Monsieur,

Le 7 mars 2002, vous avez déposé, au nom d'Internationaler Hilfsfonds e.V., une plainte auprès du Médiateur européen concernant l'annulation de l'accord de cofinancement n° 97-2011 par l'Office de coopération EuropeAid de la Commission européenne.

Le 29 avril 2002, j'ai transmis la plainte au président de la Commission européenne. La Commission a transmis son avis le 7 août 2002. Je vous l'ai transmis le 8 août 2002 avec une invitation à formuler des observations, que vous avez envoyée le 29 août 2002.

Le 2 septembre 2002, le plaignant m'a envoyé d'autres commentaires. Le 13 septembre 2002, vous avez présenté des observations complémentaires.

Le 14 octobre 2002, j'ai transmis à la Commission une proposition de solution à l'amiable. Vous en avez été informé dans une lettre envoyée le même jour. La Commission a transmis son avis le 16 décembre 2002. Je vous l'ai transmis le 18 décembre 2002 en vous invitant à faire part de vos observations. Le 31 décembre 2002, le plaignant m'a envoyé une copie d'une lettre qu'il avait adressée à la Commission ce jour-là. Le 28 janvier 2003, vous m’avez transmis vos observations sur l’avis de la Commission.

Dans une lettre envoyée le 30 janvier 2003, j'ai demandé à la Commission des informations complémentaires sur votre plainte. Vous en avez été informé le même jour. La Commission a envoyé sa réponse le 25 février 2003. Je vous l'ai transmis le 3 mars 2003 en vous invitant à faire part de vos observations. Le 18 mars 2003, le plaignant a répondu à ma lettre du 3 mars 2003.

Le 20 mars 2003, le plaignant a informé mes services par téléphone qu'une solution à l'amiable pouvait être considérée comme ayant été trouvée.

Je vous écris maintenant pour vous informer des résultats des enquêtes qui ont été faites.

LA PLAINTE

Le plaignant est une organisation non gouvernementale (ONG) allemande travaillant dans le domaine de l’aide humanitaire.

La présente plainte, qui fait suite à deux autres plaintes portant sur le même sujet qui ont été rejetées par le Médiateur (1853/2001/GG et 119/2002/MM)(1), concerne l’accord de cofinancement no 97-2011 (ci-après l’«accord») relatif à un projet au Kazakhstan intitulé «Organisation du Centre d’aide préventive, médicale et diagnostique pour les enfants et leurs mères atteints d’hépatite virale et de porteurs viraux (aides associées à l’hépatite virale)». Cet accord a été signé les 28 et 30 avril 1998 par le plaignant, d'une part, et par IBF (organisme basé à Bruxelles), agissant au nom de la Commission européenne, d'autre part. Le requérant, en tant qu'ONG chef de file, devait être assisté par deux partenaires, l'Académie internationale pour l'éducation et la prévention médicales (IAMED) d'Allemagne et l'Association des pédiatres-infecteurs (API) du Kazakhstan. Le projet a été cofinancé par le programme Phare et Tacis LIEN de l’Union européenne, qui fournit des subventions pour favoriser le développement de sociétés démocratiques en Europe centrale et orientale ainsi que dans les nouveaux États indépendants et en Mongolie. La supervision du projet avait été confiée à une unité d'assistance technique, le Centre Européen du Volontariat (CEV) à Bruxelles.

Conformément à l’article 6 de la convention, la Commission devait accorder une subvention non remboursable aux coûts du projet qui ne devait pas dépasser 127 256 EUR, soit 80 % du budget du projet ou 80 % du coût réel final du projet, le montant le moins élevé étant retenu.

L’article 4, paragraphe 4, de l’accord prévoyait que, si des modifications des annexes A («Description du projet») ou B («Budget») devenaient nécessaires, il incombait à l’«organisation» (le plaignant) de demander l’approbation de la «partie contractante» (IBF) au moyen d’une lettre séparée. La partie contractante devait en outre être informée de tout changement dans la structure de gestion de l’organisation ou de son organisation partenaire. Selon le texte produit par le plaignant, les «Informations pour les contractants» (annexe C.6 du contrat) précisaient que «[l]es changements majeurs tels que (...) les changements de partenaires du projet (...) nécessitent un avenant au contrat produit par le bureau financier et administratif du FDL [c’est-à-dire IBF] et approuvé par le bureau d’assistance technique et signé par la Commission européenne. Si vous envisagez d'apporter des modifications à la proposition de projet, veuillez vous adresser par écrit au bureau d'assistance technique compétent, qui vous conseillera ensuite et, si nécessaire, adressera la proposition à la Commission européenne pour approbation et au bureau financier et administratif du FDL pour l'accomplissement des formalités nécessaires."(2)

Conformément à l'article 12, paragraphe 1, de l'accord, chaque partie peut annuler cet accord en notifiant par écrit son intention de le faire. L’article 12, paragraphe 1, disposait en outre: «Si l’organisation contrevient gravement au présent accord (par exemple en ne mettant pas en œuvre les activités décrites à l’annexe A, en ne les mettant pas en œuvre dans les délais prévus ou en ne fournissant pas les rapports d’avancement techniques et financiers demandés), la partie contractante peut résilier le présent accord à tout moment et sans préavis». Conformément à l'article 12, paragraphe 2, en cas de résiliation, aucun paiement ne devrait être dû, à l'exception des services, équipements et fournitures effectivement fournis ou achetés jusqu'à la date de résiliation. L’article 12, paragraphe 3, prévoyait que, lorsque la convention était résiliée en raison d’une «violation fondamentale» par l’Organisation, la Commission se réservait le droit de refuser d’effectuer tout paiement supplémentaire et d’intenter une action en justice pour récupérer toute partie de la subvention déjà versée.

Dans sa plainte, le plaignant a expliqué qu'à un stade précoce de la mise en œuvre du projet IAMED s'était avéré incapable de remplir ses obligations financières. Selon le plaignant, l’IAMED n’avait pas été remplacé par un autre partenaire et le plaignant avait pris en charge la responsabilité financière de la participation de l’IAMED. Le plaignant a noté que l'IBF, qui avait été informé en conséquence, n'avait soulevé aucune objection. Elle a en outre souligné qu'au début de 1999, il était devenu nécessaire de remplacer également l'IPA. L'une des raisons pour ce faire était que l'API visait davantage à fournir une aide médicale uniquement, négligeant les aspects anti-hépatite et sociaux du projet. La plaignante a ajouté que l'IPA avait également dû être remplacée en raison d'une sévère réprimande qui avait été imposée par le gouvernement kazakh à Mme K., présidente de l'IPA, et qui l'avait accusée de mauvaise administration financière et de fraude. Selon le plaignant, la nouvelle situation avait fait l'objet de discussions avec l'IBF et le CEV, qui n'avaient soulevé aucune objection.

À l'appui de ses allégations, la plaignante s'est référée à un certain nombre de documents à partir desquels les renseignements suivants doivent être recueillis:

Le 5 janvier 1999, le responsable local du projet de la plaignante, M. M., a envoyé un courriel à Mme S., chef de projet au CEV, dans lequel elle notait que l’IAMED s’était «éliminée de la mise en œuvre du projet». Dans une lettre datée du 2 février 1999 adressée à l'IBF (avec copie au CEV), l'IAMED a confirmé qu'elle avait abandonné sa participation au projet en raison de problèmes financiers. Le 13 février 1999, M. M. a informé M. T., l'agent de projet de l'IBF, par courrier électronique que le plaignant avait l'intention d'impliquer l'Association kazakhe de lutte contre le sida (AAA) dans le projet au lieu de l'IAMED et a demandé à M. T. des conseils sur la lettre qui devrait être envoyée à l'IBF « afin d'obtenir l'autorisation de changer de partenaire ». M. M. a ajouté que l'IPA avait perdu son indépendance et faisait désormais partie de l'AAA. Elle a noté que le partenaire kazakh resterait le même; seul le nom de la personne autorisée changerait. Étant donné qu’elle craignait qu’IBF ne considère néanmoins qu’il y avait un changement de partenaire, elle a demandé l’avis de M. T. Dans sa réponse du 15 février 1999, M. T. a souligné que la question d'un changement de partenaire pouvait être facilement traitée, mais qu'elle relevait de la CEV plutôt que de l'IBF. Il a indiqué qu’il transmettrait donc le message de M. M. au CEV. Le 18 février 1999, Mme S. du CEV a répondu au message du Dr M. Elle souligne qu'une prochaine visite à Bruxelles de M. M. sera l'occasion de discuter de la question. Mme S. a ensuite énuméré les documents nécessaires pour mettre le dossier « en ordre ». Les documents demandés comprenaient des informations relatives à l'AAA, une attestation de l'API « certifiant que l'ONG API a été fusionnée avec l'Association Anti-Aids » et une nouvelle déclaration de partenariat signée par toutes les ONG concernées.

Selon le plaignant, une nouvelle déclaration de partenariat avait été préparée et remise à l'IBF/CEV. Ni l’IBF ni la CEV n’avaient à aucun moment demandé au plaignant de soumettre une demande formelle d’approbation de ces modifications ou proposé de formaliser ces modifications au moyen d’un avenant au contrat. De l’avis du plaignant, il était donc en droit de croire que les informations et la documentation fournies à l’IBF/CEV seraient suffisantes pour permettre la poursuite du projet et qu’aucun addendum n’a été jugé nécessaire par l’IBF et CEV.

La plaignante a souligné que le Dr K. n'avait pas été l'auteur du projet et qu'elle n'était pas non plus une infectionniste. L'auteur du projet était le Dr I., l'infectionniste principal au Kazakhstan, qui est resté dans le projet.

En mai 1999, la CEV a effectué une visite de suivi au Kazakhstan. Dans sa lettre préparatoire du 3 mai 1999, Mme G., responsable du CEV, a informé le Dr M. et la plaignante que, pour s’assurer que tous les partenaires étaient au courant de la visite imminente, cette lettre serait également envoyée «à votre ONG partenaire officielle API», représentée par le Dr K. en tant que président de l’API et le Dr I. en tant que coordinateur du projet de l’API. Dans sa plainte, le plaignant a mentionné le fait que, selon la lettre, l'objet de la visite de suivi était «...si nécessaire pour offrir un soutien à la mise en œuvre du projet». De l’avis du plaignant, le caractère continu du projet avait donc été confirmé.

La lettre de CEV du 3 mai 1999 contient également la remarque suivante: «En raison de la situation conflictuelle et de l’expulsion de votre partie de l’API, partenaire officiel de votre contrat pour deux nouvelles ONG (APA et Anti Aids non reconnues dans votre contrat en tant qu’ONG partenaires officielles), je dois rencontrer le Dr [K.] et le Dr [I.] séparément lors d’une première réunion et sans la présence du Dr [M.].»

Selon le plaignant, les activités du projet se sont poursuivies et deux rapports techniques et financiers ont été soumis à IBF, le premier en 1998 et le second en juin 1999. La demande du plaignant pour le paiement de la deuxième tranche de la contribution de l'UE a été transmise à CEV par IBF (22 juillet 1999). Selon le plaignant, aucun signe de désaccord avec ces rapports ne lui a été signalé avant cette date. Toujours selon la plaignante, le premier élément perturbant était apparu lorsqu’elle a reçu le rapport de suivi de Mme G. Cependant, rien dans ce rapport n'indiquait que le projet devait être arrêté.

Le 1er octobre 1999, IBF a informé le plaignant que la Commission avait décidé d'annuler le projet à partir de ce jour sur la base de l'article 12 de la convention. Le plaignant a été invité à présenter un rapport global pour la période allant du 30 avril 1998 au 1er octobre 1999 afin de permettre à IBF de calculer le règlement financier final.

Lorsque le plaignant s’est opposé à la résiliation de la convention, la Commission a répondu dans une lettre non datée envoyée par M. S., directeur général du SCR – Service commun des relations extérieures de la Commission. Dans sa lettre, M. S. a souligné que le plaignant avait remis, le 3 mars 1999, une nouvelle déclaration de partenariat dans laquelle les deux partenaires IAMED et API avaient été unilatéralement remplacés par deux autres ONG, respectivement AAA et APA. M. S. a souligné que l’API refusait de reconnaître ce changement de partenaires, qu’aucune demande d’avenant au contrat n’avait été présentée par le plaignant concernant le remplacement de l’API et que ni la Commission, ni CEV, ni IBF n’avaient accepté ce changement à aucun stade du projet. La Commission a noté que, conformément à l’article 4, paragraphe 4, du contrat, IBF devait être informée de tout changement dans la structure de gestion du plaignant ou de ses partenaires. Selon la lettre de la Commission, le plaignant n’avait fourni des «informations clés» sur la question concernée qu’après que CEV eut découvert que le plaignant avait tenté d’imposer ces modifications. M. S. a en outre estimé qu’en changeant de partenaire sans l’accord préalable de l’API et sans l’autorisation préalable de la Commission ou de l’IBF, le plaignant avait «manifestement violé l’article 12 du contrat».

Les efforts ultérieurs du plaignant pour faire changer d’avis la Commission ont été infructueux. Le 17 mai 2001, un membre du cabinet du commissaire responsable a informé le plaignant que la Commission avait décidé de confirmer sa décision de résilier le contrat, mais avait également décidé de ne pas recouvrer les sommes versées au titre des coûts qui s'étaient produits "avant la violation des termes du contrat".

Dans une lettre datée du 6 août 2001, le plaignant a été informé qu'il serait invité à rembourser la somme de 37 741,07 EUR, c'est-à-dire la différence entre l'avance versée (50 902 EUR) et les coûts acceptés par la Commission (16 451,16 EUR), dans la mesure où la Commission les avait financés (80 %, soit 13 160,93 EUR). Dans une autre lettre non datée qui aurait été envoyée en octobre 2001, la Commission a confirmé sa position. La lettre expliquait que la résiliation avait été déclenchée par « le changement unilatéral du partenaire local officiel ». Un document préparé par IBF était joint à la lettre, dans lequel cette dernière indiquait notamment qu’il existait dans le dossier un deuxième rapport financier très succinct qui ne lui avait toutefois pas été transmis officiellement et qu’IBF n’avait jamais reçu de troisième rapport financier. Le 17 octobre 2001, la Commission a une nouvelle fois confirmé sa position et expliqué que le calcul du montant à rembourser était fondé sur le premier rapport d'avancement et le premier rapport financier pour la période allant de mai à octobre 1998, seul rapport qu'elle avait approuvé. Selon la Commission, «il n’existait donc aucune base sur laquelle d’autres coûts éligibles pourraient raisonnablement être évalués».

Dans sa plainte au Médiateur, le plaignant a estimé que le comportement de la Commission et de ses services concernant le changement de partenaires proposé constituait un cas de mauvaise administration. Elle a souligné qu'elle avait remis une nouvelle déclaration de partenariat, comme l'avait demandé la CEV, que ni l'IBF ni la CEV n'avaient jamais soulevé d'objections à l'égard de la modification proposée et que ces services n'avaient pas transmis les modifications à la Commission pour approbation. Le plaignant a conclu que, dans ces circonstances, il était en droit de considérer que les informations qu'il avait remises à l'IBF/CEV étaient suffisantes pour permettre la poursuite des activités du projet. Il a souligné qu'il devait être évident que le changement d'un partenaire impliqué dans une enquête menée par les autorités de lutte contre la corruption au Kazakhstan était une nécessité absolue. Le plaignant a donc estimé que la décision de la Commission d’annuler le contrat au motif qu’un changement non autorisé de partenaires s’était produit était injustifiée.

De l’avis du plaignant, la qualité du projet s’est considérablement améliorée grâce au changement de partenaires. Le requérant a présenté des copies de lettres des autorités kazakhes afin de montrer que celles-ci appréciaient le travail accompli.

Le plaignant a présenté une copie d’un «ordre» émis par le chef du service de santé du gouverneur d’Almaty le 5 octobre 1999. L’auteur de ce document a fait référence à des enquêtes menées au cours du troisième trimestre de l’année en cours et a déclaré qu’un « blâme sévère » avait été prononcé à l’égard du Dr K. et qu’elle avait été licenciée de son poste.

En ce qui concerne l'aspect financier, le plaignant a fait valoir qu'il avait présenté un deuxième rapport financier en juin 1999 et un troisième en mars 2000. Le plaignant a souligné qu'il avait continué à financer les activités du projet de bonne foi. Elle a également fait valoir qu'elle n'avait commis aucune violation fondamentale de ses obligations et qu'il n'y avait eu aucune violation de l'article 12 de l'accord. Le plaignant a donc considéré que la demande de remboursement de la Commission était injustifiée.

Enfin, le plaignant a noté que, dans le cadre de son litige avec ECHO qui faisait l’objet d’une autre plainte auprès du Médiateur (plainte 1702/2001/GG), il avait découvert qu’une copie de la lettre susmentionnée de M. S. avait été incluse dans le dossier d’ECHO concernant le plaignant. Le plaignant a estimé que cela montrait que l'Office de coopération EuropeAid avait informé les autres unités de la Commission de manière partiale et non objective.

Les allégations formulées par le plaignant peuvent donc être résumées comme suit:

(1) La décision de la Commission d’annuler l’accord de cofinancement no 97-2011 en raison d’un changement non autorisé de partenaires était injustifiée, étant donné que a) le plaignant avait informé IBF et CEV du changement, que b) ni IBF ni CEV n’avaient demandé au plaignant de présenter une demande formelle d’autorisation à la Commission ou avaient eux-mêmes soumis l’affaire à la Commission, que c) le plaignant avait été en droit de considérer les informations qu’il avait fournies à IBF/CEV comme suffisantes pour permettre la poursuite du projet, étant donné qu’il n’avait reçu aucune réaction contraire et que d) la Commission ne pouvait donc pas invoquer ultérieurement le prétendu non-respect par le plaignant des règles de procédure énoncées dans l’accord.

(2) La demande de la Commission visant à obtenir le remboursement de la somme de 37 741,07 EUR était injustifiée, étant donné qu’il n’y avait pas eu de violation fondamentale par le plaignant de ses obligations et qu’il n’y avait pas eu de violation de l’article 12 de l’accord.

(3) La déclaration figurant dans la lettre non datée de M. S. selon laquelle le plaignant n’avait fourni des «informations clés» sur la question concernée qu’après que CEV eut découvert que le plaignant avait tenté d’imposer ces modifications était incorrecte et ne visait qu’à disqualifier le plaignant.

(4) Le fait qu’une copie de la lettre de M. S. ait été incluse dans l’un des dossiers d’ECHO montre que l’Office de coopération EuropeAid a informé d’autres unités de la Commission de manière partiale et non objective.

L'ENQUÊTE

L'avis de la Commission

Dans son avis, la Commission a formulé les observations suivantes:

Le programme LIEN était principalement axé sur un concept clé: la mise en place et le fonctionnement d'un partenariat international entre au moins deux ONG, l'une du pays bénéficiaire et l'autre d'un État membre de l'UE. Dans ce contexte, les ONG partenaires elles-mêmes étaient d'une importance vitale. En conséquence, des dispositions ont été insérées dans l'accord selon lesquelles un changement de partenaire doit être soumis à l'approbation préalable de la Commission.

Il y avait eu deux changements distincts de partenaire concernant d'abord le partenaire allemand, IAMED, puis le partenaire kazakh, API. En ce qui concerne le premier changement, le plaignant avait annoncé son intention d'annuler le partenariat avec l'IAMED en décembre 1998. A cette occasion, il a demandé des informations sur les procédures et a été informé que "les changements peuvent être traités facilement". En ce qui concerne le deuxième changement de partenaire, le plaignant n’a pas informé l’IBF ou le CEV de son intention de changer l’IPA du partenaire local en APA. Lorsque l'IBF et la CEV ont appris cela, le plaignant a été averti que cela était illégal et pourrait être une raison de résilier l'accord. Après avoir obtenu des explications de la plaignante selon lesquelles API et AAA étaient la même entité juridique, CEV a demandé des éléments de preuve pour le prouver. Il est toutefois apparu que l’affirmation selon laquelle l’API et l’APA étaient la même entité juridique était fausse. De plus, l'API a déclaré qu'elle n'était pas au courant de la modification proposée.

La Commission a présenté un certain nombre de documents permettant de recueillir les informations suivantes:

Le 2 mars 1999, le CEV a reçu du plaignant une nouvelle déclaration de partenariat datée du 26 février 1999, selon laquelle les partenaires du plaignant étaient l’AAA et l’«Association of Paediatrists-Infectionists within Almaty Pediatric Association (APA)». Par télécopie du 10 mars 1999, Mme S. a informé M. M. qu'elle venait de remarquer que l'IPA avait disparu de la société. Mme S. a fait remarquer qu'à l'origine, elle avait pensé que l'APA était une erreur de frappe et qu'il s'agissait d'une IPA. Elle ajoute que ce retrait est illégal et pourrait entraîner la suspension de l’accord. Mme S. a donc demandé au Dr M. d'entrer en contact avec elle. Dans sa réponse envoyée par télécopieur le même jour, le plaignant a déclaré que M. I. était « président de l'APA/API, qui est une seule et même institution ». Par télécopie du 12 mars 1999, Mme S. a demandé au plaignant de présenter, avant le 26 mars 1999, des éléments de preuve officiels montrant que l'API et l'APA étaient des organisations identiques. Le plaignant a répondu par télécopie envoyée le 13 mars 1999, dans laquelle il répétait que «l'API-APA est un organisme juridique unique» et qu'une confirmation officielle de ce fait serait fournie.

Le 26 mars 1999, la CEV a reçu une télécopie de l'APA dans laquelle son président, M. I., confirmait que l'APA et l'API étaient une seule et même entité juridique.

Le 21 mai 1999, le Dr K., président de l'API, a envoyé une lettre à la plaignante dans laquelle elle déplorait que cette dernière ait été induite en erreur par le Dr I. Elle a informé la plaignante que l'API, qui avait été fondée le 12 février 1996 en tant que branche de l'«Association des médecins et pharmaciens de la République du Kazakhstan (APP RK)» et avait été réenregistrée en tant qu'organisation indépendante le 16 novembre 1998, ne faisait pas partie de l'APA qui n'avait été enregistrée que le 23 mars 1999. Dans une lettre adressée à la Commission le 31 mai 1999, l’«Association des médecins et pharmaciens du Kazakhstan» (ci-après l’«APPK») a souligné que l’IPA était «une branche de l’APPK» et que l’APA était une organisation indépendante.

Dans une télécopie envoyée au CEV le 26 juillet 1999, la délégation de la CE au Kazakhstan a noté que le plaignant avait unilatéralement remplacé le partenaire local et a suggéré que le projet soit clôturé.

Sur la base de ce qui précède, la Commission a formulé les observations spécifiques suivantes:

Le plaignant était censé connaître les dispositions pertinentes de l'accord. Conformément à l’article 4, paragraphe 4, de ce dernier, il incombait au plaignant de demander l’approbation de la partie contractante au moyen d’une lettre distincte. Par conséquent, une fois que le plaignant a décidé de changer de partenaire local, il aurait dû demander l’approbation d’IBF au moyen d’une lettre distincte. Cette procédure n'a pas été respectée, ni dans le cas de l'IAMED ni dans celui de l'API. Le fait que ni IBF, ni CEV, ni la Commission n’aient jamais demandé une demande formelle d’approbation n’était pas pertinent étant donné que ce n’était pas la manière de procéder qui était prévue dans l’accord. Compte tenu de la réaction de l'IBF et de la CEV, le plaignant n'a pas pu sérieusement affirmer qu'il pensait légitimement que les informations fournies étaient suffisantes pour poursuivre le projet. IBF et CEV ont toujours été clairs sur le fait que le projet ne pouvait pas se poursuivre sans l'approbation écrite préalable des modifications fondamentales apportées au contrat.

Le programme LIEN n'était pas seulement un instrument de subvention pour des projets d'ONG, mais suivait l'objectif de promouvoir la coopération entre les ONG et de renforcer les ONG locales grâce à de bonnes pratiques de partenariat. La Commission a donc considéré que le changement de partenaire constituait une violation fondamentale, par le plaignant, des conditions de base de participation énoncées dans l'accord.

En ce qui concerne l’allégation relative à ECHO, la Commission a noté que la procédure de sélection d’ECHO pour la signature de la convention-cadre de partenariat incluait explicitement l’analyse de l’expérience opérationnelle antérieure de l’organisation requérante avec d’autres services de la Commission. En 1996, le plaignant avait informé ECHO des mesures qu'il prenait pour obtenir un financement du programme LIEN. Lors de l’examen de son dossier afin de décider de l’éligibilité du plaignant à signer le deuxième accord-cadre de partenariat, ECHO avait contacté d’autres services de la Commission pour demander des informations sur cette ONG. C'était la pratique actuelle d'ECHO. La coordination et l'échange d'informations entre les services de la Commission devraient être considérés comme un exemple de bonne pratique administrative.

Sur la base de tout ce qui précède, la Commission a confirmé sa position et a fait valoir qu’elle devrait être considérée comme le résultat de bonnes pratiques administratives.

Observations du plaignant

Dans ses observations, le plaignant a formulé les observations suivantes:

La Commission avait eu recours à deux sociétés de conseil, IBF et CEV, dans la présente affaire. Il lui incombait donc de veiller à ce que le personnel de ces deux entreprises soit suffisamment compétent pour exercer correctement ses fonctions.

En ce qui concerne IAMED, ce partenaire n'a pas été remplacé mais s'est retiré du projet. Ni CEV ni IBF n'avaient jamais formellement soulevé d'objection. À la suite du retrait de l’IAMED, le plaignant avait repris les obligations de ce dernier. Cela n'avait rien changé en ce qui concerne la planification technique.

En ce qui concerne le remplacement de l’IPA, une information formelle avait été envoyée à l’IBF. Ces informations figuraient dans le courriel du Dr M. du 13 février 1999. IBF, qui était responsable de toutes les questions contractuelles, aurait dû immédiatement traiter la question au lieu de commettre l'erreur de la renvoyer à CEV. Dans sa réponse au requérant du 15 février 1999, l'IBF avait noté que la question d'un changement de partenaire pouvait «être facilement traitée». Cette réponse faisait clairement référence au problème avec l'ONG locale au Kazakhstan et non au cas de l'IAMED, qui avait déjà été réglé. La modification de la composition structurelle du partenaire kazakh, telle qu’expliquée dans le courriel du 13 février 1999, a été considérée comme une «modification de la structure de gestion de l’organisation ou de son organisation partenaire». Des informations sur ce changement auraient donc en principe été suffisantes. Toutefois, le plaignant a effectivement présenté une demande formelle d’avis sur la procédure d’approbation. Le message du 13 février 1999 constituait la demande au sens de l'article 4, paragraphe 4, de l'accord.

Mme G., de CEV, qui avait effectué l'audit en mai 1999, avait arbitrairement pris le parti de l'API, faisant l'objet d'une enquête pour fraude. Selon les informations fournies par les autorités kazakhes en 2000, l'API n'avait même pas été enregistrée. Mme G. aurait déjà dit « Je vais tuer ce projet ».

Le comportement de l’IBF et de la CEV était en totale contradiction avec les règles présentées dans les «Informations pour les contractants». L'IBF/CEV aurait dû soit informer le plaignant que le message électronique du 13 février 1999 ne pouvait pas être considéré comme une demande au sens de l'article 4, paragraphe 4, de l'accord, soit produire un avenant au contrat à convenir entre l'IBF, le CEV et la Commission, soit informer davantage le plaignant ou l'informer qu'une enquête serait nécessaire et que, par conséquent, la mise en œuvre du projet et l'utilisation des fonds devraient être interrompues. Rien de tout cela ne s'est produit.

Il ressort de l’examen du dossier de la Commission qu’au second semestre 1999, le personnel de l’IBF/CEV a envisagé la possibilité de poursuivre le projet.

La Commission avait fixé rétroactivement une date virtuelle (février ou mars 1999) à laquelle l'accord aurait dû être interrompu pour défendre sa demande de remboursement. Si la Commission avait eu raison, il y aurait eu d'autant plus de raisons d'avertir le plaignant à temps. La position adoptée par la Commission était illégale et non conforme à une quelconque règle contractuelle.

Le plaignant a présenté à la Commission, le 30 juillet 2001, une note de la délégation de la CE au Kazakhstan contenant la déclaration suivante: «Je ne suis toutefois pas convaincu de la nécessité de demander le remboursement des fonds dépensés par le contractant à la suite du changement de partenaires, mais avant notre rejet formel des nouveaux partenaires du projet. Indépendamment de nos réserves concernant la véracité des déclarations du contractant, il ressort de la documentation limitée dont dispose la délégation que ces fonds ont été utilisés pour atteindre les objectifs du projet et peuvent avoir été utilisés de bonne foi, étant entendu que les partenaires du projet révisés pourraient être acceptables pour la Commission. Dans ces circonstances, et sous réserve de conseils supplémentaires de la part de nos services juridiques, il peut être approprié de renoncer à la demande de remboursement des fonds déjà avancés au contractant.» De l’avis du plaignant, la demande de remboursement était donc indéfendable.

En ce qui concerne le document figurant dans le dossier ECHO, le plaignant souligne que sa demande a été introduite auprès d'ECHO en 1995/96 et qu'ECHO a suspendu le traitement de la demande. Il n'y avait donc aucune raison pour qu'ECHO ait demandé des informations à l'Office de coopération EuropeAid. Dans la liste des documents fournis au plaignant dans le cadre de l’accès de ce dernier au dossier de la Commission, il n’y avait d’ailleurs aucune trace que la lettre de M. S. du 10 janvier 2000 avait été transmise à ECHO.

LES EFFORTS DE L'OMBUDSMAN POUR RÉALISER UNE SOLUTION ARIENDE

Après un examen attentif de l'avis et des observations, le Médiateur n'a pas été convaincu que la Commission avait répondu de manière adéquate à toutes les allégations du plaignant.

Proposition de la Médiatrice en vue d’une solution à l’amiable

Le Médiateur a estimé qu'il n'était pas nécessaire qu'il traite la première allégation du plaignant à ce stade de la procédure. Il a en outre noté que sa conclusion préliminaire était qu'il n'y avait pas de mauvaise administration en ce qui concerne les troisième et quatrième allégations.

Le Médiateur a toutefois estimé qu’il pouvait y avoir mauvaise administration en ce qui concerne la deuxième allégation. Cette conclusion préliminaire reposait sur les considérations suivantes:

1. Le plaignant a fait valoir que, compte tenu des circonstances de l’espèce, la Commission n’était pas en droit de réclamer le remboursement de la somme de 37 741,07 EUR. Dans ce contexte, il convient de tenir compte des arguments soulevés en ce qui concerne la première allégation, à savoir a) que le plaignant avait informé IBF et CEV du changement, b) que ni IBF ni CEV n’avaient demandé au plaignant de présenter une demande formelle d’autorisation à la Commission ou qu’elles avaient elles-mêmes soumis l’affaire à la Commission, c) que le plaignant avait été en droit de considérer les informations qu’il avait fournies à IBF/CEV comme suffisantes pour permettre la poursuite du projet puisqu’il n’avait reçu aucune réaction contraire et que d) la Commission ne pouvait donc pas invoquer ultérieurement le prétendu non-respect par le plaignant des règles de procédure prévues dans l’accord.

2. La Commission a fait valoir qu’il y avait eu deux changements distincts de partenaire concernant d’abord le partenaire allemand, IAMED, puis le partenaire kazakh, API. En ce qui concerne le deuxième changement de partenaire, le plaignant n’avait pas informé l’IBF ou le CEV de son intention de changer l’IPA du partenaire local en APA. Lorsque l'IBF et le CEV ont appris cela, le plaignant a été averti que cela était illégal et pourrait être une raison de résilier l'accord. Après avoir obtenu des explications de la plaignante selon lesquelles API et AAA étaient la même entité juridique, CEV avait demandé des éléments de preuve pour le prouver. Il est toutefois apparu que l’affirmation selon laquelle l’API et l’APA étaient la même entité juridique était fausse. De plus, l'API avait déclaré qu'elle n'avait pas eu connaissance de la modification proposée. La Commission souligne que le programme LIEN est principalement axé sur un concept clé: la mise en place et le fonctionnement d'un partenariat international entre au moins deux ONG, l'une du pays bénéficiaire et l'autre d'un État membre de l'UE. Dans ce contexte, les ONG partenaires elles-mêmes étaient d'une importance vitale. La Commission a considéré que le changement de partenaire constituait donc une violation fondamentale par le plaignant des conditions de base de participation énoncées dans l'accord. L'article 12, paragraphe 3, de la convention prévoyait que, lorsque celle-ci était résiliée en raison d'une «violation fondamentale» par le plaignant, la Commission se réservait le droit de refuser d'effectuer tout paiement supplémentaire et d'intenter une action en justice pour récupérer toute partie de la subvention déjà versée. La Commission s’est fondée sur cette disposition pour justifier sa demande de remboursement.

3. L’allégation du plaignant portait essentiellement sur les obligations découlant d’un contrat conclu entre la Commission (respectivement IBF) et le plaignant.

4. Conformément à l'article 195 du traité CE, le Médiateur européen est habilité à recevoir des plaintes "concernant des cas de mauvaise administration dans l'action des institutions ou organes communautaires". Le Médiateur estime qu'il y a mauvaise administration lorsqu'un organisme public n'agit pas conformément à une règle ou à un principe qui le lie (3). Une mauvaise administration peut donc également être constatée en ce qui concerne l'exécution d'obligations découlant de contrats conclus par les institutions ou organes des Communautés.

5. Toutefois, le Médiateur estime que la portée du contrôle qu'il peut effectuer dans de tels cas est nécessairement limitée. En particulier, le Médiateur est d'avis qu'il ne devrait pas chercher à déterminer s'il y a eu rupture de contrat par l'une ou l'autre des parties, si l'affaire est en litige. Cette question ne pourrait être traitée efficacement que par une juridiction compétente, qui aurait la possibilité d’entendre les arguments des parties concernant le droit national pertinent et d’évaluer les éléments de preuve contradictoires sur toute question de fait contestée.

6. Le Médiateur estime donc que, dans les affaires concernant des litiges contractuels, il est justifié de limiter son enquête à l'examen de la question de savoir si l'institution ou l'organe communautaire lui a fourni un compte rendu cohérent et raisonnable de la base juridique de ses actions et des raisons pour lesquelles il estime que son point de vue sur la situation contractuelle est justifié. Si tel est le cas, le Médiateur conclura que son enquête n'a pas révélé de cas de mauvaise administration. Cette conclusion n'affectera pas le droit des parties à ce que leur litige contractuel soit examiné et réglé avec autorité par un tribunal compétent.

7. En l’espèce, le litige relatif à la demande de remboursement de la Commission portait sur deux questions, à savoir 1) la question de savoir s’il y avait eu «violation fondamentale» au sens de l’article 12, paragraphe 3, de l’accord et 2) la question de savoir si la Commission avait eu raison, en cas de violation aussi fondamentale, d’insister sur le remboursement des sommes déjà versées au plaignant. Le Médiateur a estimé qu'à ce stade, il n'était pas nécessaire pour lui de traiter la première de ces questions. Il a donc limité son analyse à la deuxième question, sur la base de l’hypothèse purement préliminaire et hypothétique d’une «violation fondamentale» alléguée par la Commission. Dans un tel cas, l'article 12, paragraphe 3, donnait à la Commission le «droit» de récupérer toute partie de la subvention déjà accordée. Cette disposition ne semble toutefois pas obliger la Commission à demander le remboursement des fonds déjà versés. La Commission semblait donc disposer d’un pouvoir d’appréciation en la matière. Il convenait donc d’examiner si la Commission avait correctement exercé ce pouvoir discrétionnaire en agissant comme elle l’a fait. Il était toutefois évident que le Médiateur ne pouvait pas remplacer l’évaluation de la Commission par la sienne. Le Médiateur a donc dû limiter son examen à l’appréciation de la question de savoir si la Commission avait manifestement outrepassé les marges de son pouvoir d’appréciation, par exemple en ne tenant pas compte des circonstances pertinentes pour son appréciation.

8. La Médiatrice a considéré que les objections de la Commission semblaient viser le remplacement de l’ONG locale (c’est-à-dire kazakhe), API, par le plaignant. Il est vrai que la Commission a également mentionné le remplacement de l'ONG allemande IAMED. Toutefois, tous les arguments de fond présentés par la Commission faisaient référence à la position de l’ONG locale et, dans son avis, la Commission a souligné que c’était le changement de partenaire local qui était considéré comme constituant la «violation fondamentale».

9. En l'absence d'indications plus précises de la part du plaignant ou de la Commission, le Médiateur a supposé que le remplacement du partenaire local avait eu lieu ou avait été proposé en février 1999. Il est apparu que CEV s’était seulement rendu compte qu’un tel changement avait été effectué ou avait été proposé en mars 1999 et avait ensuite demandé des éléments de preuve pour prouver le point de vue du plaignant selon lequel l’APA, l’ONG qui devait remplacer l’IPA, était en fait identique à cette dernière. La Commission a estimé que les éléments de preuve qui avaient ensuite été présentés par le plaignant le 26 mars 1999 étaient insuffisants. Dans ce cas, toutefois, la Commission aurait dû être en mesure de décider si l'accord devait être résilié avant la fin du mois de mars 1999. S’il y avait effectivement eu une violation fondamentale des obligations contractuelles, on aurait supposé que la Commission avait agi rapidement pour mettre fin à l’accord. La décision de résilier l'accord n'a toutefois été notifiée au plaignant qu'en octobre 1999, et seulement après qu'un audit eut été effectué en mai 1999. Entre-temps, le projet avait été autorisé à se poursuivre et aucun avertissement ne semble avoir été donné au plaignant selon lequel la Commission a considéré qu'il y avait une violation fondamentale lui permettant de récupérer les fonds dépensés pendant cette période. La Commission n'avait pas expliqué pourquoi elle avait néanmoins décidé de demander le remboursement des fonds qui avaient été fournis et dépensés avant octobre 1999. Qui plus est, la Commission n'avait pas expliqué pourquoi elle n'avait accepté les dépenses encourues que jusqu'à la fin du mois d'octobre 1998, alors que la violation alléguée semblait avoir eu lieu en février 1999.

10. Le plaignant a en outre fourni des éléments de preuve montrant que la mise en œuvre du projet, même après le changement de partenaire local, avait satisfait les autorités locales du Kazakhstan. Selon sa note du 30 juillet 2001, la délégation de la CE au Kazakhstan elle-même semblait avoir supposé que les fonds avaient été utilisés pour atteindre les objectifs du projet. Bien qu’il ne soit pas nécessairement concluant en tant que tel, cet aspect aurait certainement dû être pris en compte par la Commission lorsqu’elle a décidé de la manière d’utiliser son pouvoir discrétionnaire pour demander le remboursement des fonds.

11. Plus important encore, cependant, est apparu le fait que le plaignant avait soutenu avec insistance que le remplacement du partenaire local avait été nécessaire pour des raisons objectives. Dans ce contexte, le requérant avait notamment attiré l ' attention sur l ' enquête qui avait été menée par une autorité de lutte contre la corruption au Kazakhstan contre M. K., président de l ' ONG locale, et qui avait abouti à l ' imposition de sanctions à cette personne. Le plaignant a fait valoir qu’il avait été dans l’intérêt supérieur de l’Union, voire nécessaire, d’éviter que les projets soutenus par elle soient discrédités par la participation de personnes soupçonnées de corruption, et que le partenaire local devait donc être modifié. C'était un argument de poids. Les documents soumis au Médiateur ne contenaient toutefois aucun élément de preuve démontrant que la Commission avait tenu compte de cet argument lorsqu'elle a décidé de demander ou non le remboursement des fonds au titre de l'article 12, paragraphe 3, de l'accord. Le Médiateur ne pouvait donc exclure que la Commission n’ait pas tenu compte de tous les faits et considérations pertinents lors de l’adoption de la décision attaquée.

12. Dans ces circonstances, la décision de la Commission de réclamer le remboursement de la somme de 37 741,07 EUR pourrait constituer un cas de mauvaise administration.

En vertu de l'article 3, paragraphe 5, du statut du médiateur (4), celui-ci est tenu de rechercher, dans la mesure du possible, une solution avec l'institution concernée afin d'éliminer le cas de mauvaise administration et de donner suite à la plainte.

Le Médiateur a donc présenté à la Commission la proposition suivante de solution à l'amiable:

La Commission européenne devrait envisager de réexaminer sa décision de demander au plaignant de rembourser la somme de 37 741,07 EUR.

Avis de la Commission

Dans son avis, la Commission a maintenu sa position et a estimé que la question de savoir si elle était ou non habilitée à demander le recouvrement des fonds concernés ne pouvait être tranchée que par une juridiction.

La Commission a toutefois reconnu que les fonds pouvaient avoir été dépensés dans l’intérêt des bénéficiaires finaux, c’est-à-dire les enfants et leurs mères atteints d’hépatite virale et dans le centre de lutte contre l’hépatite d’Almaty.

Elle était donc disposée, dans le cadre d'un règlement extrajudiciaire définitif, à renoncer à sa créance si et dans la mesure où il pouvait être démontré que les fonds avaient été utilisés dans l'intérêt général des bénéficiaires finaux du projet. À cette fin, le plaignant devrait présenter un rapport financier global sur ce projet qui permettrait aux services de la Commission de vérifier l’utilisation des fonds déjà versés.

Observations du plaignant

Dans ses observations, le plaignant a réitéré son point de vue selon lequel il n'avait commis aucune rupture de contrat. Le plaignant s’est également déclaré surpris par la demande de la Commission d’un rapport financier global, étant donné que des rapports complets et de la documentation avaient déjà été envoyés à la Commission.

Autres demandes
de renseignements

À la lumière de ce qui précède, le Médiateur a estimé qu’il avait besoin d’informations supplémentaires pour traiter la plainte.

Le 30 janvier 2003, le Médiateur a écrit à la Commission pour lui demander d'expliquer si elle était disposée à fonder sa vérification d'abord et avant tout sur les documents déjà fournis par le plaignant ou pourquoi il devrait être nécessaire de demander au plaignant un rapport financier global.

Dans sa réponse, la Commission a expliqué les raisons pour lesquelles elle estimait ne pas avoir encore reçu tous les documents dont elle avait besoin. La Commission 0 a ajouté qu'elle écrirait au plaignant pour lui demander une réunion à l'occasion de laquelle le plaignant pourrait présenter la preuve des coûts du projet du début à la fin.

Dans ses observations sur la réponse de la Commission, le plaignant a noté qu’un rapport financier global avait été envoyé à la Commission le 18 mars 2003. Il est également apparu que le plaignant avait proposé deux dates en avril pour l’audit que la Commission avait demandé d’effectuer dans les locaux du plaignant.

Le 20 mars 2003, le plaignant a confirmé que s'il maintenait son point de vue selon lequel il n'y avait pas eu de rupture de contrat de sa part, il considérait qu'une solution à l'amiable avait été trouvée.

LA DÉCISION

1 Absence de justification de la demande de remboursement

1.1 En mars 2002, le plaignant, une ONG allemande, a déposé une plainte concernant l'annulation de l'accord de cofinancement n° 97-2011 par l'Office de coopération EuropeAid de la Commission européenne. Le plaignant a formulé quatre allégations.

1.2 Après une évaluation préliminaire, le Médiateur est parvenu à la conclusion qu'il n'y avait pas de mauvaise administration concernant les deux dernières de ces allégations et qu'il n'était pas nécessaire, à ce stade, d'examiner plus avant la première allégation. La Médiatrice a toutefois estimé qu’il pouvait y avoir mauvaise administration en ce qui concerne la deuxième allégation selon laquelle la décision de la Commission de demander au plaignant de rembourser la somme de 37 741,07 EUR était injustifiée.

1.3 Le Médiateur a donc présenté une proposition de solution à l'amiable selon laquelle la Commission devrait envisager de réexaminer cette décision.

1.4 Dans sa réponse, la Commission s'est déclarée disposée à renoncer à sa demande si et dans la mesure où il pouvait être démontré que les fonds avaient été utilisés dans l'intérêt général des bénéficiaires finaux du projet. À cette fin, le plaignant devrait présenter un rapport financier global sur ce projet qui permettrait aux services de la Commission de vérifier l’utilisation des fonds déjà versés.

1.5 Il apparaît que le plaignant a maintenant envoyé un rapport financier global à la Commission et a proposé des dates possibles pour l'audit que la Commission a demandé.

2 Conclusion

À la suite de l'initiative du Médiateur, il apparaît qu'une solution à l'amiable à la plainte a été convenue entre la Commission européenne et le plaignant. Le Médiateur clôt donc l’affaire.

Le plaignant est bien entendu libre de renouveler sa plainte si la solution à l’amiable ne doit pas être mise en œuvre de manière satisfaisante.

Le président de la Commission européenne sera également informé de cette décision.

Je vous prie d'agréer, Monsieur, l'expression de mes sincères

 

Jacob SÖDERMAN

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(1) Les deux plaintes précédentes ont été rejetées car le Médiateur a estimé qu'il n'y avait pas lieu d'ouvrir une enquête. Cette conclusion reposait en grande partie sur le fait que le plaignant n’avait pas présenté tous les documents pertinents.

(2) Le texte soumis ultérieurement par la Commission contient une formulation légèrement différente («...nécessite un avenant au contrat produit par la partie contractante et approuvé par le Bureau d’assistance technique et la Commission européenne...»).

(3) Voir rapport annuel 1997, pages 22 et suivantes.

(4) Décision 94/262 du Parlement européen, du 9 mars 1994, concernant le statut et les conditions générales d’exercice des fonctions du médiateur (JO 1994, L 113, p. 15).