBF ou du CEV. Le Médiateur note que le plaignant ne conteste pas qu'il était soumis à une telle obligation, mais fait valoir que le courrier électronique envoyé par son responsable de projet local, M. M., à IBF le 13 février 1999 constituait la demande pertinente prévue à l'article 4, paragraphe 4, du contrat.

2.4 Dans son courriel du 13 février 1999, le Dr M. a déclaré que « l'API a perdu son indépendance et fait désormais partie de [l'AAA]. (...) Mais je tiens à souligner une fois de plus: Nous ne changeons pas le partenaire kazakh, le partenaire reste le même, mais le nom de la personne autorisée varie. » Le Médiateur note que ce courriel souligne explicitement que le partenaire kazakh (c’est-à-dire l’API) n’a pas été modifié. À la lumière de cette formulation, il estime qu’il est difficile de comprendre comment ce courriel pourrait être interprété comme une notification d’une demande de changement de partenaire au titre de l’article 4, paragraphe 4, du contrat. Dans son courriel du 18 février 1999 réagissant au message de M. M., le CEV a souligné que le plaignant devait présenter «un certificat officiel concernant cette opération de fusion, à fournir par les autorités compétentes» et une «nouvelle déclaration de partenariat» signée par toutes les ONG concernées. Toutefois, aucun certificat de ce type ne semble jamais avoir été présenté à la CEV, à l’IBF ou à la Commission. Le Médiateur note en outre que la nouvelle déclaration de partenariat, datée du 26 février 1999 et reçue par le CEV le 2 mars 1999, montrait que l’API avait été remplacée non pas par l’AAA, mais par une autre organisation appelée Association des pédiatres d’Almaty (ci-après l’«APA»)(8). De l'avis du Médiateur, le plaignant n'a pas été en mesure de réfuter le point de vue de la Commission selon lequel CEV ou IBF n'avaient jamais été informés de ce changement. Dans ces circonstances, le Médiateur estime que le CEV a agi correctement, dans sa lettre du 10 mars 1999, en alertant le plaignant sur le fait que le retrait de l'IPA était contraire aux règles et qu'il s'agissait d'un problème grave. Il est vrai que, dans sa réponse du 10 mars 1999, le plaignant a fait valoir que l'APA et l'API étaient "une seule et même institution" et que ce point de vue a été répété dans la lettre du plaignant du 13 mars 1999, selon laquelle "l'API-APA est un organe juridique unique". Toutefois, le Médiateur note que le plaignant n'a jamais présenté de documents officiels prouvant que tel était effectivement le cas (9). De l'avis du Médiateur, la Commission pouvait raisonnablement demander au plaignant de produire de tels éléments de preuve, étant donné que l'API avait été initialement désignée par le plaignant lui-même comme son partenaire local au Kazakhstan.

2.5 Dans ses observations, le requérant a fait valoir que l'API n'existait pas légalement en tant qu'ONG kazakhe. Même en supposant que ce point de vue était correct, l’entrée d’APA en tant que partenaire local du plaignant au Kazakhstan aurait tout de même constitué un changement de partenaires qui nécessitait l’approbation de la Commission et qui aurait dû être porté à l’attention de CEV ou d’IBF avant d’être mis en œuvre. Cependant, et comme mentionné ci-dessus, ce changement n'a jamais été porté à l'attention de CEV ou de l'IBF qui n'ont appris ce changement qu'à partir de la déclaration de partenariat révisée.

2.6 Dans ses observations, le requérant s'est également appuyé sur une télécopie qui lui avait été envoyée le 19 février 1999 par le professeur I., agissant au nom de l'«Association pédiatrique d'Almaty»(10), pour étayer son allégation selon laquelle il était calomnieux de prétendre et d'affirmer que le requérant n'avait pas informé l'IBF ou le CEV du changement de partenaire kazakh. Il convient de noter, cependant, que cette télécopie demandait seulement l'approbation du plaignant pour "mon offre de changer [le Dr K.] en tant que président de l'API et d'impliquer dans le projet notre bon partenaire kazakh, avec qui nous effectuons nos tâches de projet pour la dernière période" et exprimait l'espoir que le plaignant permettrait "nous de poursuivre notre projet en partenariat avec Almaty Anti-Aids Association". Le Médiateur estime que cette télécopie constituait donc, au mieux, une demande adressée au plaignant pour qu'il accepte un changement de partenaire kazakh. Le fait que cette télécopie ait été copiée à CEV n’est manifestement pas suffisant pour que cette télécopie puisse être considérée comme une communication du plaignant à CEV au titre de l’article 4, paragraphe 4, du contrat. En tout état de cause, il est loin d’être évident que le contenu de la télécopie du 19 février 1999 pouvait être compris en ce sens que l’API devait être remplacée par l’APA.

Il convient en outre de noter que, dans une lettre adressée à l'IBF le 2 mars 1999, dont une copie a été soumise au Médiateur par le plaignant en même temps que ses observations, le plaignant a déclaré que "l'un des partenaires kazakhs de l'API - étroitement lié à l'IAMED - avait été échangé avec l'[AAA], dirigé par son président, le Dr [L.]. L'autre partenaire kazakh, l'APA, dirigée par son président, le professeur I, reste partenaire de ce projet comme elle l'a fait dès le début ». Cette affirmation est encore plus difficile à comprendre, étant donné que seuls IAMED et API avaient été désignés comme partenaires dans le contrat.

2.7 Le Médiateur note que le plaignant a fait valoir qu'il avait agi comme il l'avait fait pour lutter contre la corruption. Toutefois, comme la Commission le souligne à juste titre, cet argument n’a pas été invoqué au moment où le plaignant avait procédé à la modification de son IPA partenaire pour un autre partenaire local. Le Médiateur considère, contrairement à ce que suppose le plaignant, que le courriel du Dr M. du 13 février 1999 ne donnait aucune indication concrète que le plaignant soupçonnait le Dr K., président de l'API, d'être impliqué dans la corruption. Dans ses observations, le requérant s'est référé à une lettre qui lui avait été adressée le 4 février 1999 par le Gouverneur adjoint d'Almaty, dans laquelle, selon lui, des accusations avaient été portées contre le Dr K. Le requérant a fait valoir qu'il avait immédiatement informé l'IBF, par courrier électronique du 13 février 1999, de l'inconduite du Dr K. Le Médiateur présume que le plaignant se réfère ainsi au courriel du Dr M. du 13 février 1999. Il convient toutefois de noter que la lettre du vice-gouverneur d'Almaty du 4 février 1999 n'a été ni transmise à la CEV ni même mentionnée à cette occasion. En tout état de cause, le Médiateur estime que même si l'argument du plaignant fondé sur la faute présumée du Dr K. était vrai, le plaignant aurait toujours été tenu de demander le changement de partenaires conformément au contrat. Dans ce contexte, le Médiateur estime que la référence du plaignant à la prétendue lenteur de "la bureaucratie de la CE à Bruxelles" ne peut être acceptée, étant donné que le plaignant n'a même pas correctement informé la Commission de son intention de remplacer l'IPA par l'APA.

2.8 Le Médiateur note que le plaignant n'a pas contesté l'argument de la Commission selon lequel l'identité des partenaires locaux revêtait une importance particulière dans le cadre d'un projet LIEN. Dans ces circonstances, le Médiateur estime que la Commission était en droit de conclure que le fait que le plaignant n'ait pas obtenu l'approbation de la Commission pour le changement de son partenaire local au Kazakhstan constituait une violation fondamentale du contrat au sens de l'article 12, paragraphe 3, de ce dernier.

2.9 Dans ces circonstances, le Médiateur conclut qu'il n'y a pas eu de mauvaise administration de la part de la Commission en ce qui concerne la première allégation présentée par le plaignant.

3 Prétendue absence de justification de la demande de remboursement de la Commission

3.1 Le plaignant a fait valoir que la demande de la Commission visant à obtenir le remboursement de la somme de 37 741,07 EUR était injustifiée, étant donné qu'il n'y avait pas eu de violation fondamentale de ses obligations et qu'il n'y avait pas eu de violation de l'article 12 du contrat.

3.2 La Commission a estimé qu'elle était en droit de procéder au recouvrement des montants déjà versés, étant donné que le plaignant avait commis un manquement fondamental à ses obligations.

3.3 Compte tenu des conclusions du Médiateur en ce qui concerne la première allégation (voir point 2 ci-dessus), le point de vue de la Commission semble raisonnable.

3.4 Il convient toutefois de noter que, lorsqu'il a présenté sa proposition de solution à l'amiable dans la plainte 589/2002/GG, le Médiateur a estimé qu'il convenait de tenir compte dans ce contexte des considérations suivantes:

(1) L’article 12, paragraphe 3, du contrat donnait à la Commission le «droit» de récupérer toute partie de la subvention déjà octroyée. Cette disposition ne semble toutefois pas obliger la Commission à demander le remboursement des fonds déjà versés. La Commission semblait donc disposer d’un pouvoir d’appréciation en la matière.

(2) Bien que la Commission ait semblé être en mesure de décider si le contrat devait être résilié avant la fin du mois de mars 1999, sa décision de résilier le contrat n'a été communiquée au plaignant qu'en octobre 1999. Entre-temps, le projet avait été autorisé à se poursuivre. La Commission n'avait pas expliqué pourquoi elle n'avait néanmoins accepté que les dépenses encourues jusqu'à la fin du mois d'octobre 1998.

(3) Le requérant avait présenté des éléments de preuve montrant que la mise en œuvre du projet, même après le changement de partenaire local, avait satisfait les autorités locales du Kazakhstan. Bien qu’il ne soit pas nécessairement concluant en tant que tel, cet aspect aurait certainement dû être pris en compte par la Commission lorsqu’elle a décidé de la manière d’utiliser son pouvoir discrétionnaire pour demander le remboursement des fonds.

(4) Le plus important, cependant, est apparu le fait que le plaignant avait fait valoir qu'il avait été dans l'intérêt supérieur de l'UE ou même nécessaire d'éviter que les projets soutenus par elle soient discrédités par la participation de personnes soupçonnées de corruption, et que le partenaire local devait donc être modifié. C'était un argument de poids. Les documents soumis au Médiateur ne contenaient toutefois aucun élément de preuve démontrant que la Commission avait tenu compte de cet argument lorsqu'elle a décidé de demander ou non le remboursement des fonds au titre de l'article 12, paragraphe 3, de l'accord.

Compte tenu de ces considérations, le Médiateur ne pouvait exclure que la Commission n’ait pas tenu compte de tous les faits et considérations pertinents lors de l’adoption de la décision attaquée. Il estime donc que la décision de la Commission de demander le remboursement de 37 741,07 EUR pourrait être un cas de mauvaise administration.

3.5 Le Médiateur continue de croire que ces considérations sont valables.

3.6 Dans son avis sur la présente plainte, la Commission a fait les déclarations suivantes:

Après que le Médiateur a présenté sa proposition de solution à l'amiable dans la plainte 589/2002/GG, il a décidé d'abandonner sa demande si et dans la mesure où il pouvait être démontré que les fonds avaient été utilisés dans l'intérêt général des bénéficiaires finaux du projet. La Commission a estimé que cette proposition constituait et continuait d'être un moyen équitable et positif d'exercer son pouvoir discrétionnaire.

Dans ce contexte, une vérification de l’éligibilité des postes de dépenses liés au contrat a été effectuée. L’objectif de la vérification était de vérifier l’éligibilité des dépenses dans les conditions contractuelles et de déterminer les postes de dépenses qui n’étaient pas éligibles mais qui étaient potentiellement admissibles dans l’intérêt général des bénéficiaires finaux du projet. À la suite de cette mission, quatre scénarios distincts ont été examinés. Dans aucun des cas, l'ordre de recouvrement n'a pu être totalement abandonné. La solution la plus favorable pour le plaignant a été l’émission d’un ordre de recouvrement d’un montant de 10 711 EUR (soit une diminution de 27 030,07 EUR par rapport au montant initial).

Il convient de souligner que l'appréciation des coûts admissibles est allée bien au-delà d'une application stricte des conditions contractuelles auxquelles les services de la Commission et les contractants/bénéficiaires sont liés. Même en tenant compte de l’objectif d’une solution à l’amiable et du bien des bénéficiaires finaux, certains coûts ne pourraient être considérés comme admissibles, car cela irait à l’encontre des principes fondamentaux des règles budgétaires que la Commission doit respecter.

Dans le but de trouver un accord, la Commission avait écrit au plaignant le 20 août 2003 pour lui indiquer la possibilité d'émettre un nouvel ordre de recouvrement d'un montant de 10 711 euros. Le plaignant n'a pas accepté cette proposition, mais a insisté pour qu'aucun remboursement ne soit effectué.

Néanmoins, la Commission avait fait un autre effort pour parvenir à une solution à l'amiable et avait invité le plaignant à une réunion. Lors de la réunion qui s'est tenue le 30 septembre 2003, les services de la Commission ont accepté d'étudier la possibilité d'abandonner complètement l'ordre de recouvrement et toute sanction administrative.

Dans les jours qui ont suivi, la Commission avait reçu un appel téléphonique du plaignant dans lequel ce dernier avait demandé l'attribution de contrats à titre d'indemnisation. Une telle proposition est évidemment inacceptable pour la Commission, compte tenu de la nature concurrentielle de l'attribution des marchés. Quelques jours plus tard, le plaignant avait déposé une nouvelle plainte auprès du Médiateur concernant l'accès aux documents de la Commission. Dans cette plainte, le plaignant avait profité de l'occasion pour rendre compte de la récente réunion d'une manière erronée et trompeuse.

Le 18 décembre 2003, la Commission avait reçu un appel téléphonique de l'avocat du plaignant, qui lui avait demandé s'il était possible de rouvrir les discussions et de parvenir à un règlement à l'amiable. La Commission avait invité l'avocat et le plaignant à présenter une proposition globale de solution à l'amiable. Jusqu'à présent, rien n'avait été reçu.

3.7 Le Médiateur estime que les déclarations ci-dessus confirment que la Commission a montré son engagement à trouver une solution à l'amiable qui pourrait s'avérer acceptable pour les deux parties. Il note en outre que la Commission a fait des propositions de fond pour parvenir à une telle solution. Il est vrai que même dans le cadre de la solution la plus favorable au plaignant, la Commission a toujours insisté sur le remboursement d'une somme d'argent substantielle. Le Médiateur estime toutefois que le plaignant n'a pas démontré que l'argument de la Commission selon lequel le fait de considérer d'autres dépenses comme éligibles enfreindrait les principes fondamentaux des règles budgétaires était erroné. Il note en outre que, nonobstant cette position, la Commission avait même accepté d’explorer la possibilité d’abandonner complètement l’ordre de récupération.

3.8 Dans ces circonstances, le Médiateur estime qu'il n'y a pas de mauvaise administration de la part de la Commission en ce qui concerne la deuxième allégation du plaignant.

3.9 Le Médiateur estime utile d'ajouter qu'il comprend les déclarations susmentionnées de la Commission comme indiquant que celle-ci reste disposée à parvenir à une solution à l'amiable dans le sens indiqué dans son avis sur la présente plainte.

4 Conclusion

Sur la base des enquêtes menées par le Médiateur sur cette plainte, il ne semble pas y avoir de mauvaise administration de la part de la Commission européenne. Le Médiateur clôt donc l’affaire.

Le président de la Commission européenne sera également informé de cette décision.

Je vous prie d'agréer, Monsieur, l'expression de mes sincères

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

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(1) Une copie de cette note et des documents qui y sont mentionnés avait déjà été soumise au Médiateur par la Commission en même temps que son avis sur la plainte 589/2002/GG.

(2) La note de la Commission fait référence au "15" février 1999. Il est clair, cependant, qu'il s'agit du courriel du Dr M. qui a été (comme le montre la copie soumise par le plaignant) envoyé le 13 février 1999.

(3) C'est le nom utilisé par APA lui-même. La déclaration de partenariat révisée soumise par le plaignant faisait référence à «Almaty Pediatric Association».

(4) Voir note de bas de page 2 à la page 9.

(5) Une copie de ce document a été soumise au Médiateur par la Commission.

(6) Le plaignant a produit une copie de la traduction de cette lettre en anglais.

(7) La lettre pertinente (dont une copie de la traduction a été fournie par le plaignant) indiquait qu'elle répondait à une demande formulée le 26 janvier 2000.

(8) C'est le nom utilisé par APA lui-même. La déclaration de partenariat révisée soumise par le plaignant faisait référence à «Almaty Pediatric Association».

(9) Une simple déclaration en ce sens de l’APA ne peut évidemment pas être considérée comme constituant une telle preuve.

(10) C'est l'expression utilisée sur le papier à en-tête. Une lettre envoyée le 26 mars 1999 par le professeur I. au CEV utilise un en-tête similaire. Cependant, dans ce document, le nom de l'association est rendu comme "Association des pédiatres d'Almaty".