Valmistettu Euroopan oikeusasiamiehen ohjesäännön 2 artiklan 10 kohdan mukaisesti [1]

Kantelun tausta

1. Joulukuussa 2022 kantelija, akateeminen tutkija, pyysi Euroopan komissiolta oikeutta tutustua asiakirjoihin, jotka liittyvät ehdotukseen asetukseksi lasten seksuaalisesta hyväksikäytöstä [2] Pyyntö kattoi 1 päivän tammikuuta 2022 ja 20 päivän joulukuuta 2022 välisen ajanjakson. Kantelija pyysi erityisesti saada tutustua komission ja kolmansien osapuolten välisten kokousten luetteloihin, kokouspöytäkirjoihin ja sähköpostikirjeenvaihtoon liitteineen.

2. Helmikuussa 2023 komissio ilmoitti kantelijalle, että se ei pystynyt vastaamaan asetuksessa (EY) N:o 1049/2001 ^[3] säädetyssä määräajassa ”suuren työmäärän” ja sen vuoksi, että oli kuultava eri yksiköitä ja kolmansia osapuolia.

3. Koska vastausta ei saatu määräajassa, kantelija pyysi komissiota tarkastelemaan uudelleen implisiittistä kielteistä päätöstään (tehmällä ”uudistetun pyynnön”). Komissio ei vastannut uudistettuun pyyntöön asetetussa määräajassa [4] Euroopan oikeusasiamies tutki tätä vastaamatta jättämistä [5].

4. Elokuussa 2023 komissio vastasi kantelijan alkuperäiseen pyyntöön. Komissio yksilöi 69 asiakirjaa, jotka kuuluivat tutustumispyynnön piiriin. Se antoi täyden oikeuden tutustua neljään asiakirjaan, antoi osittaisen oikeuden tutustua 46 asiakirjaan ja kieltäytyi luovuttamasta 19:ää asiakirjaa kokonaisuudessaan. Kieltäytyessään antamasta tietoja komissio vetosi tarpeeseen suojella kolmansien osapuolten kaupallisia etuja, sen päätöksentekoa sekä kansainvälisiin suhteisiin ja yleiseen turvallisuuteen liittyviä yleisiä etuja.[6] Vastattuaan alkuperäiseen pyyntöön komissio päätti uudistetun hakemuksen käsittelyn ja kehotti kantelijaa tekemään uuden uudistetun hakemuksen, jos se oli tyytymätön vastaukseen.

5. Tyytymättömänä myönnettyyn tutustumisoikeuteen kantelija kääntyi oikeusasiamiehen puoleen syyskuussa 2023. Kantelija arvosteli erityisesti komission päätöstä evätä oikeus tutustua 18 asiakirjaan kokonaisuudessaan.[7] Nämä asiakirjat koskevat kahden organisaation kanssa pidettyjen kokousten pöytäkirjoja ja kirjeenvaihtoa liitteineen, joiden tarkoituksena on suojella lapsia seksuaaliselta riistolta ja hyväksikäytöltä verkossa [8].

Tiedustelu

6. Oikeusasiamies käynnisti tutkimuksen siitä, että komissio oli kieltäytynyt antamasta kyseisiä asiakirjoja kokonaisuudessaan yleisön tutustuttavaksi.

7. Tutkimuksen aikana oikeusasiamiehen tutkimusryhmä tarkasti kyseiset 18 asiakirjaa sekä komission toimittamat asiakirjat, jotka koskivat sen kuulemista asianomaisten kolmansien osapuolten kanssa kantelijan tutustumispyynnöstä.

8. Komissio toimitti oikeusasiamiehelle lisähuomautuksia lokakuussa 2023.

Oikeusasiamiehelle esitetyt perustelut

Komission väitteet ja niiden perustelut

9. Koska asiakirjat ovat peräisin kolmansilta osapuolilta, komissio kuuli molempia kolmansia osapuolia tutustumispyynnöstä. Kolmannet osapuolet vastustivat asiakirjojen luovuttamista. Ne väittivät, että asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi niiden taloudellisten etujen suojaa.[9] Tältä osin komissio totesi, että asiakirjat sisältävät arkaluonteisia liiketoimintatietoja, joiden ilmaiseminen vaikuttaisi kolmansien osapuolten kaupallisiin etuihin.

10. Kahden asiakirjan [10] osalta komissio väitti, että niiden sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi sen päätöksentekomenettelyä [11], koska nämä asiakirjat liittyvät asiaan, josta toimielin ei ole tehnyt päätöstä. Nämä asiakirjat sisältävät sisäiseen käyttöön tarkoitettuja lausuntoja, jotka ovat osa alustavaa kuulemista.

11. Komissio katsoi, että kaupalliseen etuun ja päätöksentekoon liittyvien poikkeusten piiriin kuuluvien asiakirjojen julkistaminen ei ollut ylivoimaisen yleisen edun mukaista.

12. Lisäksi komissio väitti, että 16 asiakirjan [12] sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi kansainvälisiä suhteita ja yleistä turvallisuutta koskevan yleisen edun suojaa.[13] Komissio totesi, että näiden asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen paljastaisi yksityiskohtaisia tietoja tietojen vaihdosta, joka koskee suunniteltua strategiaa lapsiin kohdistuvan seksuaaliväkivallan torjumiseksi ja ehkäisemiseksi, ja sen avulla voitaisiin näin ollen tiedottaa rikoksentekijöille reagoivista ja ehkäisevistä politiikoista ja mekanismeista. Lisäksi komissio totesi, että näiden tietojen ilmaiseminen vaikuttaisi kolmannen osapuolen ja sen sidosryhmien keskinäisen luottamuksen ilmapiiriin.

Kantelijan väitteet

13. Mitä tulee komission kolmansien osapuolten kuulemiseen, kantelija väitti, että komissio tukeutui kolmansien osapuolten arvioon evätäkseen oikeuden tutustua asiakirjoihin eikä tehnyt riippumatonta arviointia asiakirjoista määrittääkseen, voitiinko tietojen ilmaisemista koskevaa poikkeusta soveltaa, kuten asetuksessa 1049/2001 edellytetään.

14. Mitä tulee komission väitteeseen, jonka mukaan joidenkin asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi kolmansien osapuolten kaupallisia etuja, valituksen tekijä väitti, että tässä tapauksessa asianomaiset kolmannet osapuolet eivät ole kaupallisia yhteisöjä ja että tällaisten asiakirjojen sisältö ei todennäköisesti sisällä kaupallisesti arkaluonteisia tietoja.

15. Kantelija huomautti myös, että komission väitteestä, jonka mukaan joidenkin asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi sen päätöksentekoprosessia, komission olisi annettava laajempi oikeus tutustua näihin asiakirjoihin juuri siksi, että ne liittyvät meneillään olevaan lainsäädäntömenettelyyn.

16. Kansainvälisten suhteiden ja yleisen turvallisuuden suojelun osalta kantelija väitti, että komissio ei toimittanut mitään näyttöä, joka osoittaisi, että kyseisten asiakirjojen paljastamisesta näille eduille aiheutuva riski on kohtuudella ennakoitavissa eikä täysin hypoteettinen.

17. Kantelija väitti lisäksi, että on olemassa ylivoimainen yleinen etu julkistaa asiakirjat, jotka kuuluvat asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan soveltamisalaan kuuluvien poikkeusten soveltamisalaan, koska ehdotus on herättänyt merkittävää yleistä etua ja herättänyt laajaa kritiikkiä. Kantelija totesi myös, että asianomaiset kolmannet osapuolet ovat harjoittaneet EU:n toimielimiin kohdistuvaa korkean tason lobbaustoimintaa, johon olisi kohdistettava julkista valvontaa.

Oikeusasiamiehen arviointi

18. Asetusta (EY) N:o 1049/2001 sovelletaan kaikkiin toimielinten hallussa oleviin asiakirjoihin, myös niiden vastaanottamiin asiakirjoihin ^[14], ja se perustuu oletukseen, että ”avoimuus antaa kansalaisille mahdollisuuden osallistua tiiviimmin päätöksentekoprosessiin ja takaa, että hallinnolla on demokraattisessa järjestelmässä suurempi legitimiteetti ja että se on tehokkaampaa ja vastuullisempaa kansalaisia kohtaan”.^[15]

19. Jos asiakirjat ovat peräisin kolmansilta osapuolilta, komissiolla on velvollisuus kuulla asianomaista kolmatta osapuolta sen arvioimiseksi, sovelletaanko asiakirjoihin tutustumista koskevaa poikkeusta, paitsi jos on selvää, että asiakirja on luovutettava tai sitä ei saa luovuttaa. Kolmannen osapuolen kuuleminen ei kuitenkaan sido toimielintä, ja toimielimen on arvioitava riippumattomasti, sovelletaanko asiakirjojen julkistamista koskevaa poikkeusta [16].

20. Komissio vetosi käsiteltävässä asiassa useisiin asetuksessa 1049/2001 säädettyihin poikkeuksiin evätäkseen oikeuden tutustua asiakirjoihin, nimittäin tarpeeseen suojella kolmansien osapuolten kaupallisia etuja, komission päätöksentekoa sekä yleistä turvallisuutta ja kansainvälisiä suhteita koskevaa yleistä etua.

21. Oikeusasiamies toteaa, että asiakirjaan tai sen osiin tutustumista koskevan oikeuden epäämisen tueksi on esitettävä perustelut, jotka osoittavat, että tutustumisoikeuden myöntäminen voisi konkreettisesti ja tosiasiallisesti vahingoittaa asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklassa suojattua etua. Lisäksi edun vaarantumisen riskin on oltava kohtuullisesti ennakoitavissa eikä puhtaasti hypoteettinen [17].

22. Tässä tapauksessa komissio esitti rajalliset perustelut tietojen ilmaisemisesta kieltäytymiselle edellä mainittujen poikkeusten perusteella eikä selittänyt, miten tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi konkreettisesti ja tosiasiallisesti kyseessä olevia etuja.

23. Erityisesti kolmansien osapuolten taloudellisten etujen suojaamisen osalta komissio ei ole perustellut vetoamista tähän poikkeukseen vaan on ainoastaan viitannut kolmannen osapuolen kuulemisen tulokseen. Tutkittuaan kyseiset asiakirjat oikeusasiamiehelle on lisäksi epäselvää, miten näiden asiakirjojen kokonaisuudessaan voitaisiin kohtuudella katsoa kuuluvan tämän poikkeuksen soveltamisalaan, koska ne eivät näytä koskevan asianomaisten kolmansien osapuolten kaupallista toimintaa.

24. Niiden asiakirjojen osalta, joiden komissio katsoo kuuluvan yleistä turvallisuutta ja kansainvälisiä suhteita koskevan yleisen edun suojaa koskevan poikkeuksen soveltamisalaan, unionin tuomioistuin on todennut, että unionin toimielimillä on laaja harkintavalta sen määrittämisessä, voiko tiettyjen tietojen ilmaiseminen vahingoittaa näitä etuja.[18] Kuten edellä on todettu, toimielimen on kuitenkin osoitettava, että suojattuihin etuihin kohdistuu konkreettinen riski, kun otetaan huomioon asiakirjojen luonne ja sisältö. Tarkasteltuaan riidanalaisia asiakirjoja oikeusasiamiehelle on epäselvää, miten joidenkin asiakirjojen (tai niiden osien) ilmaiseminen vahingoittaisi yleistä turvallisuutta ja kansainvälisiä suhteita, kun otetaan huomioon, että osa näihin asiakirjoihin sisältyvistä tiedoista vaikuttaa melko yleiseltä ja/tai on jo julkisesti saatavilla.

25. Siitä, että komissio on kieltäytynyt antamasta tutustuttavaksi kahta asiakirjaa meneillään olevan päätöksentekomenettelyn suojaamiseksi, on todettava, että pelkästään se, että päätöksentekomenettely on käynnissä, ei oikeuta olemaan antamatta asiakirjoja tutustuttavaksi. Asianomaisen toimielimen on osoitettava todellinen ja konkreettinen riski siitä, että asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi vakavasti tätä menettelyä. Komissio ei ole tehnyt niin. Oikeusasiamies panee joka tapauksessa merkille, että komissio hyväksyi ehdotuksensa CSAM-asetukseksi 11. toukokuuta 2022 eli ennen kuin kantelija esitti asiakirjoihin tutustumista koskevan pyynnön. Lainsäädäntöehdotuksen hyväksymiseen johtanut päätöksentekoprosessi oli näin ollen päättynyt. Lisäksi oikeusasiamies toteaa, että jommankumman poikkeuksen soveltamisalaan kuuluvan asiakirjan sisältö on asiasisällöltään jo julkinen [19].

26. Edellä esitetyn perusteella oikeusasiamies ei ole vakuuttunut komission selityksistä, joiden mukaan asiakirjojen (osittainen) ilmaiseminen vahingoittaisi asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklassa säädetyillä poikkeuksilla suojattuja etuja.

27. Lisäksi vaikka voitaisiin osoittaa, että kolmansien osapuolten oikeutettuihin kaupallisiin etuihin ja/tai komission päätöksentekomenettelyyn kohdistuu todellinen ja erityinen riski, nämä poikkeukset on jätettävä huomiotta, jos ylivoimainen yleinen etu edellyttää ilmaisemista. Komission kantelijan uudistettuun pyyntöön antaman vastauksen perusteella oikeusasiamiehelle ei ole selvää, miten komissio arvioi asian tätä näkökohtaa. Kyseessä olevat asiakirjat liittyvät meneillään olevaan lainsäädäntömenettelyyn, ja (osa) kyseisistä asiakirjoista on oletettavasti jaettu komission kanssa tarkoituksena tiedottaa ja/tai vaikuttaa tämän menettelyn perustana olevan CSAM-ehdotuksen laatimiseen. Lisäksi lainsäädäntömenettelyn tulos vaikuttaa suoraan lasten perusoikeuksiin, jotka koskevat ihmisarvoa ja henkilön koskemattomuutta sekä epäinhimillisen tai halventavan kohtelun kieltoa, sekä kansalaisten perusoikeuksiin, jotka liittyvät heidän henkilötietojensa suojaan. Oikeusasiamiehelle ei ole ilmeistä, että komissio olisi tarkastellut näitä seikkoja.

28. Yksi EU:n keskeisistä periaatteista on avoimuus sen päätöksenteossa.[20] Avoimuus helpottaa yleisön osallistumista ja lisää päätöksentekijöiden vastuuvelvollisuutta. Tämä on entistäkin tärkeämpää, jos päätöksenteko johtaa uuteen lainsäädäntöön ja erityisesti jos uusi lainsäädäntö rajoittaa tehokkaasti kansalaisten perusoikeuksia. Avoimuus vahvistaa osaltaan demokratiaa antamalla kansalaisille mahdollisuuden tarkastella kaikkia tietoja, jotka ovat olleet säädöksen perustana [21].

29. Riidanalaisten asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen on näin ollen tarpeen kahdesta syystä. Ensinnäkin se antaa yleisölle mahdollisuuden osallistua tehokkaammin päätöksentekoprosessiin, joka hyvin todennäköisesti vaikuttaa suoraan kansalaisten jokapäiväiseen elämään rajoittamalla heidän oikeuttaan yksityisyyteen. Toiseksi avoimuus antaa yleisölle mahdollisuuden valvoa, ketkä ja mitkä tahot ovat saaneet tiedon kyseisestä lainsäädäntöehdotuksesta. Sidosryhmien, jotka antavat aktiivisesti panoksensa, ei pitäisi voida tehdä niin suljettujen ovien takana [22].

30. Lopuksi, kuten oikeusasiamies on useaan otteeseen todennut, oikeusasiamies katsoo, että pääsyn viivästyminen on pääsyn epäämistä. Tämä koskee erityisesti tapauksia, joissa on kyse meneillään olevasta päätöksentekoprosessista, jossa yleisön on annettava tutustua tiettyihin asiakirjoihin, jotta voidaan toteuttaa kansalaisten oikeus osallistua tähän prosessiin.

31. Oikeusasiamies katsoo näin ollen, että komission olisi tarkistettava kantaansa, jotta pyydetyt asiakirjat olisivat laajemmin yleisön saatavilla.

32. Oikeusasiamies toteaa lisäksi, että eräässä toisessa kantelussa, joka koski laajuudeltaan samankaltaista pyyntöä saada tutustua asiakirjoihin [23], jotkin komission yksilöimät asiakirjat näyttävät olevan päällekkäisiä tämän pyynnön kanssa, mutta komissio ei ole yksilöinyt niitä tässä tapauksessa. Oikeusasiamies pyytää näin ollen komissiota tarkastelemaan uudelleen asiakirjoihin tutustumista koskevaa pyyntöä sen varmistamiseksi, että kaikki sen soveltamisalaan kuuluvat asiakirjat on yksilöity.

33. Oikeusasiamies haluaa myös korostaa, että tämä on toinen tapaus, jossa komissio peruutti pyynnön esittäjän implisiittisen alkuperäisen tutustumisoikeuden epäämispäätöksen jälkeen esittämän uudistetun pyynnön. Uudistetun hakemuksen käsittelyn sijaan komissio odotti nimenomaista alkuperäistä päätöstä ja ilmoitti kantelijalle, että tämä voi tehdä (uuden) uudistetun hakemuksen. Kuten oikeusasiamies on aiemmin todennut [24], tämä käytäntö on ristiriidassa asetuksen (EY) N:o 1049/2001 kanssa. Asetuksessa (EY) N:o 1049/2001 säädetään, että jos toimielin ei tee alkuperäistä päätöstä asetetussa määräajassa, pyynnön esittäjä voi tehdä uudistetun hakemuksen. Kun määräaika uudistetun päätöksen tekemiselle on päättynyt, pyynnön esittäjä voi kääntyä EU:n tuomioistuimen tai Euroopan oikeusasiamiehen puoleen.

Ratkaisuehdotus

Oikeusasiamies ehdottaa, että komissio harkitsisi uudelleen kantaansa kantelijan pyyntöön saada tutustua asiakirjoihin, jotta asiakirjoihin voitaisiin tutustua laajemmin.

Komissiota pyydetään ilmoittamaan oikeusasiamiehelle 19. maaliskuuta 2024 mennessä kaikista toimista, joita se on toteuttanut edellä mainitun ratkaisuehdotuksen johdosta.

 

Emily O'Reilly
Euroopan oikeusasiamies

Strasbourgissa 19.12.2023

 

[1] Saatavilla osoitteessa https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi lapsiin kohdistuvan seksuaaliväkivallan ehkäisemistä ja torjumista koskevista säännöistä, COM(2022) 209 final: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=COM%3A2022%3A209%3AFIN

[3] Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi 30.5.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1049/2001 7 artikla: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049

[4] Asetuksen (EY) N:o 1049/2001 8 artikla.

[5] Kantelija teki ensimmäisen kantelun Euroopan oikeusasiamiehelle siitä, että Euroopan komissio ei ollut vastannut asiakirjoihin tutustumista koskevaan pyyntöön (viite: EASE 2022/7352).Kantelun käsittely päätettiin syyskuussa 2023 sen jälkeen, kun komissio oli vastannut kantelijan pyyntöön. Ks. kantelu 671/2023/FA: https://www.ombudsman.europa.eu/en/opening-summary/en/168815.

[6] Asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan ensimmäinen ja kolmas luetelmakohta, 4 artiklan 2 kohdan ensimmäinen luetelmakohta ja 4 artiklan 3 kohta.

[7] Asiakirjat 3,5 ja 11–26.

[8] Thorn ja WeProtect Global Alliance

[9] Asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 4 kohta.

[10] Asiakirjat 3 ja 5.

[11] Asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohta.

[12] Asiakirjat 11-26.

[13] Asetuksen 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan ensimmäinen ja kolmas luetelmakohta

[14] Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen (EY) N:o 1049/2001 johdanto-osan 10 kappale: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049

[15] Asetuksen (EY) N:o 1049/2001 johdanto-osan 2 kappale.

[16] Ks. esim. ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomio 30.1.2008, Terezakis v. komissio, T-380/04, 60 kohta: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-380/04

[17] Ks. esim. tuomio 17.10.2013, neuvosto v. Access Info Europe, C-280/11, 11 kohta: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=143182&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1210039.

[18] Ks. esim. unionin yleisen tuomioistuimen tuomio 11.7.2018, ClientEarth v. komissio, T-644/16, 23–25 kohta: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=203913&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=46943.

[19] Asiakirja 3.

[20] SEUT-sopimuksen 15 artiklan 1 kohta.

[21] Yhteisöjen tuomioistuimen tuomio (suuri jaosto) 1 päivänä heinäkuuta 2008. Ruotsin kuningaskunta ja Maurizio Turco v. Euroopan unionin neuvosto. Yhdistetyt asiat C-39/05 P ja C-52/05 P, 46 kohta, saatavilla osoitteessa https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=67058&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2167118.

[22] Tämä näkyy myös komission paremman sääntelyn suuntaviivoissa, joissa todetaan, että suhteita sidosryhmiin säännellään neljällä periaatteella, muun muassa periaatteella, jonka mukaan kuulemisprosessista ja siitä, miten se on vaikuttanut päätöksentekoon, on tehtävä läpinäkyvä asianosaisille ja suurelle yleisölle: https://commission.europa.eu/system/files/2021-11/swd2021_305_en.pdf (ks. II luku, 3 kohta).

[23] Asia 1945/2023/MIG, joka koskee Euroopan komission kieltäytymistä antamasta yleisön tutustuttavaksi asiakirjoja, jotka koskevat tapaamisia lapsiin kohdistuvan seksuaaliväkivallan ehkäisemisen parissa toimivan järjestön kanssa: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/case/en/65012.

[24] Ks. asiakirjapyyntöjen käsittelystä Euroopan komissiossa annetun suosituksen 51–53 kohta (strateginen tutkimus OI/2/2022/OAM)OI/2/2022/OAM, saatavilla osoitteessa https://www.ombudsman.europa.eu/fr/recommendation/en/167661