Kantelun tausta

1. Kantelijat ovat ”Mum, Dad & Kids European Citizens Initiative”-kansalaisaloitteen[1] järjestäjiä. Äitejä, isiä ja lapsia koskevassa eurooppalaisessa kansalaisaloitteessa kehotetaan Euroopan komissiota ehdottamaan lainsäädäntöä,jossa määritellään, että ”avioliitolla tarkoitetaan EU:n lainsäädännössä miehen ja naisen sekä perheen välistä liittoa, joka perustuu avioliittoon ja/tai syntyperään”.

2. Kantelijat olivat huolissaan yhden vuoden määräajan alkamispäivästä, jonka kuluessa on kerättävä vähintään miljoona tuenilmausta. Komissio katsoi, että alkamispäivä on kansalaisaloitteen rekisteröintipäivä. Kantelijat huomauttivat, että heidän sähköinen järjestelmänsä allekirjoitusten keräämiseksi ei olisi valmis rekisteröintipäivänä ja että komission lähestymistapa haittaisi heitä, koska heillä ei olisi käytettävissään täyttä 12 kuukauden määräaikaa. Kantelijat väittivät, että allekirjoitusten keräämisen alkamispäivä voi olla rekisteröintipäivän jälkeen.

3. Koska kantelijat eivät olleet tyytyväisiä komission kantaan, he kääntyivät oikeusasiamiehen puoleen kantelussaan kesäkuun 2017 lopussa.

Tutkimus

4. Oikeusasiamies käynnisti tutkimuksen väitteestä, jonka mukaan Euroopan komissio tulkitsee kansalaisaloiteasetusta[2] virheellisesti siten, että 12 kuukauden määräaika tuenilmausten keräämiselle kansalaisaloitetta varten alkaa kansalaisaloitteen rekisteröintipäivästä.

5. Kantelija toivoi, että komissio hyväksyisi kaikki huhtikuun 2016 ja huhtikuun 2017 välisenä aikana kerätyt tuenilmaukset äidille, isälle ja lapsille tarkoitetulle kansalaisaloitteelle siitä huolimatta, että kansalaisaloite oli rekisteröity 11. joulukuuta 2015.

6. Oikeusasiamiehen päätöksessä otetaan huomioon asianosaisten esittämät väitteet ja näkemykset.

Kansalaisaloitteen tuenilmausten keruuta koskevan vuoden määräajan alkamispäivä

Kantelijoiden ja Euroopan komission väitteet ja niiden perustelut

7. Kantelijat huomauttavat, että kansalaisaloiteasetuksessa todetaan, että ”kaikkituenilmaukset on kerättävä ehdotetun kansalaisaloitteen rekisteröintipäivän jälkeen ja enintään 12 kuukauden kuluessa”[3]. Kantelijoiden mukaan kansalaisaloiteasetuksessa ei todeta, että tämän määräajan olisi välttämättä alettava välittömästi rekisteröintipäivänä. Kantelijat viittasivat Euroopan parlamentin mietintöön eurooppalaisesta kansalaisaloitteesta^[4], jossa komissiota kehotetaan ”harkitsemaanuudelleen automaattista yhteyttä eurooppalaisen kansalaisaloitteen rekisteröinnin ja sen 12 kuukauden määräajan alkamisen välillä, jonka kuluessa tuenilmauksia voidaan kerätä, jotta kansalaisaloitteen järjestäjät voivat itse päättää, milloin he haluavat alkaa kerätä tuenilmauksia”. Kantelijat väittivät, että parlamentti ei pidä tarpeellisena muuttaa kansalaisaloiteasetuksen sanamuotoa tältä osin, mutta parlamentti kehottaa komissiota harkitsemaan uudelleen tulkintaansa kansalaisaloiteasetuksen asiaa koskevasta säännöksestä.

8. Tätä taustaavasten kantelijat olivat päättäneet aloittaa tuenilmausten keräämisen vasta huhtikuun 2016 alussa huolimatta siitä, että komissio oli rekisteröinyt heidän kansalaisaloitteensa joulukuussa 2015. Kantelijoiden mukaan keruuajan olisi näin ollen päätyttävä huhtikuun 2017 alussa. Ne olivat näin ollen pyytäneet komissiota poistamaan komission kansalaisaloiterekisteristä ”harhaanjohtavattiedot, joiden mukaan tuenilmausten keruuaika päättyy 11. joulukuuta 2016”.

9. Kantelijat väittävät myös, että kansalaisaloiteasetuksessa[5] ei edellytetä eikä valtuuteta komissiota mainitsemaan kansalaisaloiterekisterissä verkossa kansalaisaloitteen rekisteröintipäivää tai allekirjoitusten keruun päättymispäivää. Eurooppalaista kansalaisaloitetta koskevassa asetuksessa[6] edellytetään, että kansalaisaloiterekisteri sisältää ainoastaan liitteessä II esitetyt tiedot erityisesti ehdotetun kansalaisaloitteen aiheesta ja tavoitteista. Eurooppalaisesta kansalaisaloitteestaannetussa asetuksessa[7] säädetään ainoastaan, että ”kyseisen määräajan päättyessä”(eli allekirjoitusten keruuajan päättyessä) ”rekisteristäon käytävä ilmi, että määräaika on päättynyt”. Kantelijoiden mukaan komissio toimi näin ollen ilman asianmukaista oikeusperustaa, kun se vahvisti äiti, isä ja lapsi -kansalaisaloitteen päättymispäivän kansalaisaloiterekisterissä.

10. Komissio katsoo, että kansalaisaloiteasetuksen asiaa koskevaa säännöstä on luettava yhdessä kansalaisaloiteasetuksen johdanto-osan[8] kappaleen kanssa, jossa todetaan seuraavaa: "Onaiheellista varmistaa, että kansalaisaloitteen tuenilmaukset kerätään tietyssä määräajassa [...]; Määräaika ei saisi olla pidempi kuin 12 kuukautta ehdotetun kansalaisaloitteen rekisteröintipäivästä”. Komission mukaan on siis selvää, että 12 kuukauden määräaika tuenilmausten keräämiselle alkaa kulua ehdotetun aloitteen rekisteröintipäivästä. Komissio ei näin ollen voinut muuttaa tuenilmausten keräämisen määräaikaa äiti, isä ja lapsi -kansalaisaloitteen osalta.

11. Vastauksena komission viittaukseen kansalaisaloiteasetuksen johdanto-osan kappaleeseen valituksen tekijät väittivät, että jos johdanto-osan kappaleen ja säädöksen aineellisen säännöksen välillä on avoin ristiriita, säädös on ensisijainen johdanto-osan kappaleeseen nähden. Lisäksi ne väittivät, että johdanto-osan kappaleella ei voida lisätä normatiivista arvoa olemassa olevaan aineelliseen säännökseen. Johdanto-osan toisessa osassa todetaan, että tuenilmausten keräämisen määräaika ”ei saisi olla pidempi kuin 12 kuukautta ehdotetun kansalaisaloitteen rekisteröintipäivästä”. Kantelijoiden mukaan tämä on ongelmallista, koska se näyttää ainakin lisäävän jonkin verran normatiivista sisältöä kansalaisaloiteasetuksen aineelliseensäännökseen, jossa todetaan yksinkertaisesti, että ”kaikki tuenilmaukset on kerättävä ehdotetun kansalaisaloitteen rekisteröintipäivän jälkeen ja enintään 12 kuukauden kuluessa”.

12. Kantelijat väittivät myös, että komissio oli aiemmin kohdellut muita kansalaisaloitteen järjestäjiä suotuisammin. Heinäkuussa 2012 komissio ilmoitti yleisölle päättäneensä jatkaa omasta aloitteestaan ja useilla kuukausilla allekirjoitusten keruuaikaa kaikkien niiden eurooppalaisten kansalaisaloitteiden osalta, jotka oli rekisteröity muutaman ensimmäisen viikon aikana kansalaisaloiteasetuksen voimaantulon jälkeen. Syy oli täsmälleen sama kuin se, jonka kantelijat esittivät komissiolle: tekniset vaikeudet, jotka liittyvät erityisesti sähköisen allekirjoitusten keruujärjestelmän perustamiseen.

Oikeusasiamiehen arvio

13. Tässä kantelussa on tarkasteltava kahta seikkaa. Ensimmäinen kysymys koskee sitä, onko komissio oikeassa oikeudellisessa käsityksessään siitä, mitä eurooppalaisesta kansalaisaloitteesta annetussa asetuksessa edellytetään. Toinen kysymys koskee sitä, pitäisikö komission käyttää harkintavaltaa vastatakseen kantelijan kohtaamiin todellisiin ja tunnustettuihin vaikeuksiin, jos se ymmärtää asian oikein. 

14. Ensimmäinen kysymys koskee lakisääteistä tulkintaa. Asetuksen johdanto-osan kappaleiden tarkoituksena on antaa tietoa aineellisten säännösten taustalla olevista syistä. Johdanto-osan kappaletta voidaan käyttää tulkinnan apuna, jos aineellinen säännös ei ole (täysin) selvä.  Voidaan varmasti väittää, että kansalaisaloiteasetuksen asiaa koskevan aineellisen säännöksen yleinen sanamuoto ei anna ehdotonta varmuutta siitä, milloin 12 kuukauden määräaika allekirjoitusten keräämiselle alkaa. Yhdistettynä kansalaisaloiteasetuksen asiaa koskevaan johdanto-osan kappaleeseen on kuitenkin kohtuullista olettaa, kuten komissio tekee, että keruuaika alkaa rekisteröintipäivästä. Tekstin tämän tulkinnan perusteella johdanto-osan kappale ei ole ristiriidassa aineellisen säännöksen kanssa. Se pikemminkin täydentää sitä, mutta ei siinä määrin, että sen voidaan katsoa lisäävän ”normatiivista arvoa”. Oikeusasiamies on vakuuttunut siitä, että komission oikeudellinen tulkinta on mitä todennäköisimmin oikea.

15. Tämä johtaa siis kysymykseen siitä, olisiko komission pitänyt käyttää harkintavaltaa kansalaisaloitteen järjestäjien hyväksi.  Muun muassa komissio on laajalti tunnustanut, että kansalaisaloitteen järjestäjiin vaikuttaa käytännön ongelma, joka johtuu siitä, että 12 kuukauden keruuaika alkaa kansalaisaloitteen rekisteröintipäivästä. Parlamentti viittasi tähän kysymykseen eurooppalaista kansalaisaloitetta koskevassa mietinnössään.[9] Siinä parlamentti toteaa, että useimmilla kansalaisaloitteen järjestäjillä on alle 12 kuukautta aikaa kerätä vaaditut allekirjoitukset, koska verkossa toteutettavan keruujärjestelmän perustaminen ja sen hyväksyminen jäsenvaltion toimivaltaiselta viranomaiselta vie aikaa. Parlamentti pyysi komissiota ”harkitsemaan uudelleen” käytäntöään (ks. kohta 7).

16. Kantelijat huomauttavat, että komissio on aiemmin käyttänyt harkintavaltaa kansalaisaloitteen järjestäjien hyväksi, joilla on ollut samat vaikeudet kuin kantelijalla. On totta, että ensimmäisten eurooppalaisten kansalaisaloitteiden osalta komissio tekipoliittisen päätöksen hyväksyä poikkeuksellisesti 12 kuukauden määräajan jälkeen kerätyt tuenilmaukset[10]. Komissio teki näin kompensoidakseen viivästyksiä, jotka johtuivat järjestäjien vaikeuksista löytää asianmukaisia ja kohtuuhintaisia teknisiä ratkaisuja verkossa toteutettavia keruujärjestelmiä ja niiden ylläpitoa varten. Näin tehdessään komissio kuvaili ”poliittistapäätöstään”siten, että se ylittää ”asetuksenmukaiset velvoitteensa”. Näin ollen herää kysymys, olisiko komission pitänyt ylittää jälleen velvoitteensa helpottaakseen kantelijoiden eurooppalaista kansalaisaloitetta.

17. Menneisyydessä vallinneet poikkeukselliset olosuhteet, joiden vuoksi komissio käytti harkintavaltaansa, eivät ole enää sovellettavissa. Tämä johtuu siitä, että komissio tarjoaa nyt maksutta sekä sähköisen allekirjoitusten keruujärjestelmän että säilytyspalvelun. On ymmärrettävää ja täysin kohtuullista, että tässä tapauksessa kantelijat päättivät olla käyttämättä komission keräysjärjestelmää ja säilytyspalvelua. On kuitenkin tärkeää huomata, että äiti, isä ja amp -kansalaisaloitteen järjestäjillä oli mahdollisuus käyttää komission tarjoamia palveluja. Tämä vaihtoehto ei ollut niiden kansalaisaloitteen järjestäjien käytettävissä, jotka ovat hyötyneet komission aiemmin käyttämästä harkintavallasta.

18. Edelläesitetyn perusteella oikeusasiamies on vakuuttunut siitä, että komissio oli perustellut päätöstään olla käyttämättä harkintavaltaa Mum, Dad & Kids -kansalaisaloitteen hyväksi. Merkityksellistä on myös se, että sen jälkeen, kun se on käyttänyt harkintavaltaansa ensimmäisiin rekisteröityihin kansalaisaloitteisiin nähden, millään muulla kansalaisaloitteen järjestäjällä ei ole ollut tätä harkintavaltaa.

19. Kantelun kohde on olennaisilta osin sama kuin oikeusasiamiehen aiemmin käsittelemässä kantelussa [11]. Tässä tapauksessa kantelijan suurin huolenaihe oli myös se, että tuenilmauksia verkossa keräävillä kansalaisaloitteilla ei käytännössä ole 12 kuukautta aikaa kerätä allekirjoituksia. Kyseisessä tapauksessa komissio selitti, että kun otetaan huomioon kustannukset, joita aiheutuu verkossa toteutettavan keruujärjestelmän ylläpidosta sen palvelimilla, se katsoi kustannustehokkaammaksi tarkistaa ennen vastaanottosopimuksen allekirjoittamista, että ehdotettu aloite täyttää rekisteröinnin edellytykset. Se pyrkii kuitenkin helpottamaan kansalaisaloitteen järjestäjien työtä. Kansalaisaloitteen järjestäjiltä kysytään heti rekisteröintihakemuksen jättämisen jälkeen, haluavatko he käyttää komission isännöintipalveluja. Jos järjestäjät haluavat käyttää komission säilytyspalvelua, komissio ottaa heihin yhteyttä välittömästi ja on tehnyt alustavan arvionsa siitä, että aloite täyttää rekisteröintikriteerit. Tässä vaiheessa komissio lähettää järjestäjille vastaanottosopimuksen allekirjoitettavaksi ja asiakirjat täytettäväksi sertifiointimenettelyä varten. Tämän jälkeen komissio odottaa eurooppalaisen kansalaisaloitteen rekisteröintiä koskevan kahden kuukauden määräajan viimeiseen päivään, jotta sähköinen keruujärjestelmä voidaan mahdollisuuksien mukaan sertifioida ennen rekisteröintiä. Useimmat järjestäjät tarvitsevat kuitenkin enemmän aikaa sertifiointiprosessin loppuun saattamiseen.

20. Edellisessä asiassa tekemässäänpäätöksessä[12] oikeusasiamies katsoi, että komission tulkinta eurooppalaisesta kansalaisaloitteesta annetussa asetuksessa säädetystä määräajasta (sama kuin tässä tapauksessa) oli kohtuullinen. Oikeusasiamies luotti siihen, että komissio puuttuisi asianmukaisesti käytännön ongelmiin tarkistaessaan kansalaisaloiteasetusta.

21. Oikeusasiamies teki heinäkuun 2017puolivälissä komissiolle julkisen kuulemisen yhteydessä useita järjestelmällisiä ehdotuksia eurooppalaisen kansalaisaloitemenettelyn parantamiseksi[13]. Ehdotuksiin sisältyi muun muassa se, että 12 kuukauden allekirjoitusten keruuajan olisi alettava päivänä, jona järjestäjät sertifioivat verkossa toteutettavan keruujärjestelmän, tai vaihtoehtoisesti päivänä, jonka kansalaisaloitteen järjestäjät valitsevat (ennalta asetetussa määräajassa). Oikeusasiamies panee tyytyväisenä merkille, että komissio ehdottaa äskettäin julkaistussa ehdotuksessaan tarkistetuksi kansalaisaloiteasetukseksi[14], että järjestäjien olisi voitava valita keruuajan alkamispäivä edellyttäen, että se on kolmen kuukauden kuluessa aloitteen rekisteröinnistä.  Unionin lainsäätäjä päättää nyt, toteuttaako se ehdotetut muutokset.

22. Siltä osin kuin kantelijat arvostelevat komissiota siitä, että se mainitsee kansalaisaloiterekisterissä verkossa kansalaisaloitteen rekisteröintipäivän ja keruuajan päättymispäivän, tämä on hyvä hallintokäytäntö. Se, että eurooppalaisesta kansalaisaloitteesta annetussa asetuksessa ei nimenomaisesti säädetä tästä mahdollisuudesta, ei tarkoita, että se olisi kielletty.

23. Oikeusasiamies katsoo, että komissio ei ole syyllistynyt hallinnolliseen epäkohtaan tässä tapauksessa.

Päätelmät

Tutkimuksen perusteella oikeusasiamies päättää asian käsittelyn ja tekee seuraavan päätelmän:

Euroopan komissio ei ole syyllistynyt hallinnolliseen epäkohtaan katsoessaan, että EU:n nykyisten sääntöjen mukaan eurooppalaisen kansalaisaloitteen tuenilmausten (verkossa tapahtuvan) keruun 12 kuukauden määräaika alkaa kulua ehdotetun aloitteen rekisteröintipäivästä eikä jossain vaiheessa sen jälkeen.

Valituksen tekijöille ja Euroopan komissiolle ilmoitetaan tästä päätöksestä.

Emily O'Reilly

Euroopan oikeusasiamies

Strasbourg 4.10.2017

[1] http://ec.europa.eu/kansalaisaloite/public/initiatives/open/details/2015/000006

[2] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 211/2011, annettu 16 päivänä helmikuuta 2011, kansalaisaloitteesta (EUVL L 65, 11.3.2011, s. 1), 5 artiklan 5 kohta.

[3] 5 artiklan 5 kohta

[4] http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+TA+P8-TA-2015-0382+0+DOC+PDF+V0//EN

[5] 5 artiklan 5 kohta

[6] 4 artiklan 1 kohta

[7] 5 artiklan 5 kohta

[8] Johdanto-osan 17 kappale

[9] Erityisesti johdanto-osan F kappaleessa: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+TA+P8-TA-2015-0382+0+DOC+PDF+V0//EN

[10] http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2015/EN/1-2015-145-EN-F1-1.PDF

[11] Asia 402/2014/PMC

[12] https://www.ombudsman.europa.eu/fi/cases/decision.faces/fi/59451/html.kirjanmerkki

[13] Oikeusasiamies esitti nämä ehdotukset strategisen aloitteensa SI/6/2017/KR yhteydessä, joka on saatavilla osoitteessa https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/case.faces/en/50278/html.bookmark 

[14] https://ec.europa.eu/info/law/parempi sääntely/initiative/111886/attachment/090166e5b50791bb_fi