(Valmistettu Euroopan oikeusasiamiehen ohjesäännön 3 artiklan 6 kohdan mukaisesti (1))

KILPAILUKYKY

Tanskalainen Euroopan parlamentin jäsen teki kantelun toukokuussa 2002. Se koskee hakemusta saada tutustua asiakirjoihin ja tietoihin, jotka kantelija esitti neuvostolle 3. joulukuuta 2001 asetuksen (EY) N:o 1049/2001 nojalla.(2) Kantelija pyysi seitsemäntyyppisiä asiakirjoja, joista kolme johti nyt käsiteltävään riita-asiaan. Kantelija pyysi niitä seuraavasti:

1 täydellinen luettelo kaikista EU:n toimielinten komiteoista ja työryhmistä, joihin neuvoston ja/tai jäsenvaltioiden edustajat osallistuvat, mukaan lukien luettelot niiden jäsenistä;

2 Luettelo henkilöistä, jotka saivat vuonna 2000 neuvostolta tai jäsenvaltioilta matkakuluja ja/tai päivärahoja EU:n toimielinten kokouksiin osallistumisesta

3 Täydellinen luettelo kaikista ministerineuvoston ja neuvoston työryhmien kokouksista, jotka koskevat avoimuutta ministerineuvostossa, sekä valmisteluasiakirjat ja kertomukset ajanjaksolta, jona ehdotuksesta asetukseksi (EY) N:o 1049/2001 asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi keskusteltiin.

Neuvosto vastasi kantelijan pyyntöön 17.1.2002. Se totesi aluksi, että asetusta (EY) N:o 1049/2001 sovelletaan ainoastaan olemassa oleviin asiakirjoihin, joten siinä ei velvoiteta neuvostoa laatimaan mitään asiakirjaa.

Ensimmäisen edellä mainitun asiakirjatyypin osalta neuvosto ilmoitti kantelijalle, että luettelo kuhunkin neuvoston istuntoon osallistuvista jäsenistä on välittömästi kunkin istunnon jälkeen julkaistuissa lehdistötiedotteissa. Neuvosto lähetti myös asiakirjan ”Ote toimielinten välisestä hakemistosta – kuka on kuka Euroopan unionissa”. Se sisältää tietoja itse neuvostosta ja viimeisimmän luettelon komiteoista ja työryhmistä, jotka osallistuvat neuvoston valmistelutyöhön.

Toisen asiakirjatyypin osalta neuvosto ilmoitti kantelijalle, ettei se pidä tällaisia luetteloita. se ei itse asiassa maksa päivärahoja nimetyille edustajille; ja että se korvaa matkakulut ainoastaan todellisten kulujen perusteella ja tositteita vastaan.

Kolmannen asiakirjatyypin osalta neuvosto lähetti seuraavat asiakirjat:

• luettelo neuvoston ja sen valmisteluelinten (tässä tapauksessa Coreper II:n ja tiedotustyöryhmän) kokouksista, jotka on pidetty 28. tammikuuta 2000 jälkeen, jolloin komissio teki ehdotuksensa asetukseksi Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi;
• kaikki tiedotustyöryhmän, pysyvien edustajien komitean (Coreper II) ja neuvoston kokouksia koskevat valmisteluasiakirjat ja kertomukset, jotka kattavat asetuksen (EY) N:o 1049/2001 koko neuvottelujakson, lukuun ottamatta seuraavia neuvoston oikeudellisen yksikön lausuntoja:
• asiakirjan 7594/00, joka koskee säädöksen vaikutusta, muotoa ja soveltamisalaa;
• asiakirja 7184/01 arkaluonteisten asiakirjojen käsittelystä;
• asiakirja 8002/01, joka sisältää sanamuotoa koskevia huomautuksia.

Neuvosto perusteli näiden oikeudellisten lausuntojen antamatta jättämistä sillä, että niiden antaminen vahingoittaisi asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdassa säädettyä neuvostolle annettavan sisäisen oikeudellisen neuvonannon suojaa ja että koska ei ollut olemassa erityisiä syitä, jotka viittaisivat ilmaisemista edellyttävään erityiseen ylivoimaiseen yleiseen etuun, neuvosto oli päätellyt, että kaiken kaikkiaan sisäisen oikeudellisen neuvonannon suojaaminen oli tärkeämpää kuin ilmaisemista edellyttävä yleinen etu.

Neuvosto lisäsi, että näiden oikeudellisten lausuntojen numeron ja aiheen lisäksi poikkeusta sovelletaan niiden koko sisältöön. Osittaista tutustumisoikeutta ei näin ollen ollut mahdollista myöntää asetuksen 1049/2001 4 artiklan 6 kohdan perusteella.

Kantelija esitti 7. helmikuuta 2002 neuvostolle uudistetun pyynnön. Komiteoiden ja työryhmien luetteloiden osalta hän totesi, että neuvoston hänelle toimittamat tiedot eivät olleet kattavia eivätkä jäsenneltyjä siten, että kaikki komiteat tai työryhmät ja niiden jäsenet olisi voitu tunnistaa. Kantelija myös toisti pyyntönsä luetteloiden laatimisesta niistä, jotka saivat vuonna 2000 matkakuluja ja/tai päivärahoja neuvostolta tai jäsenvaltioilta osallistuessaan EU:n toimielinten kokouksiin. Kolmen oikeudellisen lausunnon osalta kantelija pyysi erityisiä perusteita tutustumisoikeuden epäämiselle.

Neuvosto vastasi kantelijan uudistettuun pyyntöön 8. huhtikuuta 2002. Se toisti, että asetusta (EY) N:o 1049/2001 sovelletaan ainoastaan olemassa oleviin asiakirjoihin eikä siinä edellytetä, että neuvosto laatii asiakirjoja.

Vastauksena kantelijan nimenomaisiin kohtiin neuvosto toisti, että kantelijan pyytämiä komiteoiden ja työryhmien luetteloita ei ole olemassa. Tällaisten luetteloiden laatiminen olisi mahdotonta tai erittäin hankalaa, varsinkin kun komiteoiden ja työryhmien kokoonpano muuttuu usein.

Pyydettyä luetteloa avustusten saajista ei myöskään ole. Neuvosto korosti, että moitteettoman varainhoidon sääntöjä noudatetaan ja että korvausten maksaminen kuuluu tilintarkastustuomioistuimen valvonnan piiriin.

Kolmen oikeudellisen lausunnon osalta neuvosto toisti, että asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdassa edellytetään, että neuvoston oikeudellisen yksikön lausuntoa ei julkisteta, ellei toimielin ole kaiken kaikkiaan vakuuttunut siitä, että ylivoimainen yleinen etu edellyttää ilmaisemista. Neuvosto totesi, että ylivoimaista yleistä etua ei voida osoittaa sillä, että oikeudelliset lausunnot, kuten nyt käsiteltävässä asiassa, liittyvät lainsäädännön valmisteluun. Neuvosto tuki kantaansa viittaamalla aiempien asiakirjojen julkisuutta koskevien sääntöjen mukaiseen oikeuskäytäntöön.

Edellä esitetyn perusteella kantelija kääntyi oikeusasiamiehen puoleen ja esitti seuraavat neuvostoa vastaan esitetyt väitteet:

1. On hyvän hallinnon vastaista, että neuvosto ei ole laatinut luetteloa kaikista EU:n toimielinten komiteoista ja työryhmistä, joihin neuvoston ja jäsenvaltioiden edustajat osallistuvat. Luettelossa olisi oltava kyseisten komiteoiden ja työryhmien jäsenten nimet;
2. On hyvän hallinnon vastaista, että neuvosto ei ole laatinut tai laatinut luetteloa kaikista niistä henkilöistä, jotka ovat saaneet neuvostolta tai jäsenvaltioilta vuonna 2000 matka- ja/tai päivärahoja EU:n toimielimissä pidettäviä kokouksia varten.
3. Neuvosto epäsi virheellisesti oikeuden tutustua kantelijan pyytämiin oikeudellisiin lausuntoihin. Neuvosto on erityisesti rikkonut asiakirjojen saamista yleisön tutustuttavaksi koskevia sääntöjä, koska se on kieltäytynyt antamasta oikeudellisia lausuntoja tutustuttavaksi yleisen käytännön vuoksi, kun taas näissä säännöissä edellytetään kunkin pyynnön tapauskohtaista arviointia.

KYSYMYS

Neuvoston lausunto

Neuvoston lausunnossa esitettiin tiivistetysti seuraavat seikat:

1. Luettelo komiteoista ja työryhmistä

Asetus 1049/2001 koskee ainoastaan olemassa olevia asiakirjoja. Neuvosto ei voi vastata pyyntöön, joka koskee asiakirjoja, joita ei ole olemassa. Lisäksi silloin, kun asianomainen toimielin väittää, että asiakirjaa ei ole olemassa, olettamana on, että tämä väite on oikea.(3) Tämä olettama voidaan kumota merkityksellisillä ja yhtäpitävillä todisteilla, joita käsiteltävässä asiassa ei ole esitetty.

Kantelija ei esitä mitään perusteluja sille, miksi neuvoston olisi hyvän hallinnon nimissä laadittava pyydetyt luettelot. Itse asiassa neuvosto pitää luetteloa omista valmisteluelimistään. Luettelo on julkisesti saatavilla Internetissä, ja se lähetettiin kantelijalle. Se on riittävä ja riittävä neuvoston hallinnollisiin tarkoituksiin ja tarjoaa yleisölle kattavan yleiskuvan kaikista komiteoista ja työryhmistä, jotka osallistuvat neuvoston työskentelyn valmisteluun. Tämän luettelon ja julkisen asiakirjarekisterin avulla kansalaiset voivat esittää erityisiä asiakirjapyyntöjä kyseisille komiteoille ja työryhmille. Neuvosto ei näe tarvetta pitää luetteloa muista komiteoista tai työryhmistä, joilla ei ole mitään tekemistä sen työn kanssa ja joihin jäsenvaltioiden edustajat osallistuvat.

Neuvoston valmisteluelimiin osallistuvien valtuuskuntien jäsenten nimien osalta työryhmien kokoonpanoa muutetaan jatkuvasti kokouksesta toiseen ja joskus jopa kokouksen aikana, koska jäsenvaltiot voivat vapaasti lähettää valitsemansa valtuuskunnat. Täydellisten ja ajantasaisten luetteloiden pitäminen kaikista osallistujista aiheuttaisi näin ollen raskaan hallinnollisen taakan. Tällaiset luettelot eivät ole tarpeen pääsihteeristön sisäisiä tarkoituksia varten, eikä ole osoitettu, että tietojen saaminen olisi yleisen edun mukaista.

2. Luettelot korvausten saajista

Neuvosto toisti aiemmat lausuntonsa kantelijalle. Neuvoston mukaan yhteisön taloudelliset edut turvataan asianmukaisesti jo käytössä olevilla säännöksillä ja valvontaelimillä. Hyvän hallinnon vuoksi ei siis ole tarpeen säilyttää kantelijan pyytämiä luetteloita.

3. Oikeus tutustua oikeudellisiin lausuntoihin

Neuvosto vahvisti kantansa, jonka se esitti vastauksena kantelijan uudistettuun pyyntöön. Tämä näkemys ei vaikuta kunkin asiakirjan asiakirjakohtaiseen tarkasteluun sen määrittämiseksi, onko tietojen ilmaiseminen tosiasiallisesti omiaan vahingoittamaan jotakin säädetyillä poikkeuksilla suojattua etua, kun otetaan huomioon erityisesti mahdollisuus myöntää osittainen tutustumisoikeus. Tarkasteltuaan päätöstään uudelleen neuvosto päätti myöntää oikeuden tutustua asiakirjan 7184/01 1–10 kohtaan sekä asiakirjan 7594/00 johdanto-osaan ja 1 ja 2 kohtaan.

Asiakirjojen muiden osien osalta neuvosto vahvisti kantelijan uudistettuun pyyntöön antamassaan vastauksessa esitetyn hylkäävän päätöksen.

Kantelijan huomautukset

Neuvoston lausunto toimitettiin kantelijalle, ja häntä kehotettiin esittämään halutessaan huomautuksia. Huomautuksia ei saatu.

PÄÄTÖS

1 Luettelo komiteoista ja työryhmistä

1.1 Kantelija väittää, että on hyvän hallinnon vastaista, että neuvosto ei ole laatinut luetteloa kaikista EU:n toimielinten komiteoista ja työryhmistä, joihin neuvoston ja jäsenvaltioiden edustajat osallistuvat. Luettelossa olisi oltava kyseisten komiteoiden ja työryhmien jäsenten nimet.

1.2 Neuvoston mukaan sen ei tarvitse pitää luetteloa komiteoista tai työryhmistä, joilla ei ole mitään tekemistä sen työn kanssa. Neuvosto pitää luetteloa omista valmisteluelimistään, mikä riittää neuvoston hallinnollisiin tarkoituksiin. Luettelo tarjoaa yleisölle kattavan yleiskuvan kaikista komiteoista ja työryhmistä, jotka osallistuvat neuvoston työskentelyn valmisteluun, ja yhdessä julkisen asiakirjarekisterin kanssa kansalaiset voivat esittää erityisiä asiakirjapyyntöjä. Valtuuskuntien jäsenten nimien sisällyttämisestä neuvosto toteaa, että täydellisten ja ajantasaisten luetteloiden pitäminen olisi erittäin työlästä, koska työryhmien kokoonpano muuttuu usein. Tällaiset luettelot eivät ole tarpeen pääsihteeristön sisäisiä tarkoituksia varten, eikä ole osoitettu, että tietojen saaminen olisi yleisen edun mukaista.

1.3 Oikeusasiamies muistuttaa hyvän hallinnon yleisestä periaatteesta, jonka mukaan kansalaisille olisi annettava heidän pyytämänsä tiedot.(4) Oikeusasiamies toteaa, että neuvosto antaa osan kantelijan pyytämistä tiedoista julkisesti saatavilla olevan luettelon muodossa omista valmisteluelimistään. Oikeusasiamiehen mielestä neuvoston selitys siitä, miksi se ei säilytä kantelijan pyytämiä muita luetteloita, vaikuttaa kohtuulliselta. Oikeusasiamies ei näin ollen havaitse hallinnollista epäkohtaa kantelun tämän näkökohdan osalta.

2 Luettelot korvausten saajista

2.1 Kantelija väittää, että on hyvän hallinnon vastaista, että neuvosto ei ole laatinut tai laatinut luetteloa kaikista niistä henkilöistä, jotka ovat saaneet neuvostolta tai jäsenvaltioilta vuonna 2000 matka- ja/tai päivärahoja EU:n toimielimissä pidettäviä kokouksia varten.

2.2 Neuvoston mukaan se ei maksa päivärahoja nimetyille edustajille, eikä päivärahojen saajista ole luetteloa. Neuvosto väittää, että yhteisön taloudelliset edut turvataan asianmukaisesti jo käytössä olevilla säännöksillä ja tarkastuslaitoksilla ja että näin ollen hyvän hallinnon vuoksi on tarpeetonta pitää kantelijan pyytämiä luetteloita.

2.3 Oikeusasiamies toteaa, että kantelussa viitataan joko neuvoston tai jäsenvaltioiden maksamiin matkakorvauksiin ja päivärahoihin. Jäsenvaltioiden maksamien matkakorvausten ja päivärahojen osalta oikeusasiamies ei ole tietoinen mistään säännöstä tai periaatteesta, joka velvoittaisi neuvoston pitämään luetteloa tällaisten korvausten saajista.

2.4 Oikeusasiamies toteaa neuvoston maksamista matkakorvauksista, että neuvosto kiistää saajien luettelon olemassaolon. Oikeusasiamies myöntää, että tällaisen luettelon laatiminen ja sen julkinen saatavuus voisivat edistää suurempaa vastuuvelvollisuutta antamalla kansalaisille mahdollisuuden valvoa tosiasiallisesti ja tehokkaasti yhteisön toimielimille annettujen toimivaltuuksien käyttöä ja siten lisätä luottamusta hallintoon. Oikeusasiamies ei kuitenkaan ole tietoinen mistään neuvostoa sitovasta säännöstä tai periaatteesta, jonka perusteella voitaisiin katsoa, että tällaisen luettelon ylläpitämättä jättäminen on hallinnollinen epäkohta.

3 Oikeus tutustua oikeudellisiin lausuntoihin

3.1 Kantelija väittää, että neuvosto on virheellisesti hylännyt oikeuden tutustua kantelijan pyytämiin oikeudellisiin lausuntoihin. Hän väittää, että neuvosto on rikkonut yleisön oikeutta tutustua asiakirjoihin koskevia sääntöjä, koska se on kieltäytynyt antamasta oikeudellisia lausuntoja tutustuttavaksi yleisenä käytäntönä, kun taas säännöissä edellytetään kunkin pyynnön yksilöllistä arviointia.

3.2 Neuvosto väittää, että asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdassa edellytetään, että neuvoston oikeudellisen yksikön lausuntoa ei julkisteta, ellei toimielin ole kaiken kaikkiaan vakuuttunut siitä, että ylivoimainen yleinen etu edellyttää ilmaisemista. Vastauksena kantelijan pyyntöön ja uudistettuun pyyntöön neuvosto katsoi, että poikkeusta sovellettiin kyseisten kolmen oikeudellisen lausunnon koko sisältöön: asiakirjat 7594/00, 7184/01 ja 8002/01. Neuvosto toteaa tästä väitteestä antamassaan lausunnossa, että sen yleinen kanta ei vaikuta kunkin asiakirjan asiakirjakohtaiseen tarkasteluun ja että uudelleentarkastelun yhteydessä neuvosto päätti myöntää osittaisen oikeuden tutustua asiakirjoihin 7594/00 ja 7184/01.

3.3 Oikeusasiamies toteaa, että asiakirjaan 7594/00 tutustumista koskevan oikeuden epäämisestä on tehty myös toinen kantelu oikeusasiamiehelle neuvostoa vastaan: 1542/2000/(PB)(SM)IJH. Tässä tapauksessa oikeusasiamies antoi neuvostolle suositusluonnoksen, jota seurasi 12. joulukuuta 2002 erityiskertomus Euroopan parlamentille. Euroopan parlamentti ei ole vielä ottanut kantaa erityiskertomukseen. Näissä olosuhteissa oikeusasiamies katsoo, että tämän kantelun yhteydessä ei ole perusteltua tehdä lisätutkimuksia. Oikeusasiamies ilmoittaa kuitenkin Euroopan parlamentille, että neuvosto on suostunut antamaan kantelijalle tässä tapauksessa osittaisen oikeuden tutustua asiakirjaan 7594/00.

3.4 Kahden muun asiakirjan osalta oikeusasiamies muistuttaa, että edellä mainitut suositus- ja erityiskertomusluonnokset perustuvat näkemykseen, jonka mukaan erilaiset oikeudelliset lausunnot olisi erotettava toisistaan. Mahdollisen tulevan tuomioistuinkäsittelyn yhteydessä annetut lausunnot vastaavat asianajajan ja asiakkaan välistä viestintää. Sen vuoksi ne olisi yleensä vapautettava asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan mukaisesta tietojen ilmaisemisesta. Lainsäädäntöehdotuksia koskevien lausuntojen olisi sitä vastoin yleensä oltava yleisön saatavilla, kun lainsäädäntöprosessi on saatu päätökseen. Ne olisi vapautettava verosta vain, jos toimielin voi osoittaa asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan mukaisesti, että ilmaiseminen vahingoittaisi vakavasti sen päätöksentekomenettelyä ja että ylivoimainen yleinen etu ei edellytä ilmaisemista.

3.5 Kun edellä esitettyä erottelua sovelletaan nyt käsiteltävään asiaan, vaikuttaa siltä, että asiakirjat 7184/01 ja 8002/01 ovat lainsäädäntöehdotuksia koskevia lausuntoja ja että kyseinen lainsäädäntöprosessi on päättynyt. Oikeusasiamies käsittelee näin ollen suositusluonnosta, joka on samanlainen kuin aiemmin asiassa 1542/2000/(PB)(SM)IJH:

Suositusluonnos

Euroopan unionin neuvoston olisi tarkasteltava uudelleen kantelijan hakemusta ja annettava oikeus tutustua asiakirjoihin 7184/01 ja 8002/01, paitsi jos sovelletaan yhtä tai useampaa muuta poikkeusta kuin asetuksen 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toista luetelmakohtaa.

Neuvostolle ja kantelijalle ilmoitetaan tästä suositusluonnoksesta. Oikeusasiamiehen ohjesäännön 3 artiklan 6 kohdan mukaisesti neuvosto antaa yksityiskohtaisen lausunnon viimeistään 30 päivänä kesäkuuta 2003. Yksityiskohtainen lausunto voisi koostua oikeusasiamiehen päätöksen hyväksymisestä ja suositusluonnoksen täytäntöönpanemiseksi toteutettujen toimenpiteiden kuvauksesta.

Strasbourg, 27. maaliskuuta 2003

 

Jacob Söderman

---

(1) Euroopan parlamentin päätös 94/262/EHTY, EY, Euratom, tehty 9 päivänä maaliskuuta 1994, oikeusasiamiehen ohjesäännöstä ja hänen tehtäviensä hoitamista koskevista yleisistä ehdoista (EYVL L 113, s. 15).

(2) Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi 30.5.2001 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1049/2001 (EYVL 2001, L 145, s. 43).

(3) Asia T-311/00, British American Tobacco v. komissio, tuomio 25. kesäkuuta 2002, 35 kohta, ja asia T-123/99, JT's Corporation v. komissio, Kok. 2000, s. II-3269, 58 kohta.

(4) Ks. Euroopan hyvän hallintotavan säännöstön 22 artikla, joka on saatavilla oikeusasiamiehen verkkosivustolla osoitteessa http://www.ombudsman.europa.eu.