Monsieur,
Le 1er décembre 1998, vous avez déposé une plainte auprès du Médiateur européen concernant une prétendue absence de réponse de la DG VII de la Commission et un refus d'accès au procès-verbal d'un groupe d'experts.
Auparavant, le 14 octobre 1998 (1090/98/OV), vous vous plaigniez auprès du Médiateur de l'absence de réponse de la Commission à vos lettres des 6 août et 2 septembre 1998. Suite à cette plainte, le bureau du Médiateur a contacté les services de la Commission qui ont répondu à votre correspondance le 27 octobre 1998. Considérant que la Commission avait pris des mesures pour régler l'affaire, j'ai décidé de clore le dossier (voir ma lettre du 29 octobre 1998). Plus tard, le 3 novembre (1165/98/OV) et le 14 décembre 1998 (1244/98/OV), vous vous êtes à nouveau plaint du même problème, mais vos plaintes ont été jugées irrecevables sur la base de l'article 2, paragraphe 3, du statut du Médiateur, car l'objet de vos plaintes n'était pas clairement identifié.
Le 20 janvier 1999, j'ai transmis votre plainte du 1er décembre 1998 au président de la Commission européenne. Les 19 janvier, 6 février et 26 mars 1999, vous m'avez envoyé des informations complémentaires. La Commission a envoyé son avis le 27 avril 1999 et je vous l'ai transmis avec une invitation à formuler des observations, si vous le souhaitez. Le 27 mai 1999, j'ai reçu vos observations sur l'avis de la Commission. Le 17 juillet 1999, vous m'avez transmis des informations complémentaires sur votre plainte.
Je vous écris maintenant pour vous informer des résultats des enquêtes qui ont été faites.

LA PLAINTE

Selon le plaignant, les faits pertinents étaient les suivants:
Le plaignant alléguait que, depuis 1997, la Commission (DG VII - Transports) n'avait pas répondu à sa correspondance dans laquelle il posait diverses questions techniques sur l'interprétation du règlement (CE) n° 2812/94 de la Commission du 18 novembre 1994 relatif au transport par voie navigable (1). Le plaignant a écrit à la Commission les 30 juillet et 8 septembre 1997 au sujet de la position qu'elle avait adoptée en ce qui concerne l'interprétation du règlement. Se référant à des lettres adressées par la Commission au ministère néerlandais des transports et des communications, le plaignant a de nouveau contacté la Commission le 2 septembre 1998 pour demander des éclaircissements sur la position de la Commission concernant l'interprétation du règlement.
Suite à l'intervention du Médiateur européen, la Commission a envoyé, le 27 octobre 1998, une réponse à la lettre du plaignant du 2 septembre 1998. Toutefois, le plaignant n'a pas été satisfait de la réponse, car la Commission a fait référence au procès-verbal d'un groupe d'experts (sur la réorganisation structurelle du transport par voies navigables intérieures), dont l'accès lui a été refusé pour des raisons de confidentialité. Le plaignant affirme que ces procès-verbaux, qui étaient à la base de l'interprétation du règlement par la Commission, devraient être publics. Le 6 novembre 1998, le plaignant a été reçu à la DG VII de la Commission, où il a reçu des documents (textes des règlements), mais pas les procès-verbaux du groupe d'experts sur le sujet.
Le plaignant s'est donc plaint au Médiateur, alléguant 1) que la Commission n'avait pas répondu à sa correspondance sur l'interprétation du règlement (CE) n° 2812/94 du 18 novembre 1994 et 2) que l'accès au procès-verbal du groupe d'experts lui avait été refusé en raison de la confidentialité de ce procès-verbal.

L'ENQUÊTE

Avis de la Commission En
ce qui concerne la prétendue absence de réponse à la correspondance du plaignant concernant l'interprétation du règlement (CE) n° 2812/94 du 18 novembre 1994, la Commission a rappelé les faits à la base de la plainte et formulé les observations suivantes:
À la suite d'une visite effectuée à Bruxelles le 10 mars 1997 par le Dutch Breaker's Fund, qui a informé la DG VII que le plaignant avait adressé une plainte au Médiateur national néerlandais en raison du mauvais traitement de son cas par ledit Fonds en 1994, le ministère néerlandais des transports a interrogé la Commission par lettre du 13 mars 1997 sur l'importance et l'objectif de la période transitoire de six mois prévue à l'article 2 du règlement.
Par note du 24 mars 1997, la DG VII a consulté le service juridique de la Commission sur l'interprétation du règlement ainsi que sur le projet de réponse aux autorités néerlandaises. Le service juridique a répondu par note du 10 avril 1997 et la DG VII a envoyé la réponse au directeur du fonds néerlandais Breaker's Fund le 6 mai 1997.
Trois mois plus tard, le plaignant a envoyé une télécopie à la DG VII le 30 juillet 1997 et deux rappels les 3 août et 8 septembre 1997. Toutefois, la DG VII a convenu avec les autorités néerlandaises d'attendre de répondre à la plaignante jusqu'à ce qu'elle reçoive la demande officielle d'informations du Médiateur néerlandais afin d'apporter des réponses complètes et motivées au dossier.
La DG VII a répondu le 5 décembre 1997 à la lettre du Médiateur néerlandais du 24 octobre 1997. La DG VII pensait avoir répondu à ce moment-là à toutes les questions du plaignant sur l'interprétation du règlement. La DG VII a toutefois reçu une nouvelle lettre du plaignant, datée du 30 juillet 1998, dans laquelle le plaignant posait des questions sur l'interprétation que la DG VII avait donnée du règlement dans sa lettre au Médiateur néerlandais. Le 13 août 1998, la DG VII a répondu aux cinq questions du plaignant.
Le 2 septembre 1998, le plaignant a adressé une nouvelle lettre à la DG VII dans laquelle il posait à nouveau des questions similaires. Le plaignant a également envoyé une télécopie le 26 octobre 1998. Par lettre du 27 octobre 1998, la DG VII a répondu à toutes les questions d'interprétation.
Après le dépôt de la plainte auprès du Médiateur, la DG VII a continué à recevoir des lettres de celui-ci et a répondu par lettres des 9 décembre 1998 et 29 janvier 1999. La Commission a donc conclu qu'il ne pouvait y avoir aucun doute quant à l'absence de réponse de la DG VII concernant l'interprétation du règlement.
En ce qui concerne le refus d’accès au procès-verbal du groupe d’experts sur la réorganisation structurelle du transport par voie navigable, la Commission a formulé les observations suivantes:
Par télécopie du 28 octobre 1998, le plaignant a demandé à la DG VII d'obtenir tous les procès-verbaux des réunions du groupe d'experts depuis décembre 1994 et de se réunir dans les bureaux de la DG VII.
Le 6 novembre 1998, le plaignant a été reçu par la DG VII à Bruxelles et a obtenu un dossier complet contenant toutes les notes relatives à l'application uniforme du règlement (CEE) n° 1101/89, ainsi que deux procès-verbaux du groupe d'experts contenant les conclusions du groupe sur l'élaboration du règlement (CE) n° 2812/94. La DG VII l'a également informé que, pour des raisons de confidentialité, mais aussi après avoir fait l'équilibre entre, d'une part, l'intérêt du plaignant à obtenir les documents et, d'autre part, l'intérêt de l'institution à préserver la confidentialité de ses délibérations, il n'était pas possible de lui fournir la totalité des procès-verbaux du groupe d'experts, car aucune des réunions n'avait étudié son cas qui avait été traité directement avec le fonds néerlandais de rupture.
Par télécopie du 9 novembre 1998, le plaignant a demandé une copie de la lettre du 31 octobre 1989 aux autorités néerlandaises, ainsi que le procès-verbal de la réunion du 10 mars 1997 entre la DG VII et le Dutch Breaker's Fund. Par télécopie du 12 novembre 1998, la DG VII a répondu qu'il disposait déjà de ces informations et qu'il n'y avait pas de procès-verbal de la réunion informelle du 10 mars 1997.
Par la suite, dans une série de courriels échangés entre le plaignant et la DG VII, la Commission a rappelé que, en application du code sur l'accès du public aux documents de la Commission adopté par la Commission le 8 février 1994, la Commission ne donne accès qu'à ses propres documents. Lorsque la demande concerne un document émanant d'un tiers, comme une lettre d'un État membre, le demandeur doit s'adresser à l'auteur du document. En ce qui concerne le procès-verbal du groupe d'experts, la DG VII, dans un courriel du 13 novembre 1998, attire l'attention du plaignant sur les principes et les références du code d'accès du public aux documents de la Commission (JO L 46/58 du 18 février 1994 et L 247/45 du 28 septembre 1996).
Sur la base des observations qui précèdent, la Commission a conclu qu’elle ne pouvait pas donner accès à tous les procès-verbaux du groupe d’experts constitué d’organisations professionnelles. La raison en était qu'elle établissait un équilibre entre, d'une part, l'intérêt du plaignant à obtenir les documents et, d'autre part, l'intérêt de l'institution à préserver la confidentialité de ses délibérations, en tenant compte également de la confidentialité de certaines informations (navires spécialisés, élaboration de futurs ratios ou règlements) et le fait que le cas du plaignant qui concernait une décision prise par les autorités néerlandaises n'a jamais été examiné au cours de ces réunions.
La Commission a joint en annexe des copies de toutes les lettres, télécopies et courriers électroniques qu'elle avait adressés au plaignant.
Observations du plaignant
Le plaignant n'était pas satisfait des commentaires de la Commission, car ils ne contenaient pas de réponses concrètes aux différentes questions qu'il avait posées dans sa correspondance à la Commission. Selon le plaignant, la Commission soutenait une interprétation du règlement qui était favorable aux autorités néerlandaises, mais pas au plaignant. Le plaignant a également fait observer que l'interprétation de la Commission ne pouvait être étayée par des arguments juridiques et que les fonctionnaires de la Commission avaient été informés à tort par les fonctionnaires du Dutch Breaker's Fund.

LA DÉCISION

1 La prétendue absence de réponse de la DG VII de la Commission aux différentes questions du plaignant
1.1 Le plaignant alléguait que la Commission n'avait pas répondu à sa correspondance dans laquelle il posait des questions sur l'interprétation du règlement (CE) n° 2812/94 de la Commission du 18 novembre 1994. Se référant aux différentes lettres qu'elle a adressées au plaignant et qui étaient annexées à son avis, la Commission a conclu qu'il ne pouvait y avoir aucun doute quant à l'absence de réponse de la DG VII concernant l'interprétation du règlement.
1.2 Le Médiateur note que, d'après les différentes lettres que la Commission a annexées à son avis, il apparaît que la DG VII a répondu à plusieurs reprises aux différents interrogatoires du plaignant. Plus particulièrement, la DG VII a envoyé des réponses au plaignant les 13 août et 27 octobre 1998, ainsi qu'après le dépôt de la plainte auprès du Médiateur, les 9 décembre 1998 et 29 janvier 1999.
1.3 Dans sa réponse du 13 août 1998, la DG VII a répondu à cinq questions du plaignant concernant l'interprétation que la DG VII avait donnée du règlement n° 1101/89 tel que modifié par le règlement n° 2812/94 dans sa lettre du 5 décembre 1997 adressée à Mme L. De Bruin, Médiatrice adjointe néerlandaise. La DG VII a indiqué au plaignant que le point de vue qu'elle a communiqué au médiateur adjoint néerlandais était fondé sur les dispositions du règlement n° 1101/89 tel que modifié par le règlement n° 2812/94, et plus particulièrement sur l'article 8 du règlement, ainsi que sur l'objectif poursuivi par le règlement.
1.4 Le règlement n° 2812/94 prévoit une mesure transitoire concernant la règle dite "vieux pour neuf" et prévoit trois conditions (2). Conformément à l'article 2 du règlement, le rapport 1:1 entre le nouveau tonnage et l'ancien tonnage (au lieu du rapport 1,5:1) continue de s'appliquer aux navires dont la construction a atteint un certain stade et qui sont mis en service dans les six mois suivant l'entrée en vigueur du règlement (c'est-à-dire le 9 juin 1995). Dans sa lettre du 13 août 1998 adressée au plaignant, la DG VII a répondu que l'objectif du législateur, en introduisant la mesure transitoire, n'était pas de porter préjudice aux chargeurs qui avaient investi dans la construction d'un navire et qui prévoyaient un ratio de coûts de construction «vieux pour neuf» de 1:1 en imposant immédiatement le ratio de 1,5:1 lorsque la construction du navire était encore en cours. La DG VII a informé le plaignant que le Breaker's Fund ne pouvait évaluer la situation de la construction et de la mise en service qu'avant la date du 9 juin 1995. La DG VII a également répondu au plaignant que, lorsque le navire était resté sur le chantier naval, il n'avait pas été mis en service avant le 9 juin 1995 et que, par conséquent, l'une des conditions de la mesure transitoire n'était pas remplie.
1.5 Suite à une nouvelle lettre du plaignant du 2 septembre 1998, la DG VII a répondu le 27 octobre 1998 et confirmé son point de vue tel que communiqué dans sa lettre du 5 décembre au médiateur adjoint néerlandais et dans sa lettre du 13 août 1998 au plaignant. Dans sa réponse, la DG VII a également fourni au plaignant d'autres informations concernant le règlement, telles que les conditions qui s'appliquent à la notion de "mise en service" d'un nouveau navire. La DG VII a également informé le plaignant que les interprétations du règlement étaient le résultat de diverses réunions sur l'application uniforme de la réglementation communautaire dans les États membres. Ces réunions ont lieu dans le cadre du groupe d’experts sur la réorganisation structurelle du transport par voies navigables intérieures. Ce groupe d'experts est composé de représentants des États membres et de la profession et traite des problèmes d'action communautaire pour la réorganisation de la navigation intérieure ainsi que des problèmes d'interprétation des textes.
1.6 Le 9 décembre 1998 et le 29 janvier 1999, la DG VII a adressé deux autres lettres au plaignant concernant les notions de "navire en construction" et de "propriétaire" du navire. La DG VII a informé le plaignant qu'elle avait fait beaucoup d'efforts pour répondre aux différentes questions du plaignant et que les informations fournies au plaignant constituaient une véritable interprétation du règlement.
1.7 Compte tenu de ce qui précède, le Médiateur conclut que la Commission a suffisamment répondu aux demandes du plaignant concernant l'interprétation du règlement en lui fournissant les informations nécessaires qui sont à la base de l'interprétation. En ce qui concerne cet aspect de l’affaire, le Médiateur n’a donc constaté aucun cas de mauvaise administration.
1.8 En ce qui concerne l'interprétation donnée par la Commission, le plaignant a fait valoir qu'elle ne pouvait pas être soutenue par des arguments juridiques et qu'elle était favorable aux autorités néerlandaises, mais pas au plaignant. Le Médiateur note que la DG VII, avant de répondre au Dutch Breaker's Fund le 6 mai 1997, avait déjà consulté le Service juridique sur l'interprétation du règlement en demandant son avis sur le projet de réponse de la lettre à envoyer au Dutch Breaker's Fund. Le Médiateur tient toutefois à rappeler que la Cour de justice est la plus haute autorité en matière d'application et d'interprétation du droit communautaire.
2 Le prétendu refus d'accès au procès-verbal du groupe d'experts
2.1 Le plaignant a allégué qu'il s'était vu refuser l'accès au procès-verbal du groupe d'experts sur la réorganisation structurelle du transport par voies navigables intérieures. La Commission a observé que le plaignant, qui avait demandé l'accès à tous les procès-verbaux du groupe d'experts depuis décembre 1994, avait été reçu par la DG VII le 6 novembre 1998 et avait obtenu un dossier complet contenant toutes les notes sur l'application uniforme du règlement n° 1101/89, ainsi que deux procès-verbaux du groupe d'experts contenant les conclusions du groupe sur l'élaboration du règlement n° 2812/94.
2.2 En ce qui concerne les autres procès-verbaux, la Commission a tout d'abord fait valoir que, pour des raisons de confidentialité, mais aussi après avoir établi un équilibre entre, d'une part, l'intérêt du plaignant à obtenir les documents et, d'autre part, l'intérêt de l'institution à préserver la confidentialité de ses délibérations, il n'était pas possible de lui fournir tous les procès-verbaux du groupe d'experts, car aucune des réunions n'avait étudié le cas du plaignant qui avait été traité directement par le Fonds néerlandais pour les casseurs. Par la suite, la Commission a rappelé au plaignant que, en application du code sur l'accès du public aux documents de la Commission, la Commission ne donne accès qu'à ses propres documents. Lorsque la demande concerne un document émanant d'un tiers, le demandeur doit s'adresser à l'auteur du document.
2.3 Il ressort des informations complémentaires que le plaignant a transmises au Médiateur le 19 janvier 1999 que le plaignant a finalement eu accès au procès-verbal du groupe d'experts. Dans sa lettre du 13 janvier 1999 adressée à la Commission, le plaignant informe la DG VII que, sur la base de la loi néerlandaise sur la transparence de l'administration, il a obtenu l'accès à tous les procès-verbaux depuis 1994 au sein du ministère néerlandais des transports. Le Médiateur estime donc qu'aucune enquête supplémentaire n'est nécessaire sur cet aspect de l'affaire.
2.4 Le Médiateur souhaite toutefois formuler les observations suivantes concernant les raisons invoquées par la Commission pour refuser au plaignant l'accès auxdits procès-verbaux. Les principes de bonne administration exigent qu’une décision faisant grief indique les motifs sur lesquels elle est fondée en indiquant clairement les faits pertinents et la base juridique de la décision (3). Le Médiateur note toutefois que la Commission a en fait donné à différentes occasions des raisons différentes de refuser l'accès au plaignant.
2.5 La Commission a tout d'abord observé que l'accès ne pouvait pas être accordé pour des raisons de confidentialité et après avoir établi un équilibre entre, d'une part, l'intérêt du plaignant à obtenir les documents et, d'autre part, l'intérêt de l'institution à préserver la confidentialité de ses délibérations, et parce qu'aucune des réunions n'avait porté sur le cas du plaignant. Toutefois, plus tard, dans le courriel du 14 novembre 1998, la Commission a avancé un autre argument pour refuser l'accès, à savoir qu'elle ne pouvait donner accès qu'à ses propres documents et que, pour les documents émanant d'un tiers, la requérante devait s'adresser à l'auteur du document.
2.6 Le Médiateur conclut donc que, pris ensemble, les motifs n'étaient pas suffisants pour expliquer le rejet de la demande d'accès du plaignant au procès-verbal du groupe d'experts. La Médiatrice formule donc la remarque critique ci-dessous.
3 Conclusion
Sur la base des enquêtes menées par le Médiateur européen sur la deuxième partie de la présente plainte, il apparaît nécessaire de formuler la remarque critique suivante:

Les principes de bonne administration exigent qu'une décision faisant grief indique les motifs sur lesquels elle est fondée en indiquant clairement les faits pertinents et la base juridique de la décision.(4) Le Médiateur note toutefois que la Commission a en fait donné des raisons différentes à différentes occasions de refuser l'accès au plaignant.

La Commission a tout d'abord observé que l'accès ne pouvait pas être accordé pour des raisons de confidentialité et après avoir établi un équilibre entre, d'une part, l'intérêt du plaignant à obtenir les documents et, d'autre part, l'intérêt de l'institution à préserver la confidentialité de ses délibérations, et parce qu'aucune des réunions n'avait traité du cas du plaignant. Toutefois, plus tard, dans le courriel du 14 novembre 1998, la Commission a avancé un autre argument pour refuser l'accès, à savoir qu'elle ne pouvait donner accès qu'à ses propres documents et que, pour les documents émanant d'un tiers, la requérante devait s'adresser à l'auteur du document.

Le Médiateur conclut donc que la motivation différente d’une décision à différentes occasions est une pratique susceptible de créer la confusion chez un citoyen et n’indique pas les motifs de la décision. Elle établit donc un cas de mauvaise administration.

Toutefois, étant donné que le plaignant a finalement obtenu l'accès aux renseignements demandés, aucune autre enquête sur cet aspect de la plainte n'était nécessaire. Le Médiateur a donc décidé de classer l'affaire.
Le président de la Commission européenne sera également informé de cette décision.
Monsieur
Jacob SÖDERMAN,

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(1) Règlement (CE) n° 2812/94 de la Commission du 18 novembre 1994 modifiant le règlement (CEE) n° 1101/89 du Conseil en ce qui concerne les conditions applicables à la mise en service de nouvelles capacités dans le domaine de la navigation intérieure.

(2) L'article 2 du règlement (CE) n° 2812/94 dispose que: "Pour les navires pour lesquels le propriétaire prouve que: - la construction était en cours à la date de publication du présent règlement, et que - les travaux déjà effectués à la date de publication du présent règlement représentent au moins 20 % du poids de l'acier ou 50 tonnes, et que - la livraison et la mise en service doivent avoir lieu dans les six mois suivant l'entrée en vigueur du présent règlement, les conditions énoncées à l'article 8, paragraphe 1, point a), du règlement (CEE) n° 1101/89, telles qu'elles s'appliquaient avant l'entrée en vigueur du présent règlement, continuent de s'appliquer, à la demande des autorités du Fonds couvrant le navire".

(3) Voir l'article 18 du code de bonne conduite administrative du Médiateur européen.

(4) Voir l'article 18 du code de bonne conduite administrative du Médiateur européen.