Kantelun tausta

1. Kantelijat ovat äiti, isä ja lapsi -kansalaisaloitteen [1] (Mum, Dad & Kids European Citizens Initiative, ECI) järjestäjiä. Mum, Dad & Kids -kansalaisaloitteessa kehotetaan Euroopan komissiota ehdottamaan lainsäädäntöä, jossa määritellään, että ”avioliitolla tarkoitetaan miehen ja naisen välistä liittoa ja perheellä EU:n lainsäädännössä avioliittoon ja/tai syntyperään perustuvaa liittoa”.

2. Kantelijat olivat huolissaan siitä, milloin yhden vuoden määräaika, jonka kuluessa on kerättävä vähintään miljoona allekirjoitusta, alkaa kulua. Komissio katsoi, että alkamispäivä on kansalaisaloitteen rekisteröintipäivä. Kantelijat huomauttivat, että niiden sähköinen allekirjoitustenkeruujärjestelmä ei olisi valmis rekisteröintipäivänä ja että komission lähestymistapa asettaisi ne epäedulliseen asemaan, koska niillä ei olisi käytettävissään täyttä 12 kuukauden määräaikaa. Kantelijat väittivät, että allekirjoitusten keräämisen alkamispäivä voi olla rekisteröintipäivän jälkeen.

3. Koska kantelijat eivät olleet tyytyväisiä komission kantaan, he kääntyivät oikeusasiamiehen puoleen kantelunsa kanssa kesäkuun 2017 lopulla.

Tiedustelu

4. Oikeusasiamies käynnisti tutkimuksen väitteestä, jonka mukaan Euroopan komissio tulkitsee virheellisesti eurooppalaista kansalaisaloitetta koskevaa asetusta [2] siten, että 12 kuukauden määräaika tuenilmausten keräämiselle eurooppalaiselle kansalaisaloitteelle alkaa eurooppalaisen kansalaisaloitteen rekisteröintipäivästä.

5. Kantelija toivoi, että komissio hyväksyisi kaikki äidin, isän ja ampin sekä lasten eurooppalaisen kansalaisaloitteen tuenilmaukset, jotka kerättiin huhtikuun 2016 ja huhtikuun 2017 välisenä aikana, vaikka eurooppalainen kansalaisaloite oli rekisteröity 11. joulukuuta 2015.

6. Oikeusasiamiehen päätöksessä otetaan huomioon osapuolten esittämät perustelut ja näkemykset.

Eurooppalaisen kansalaisaloitteen tuenilmausten keruun yhden vuoden määräajan alkamispäivä

Kantelijoiden ja Euroopan komission väitteet

7. Kantelijat huomauttavat, että kansalaisaloiteasetuksessa säädetään, että ”kaikki tuenilmaukset on kerättävä ehdotetun kansalaisaloitteen rekisteröintipäivän jälkeen ja enintään 12 kuukauden kuluessa”[3]. Kantelijoiden mukaan eurooppalaisesta kansalaisaloitteesta annetussa asetuksessa ei säädetä, että määräajan on välttämättä alettava välittömästi rekisteröintipäivästä. Kantelijat viittasivat Euroopan parlamentin mietintöön eurooppalaisesta kansalaisaloitteesta ^[4], jossa komissiota kehotetaan "harkitsemaan uudelleen automaattista yhteyttä eurooppalaisen kansalaisaloitteen rekisteröinnin ja tuenilmausten keräämiselle asetetun 12 kuukauden määräajan alkamisen välillä, jotta eurooppalaisen kansalaisaloitteen järjestäjät voivat itse päättää, milloin he haluavat aloittaa tuenilmausten keräämisen". Kantelijat väittivät, että parlamentti ei pidä tarpeellisena muuttaa kansalaisaloiteasetuksen sanamuotoa tältä osin, mutta että parlamentti kehottaa komissiota harkitsemaan uudelleen tulkintaansa kansalaisaloiteasetuksen asianomaisesta säännöksestä.

8. Tätä taustaa vasten kantelijat olivat päättäneet aloittaa tuenilmausten keräämisen vasta huhtikuun 2016 alussa huolimatta siitä, että komissio oli rekisteröinyt heidän kansalaisaloitteensa joulukuussa 2015. Kantelijoiden mukaan keruuajan olisi näin ollen päätyttävä huhtikuun 2017 alussa. Ne olivat näin ollen pyytäneet komissiota poistamaan komission kansalaisaloiterekisteristä ”harhaanjohtavat tiedot, joiden mukaan tämän kansalaisaloitteen tuenilmausten keruuaika päättyy 11. joulukuuta 2016”.

9. Kantelijat väittävät myös, että kansalaisaloiteasetuksessa [5] ei edellytetä tai valtuuteta komissiota mainitsemaan kansalaisaloiterekisterissä sähköisen kansalaisaloitteen rekisteröintipäivää tai allekirjoitusten keruun päättymispäivää. Eurooppalaista kansalaisaloitetta koskevassa asetuksessa [6] edellytetään, että kansalaisaloiterekisterissä on ainoastaan liitteessä II esitetyt tiedot, erityisesti ehdotetun kansalaisaloitteen aiheesta ja tavoitteista. Eurooppalaisesta kansalaisaloitteesta annetussa asetuksessa [7] säädetään yksinkertaisesti, että ”tämän määräajan päättyessä” (eli allekirjoitusten keruuajan päättyessä) ”rekisterissä on ilmoitettava, että määräaika on päättynyt”. Kantelijoiden mukaan komissio toimi näin ollen ilman asianmukaista oikeusperustaa, kun se asetti äiti, isä ja lapsi -kansalaisaloitteen päättymispäivän kansalaisaloiterekisteriin.

10. Komissio katsoo, että eurooppalaisesta kansalaisaloitteesta annetun asetuksen asianomaista säännöstä on luettava yhdessä siihen liittyvän eurooppalaisesta kansalaisaloitteesta annetun asetuksen johdanto-osan [8] kappaleen kanssa, jossa todetaan seuraavaa: "On aiheellista varmistaa, että kansalaisaloitteen tuenilmaukset kerätään tietyssä määräajassa […]. kyseinen määräaika ei saisi olla pidempi kuin 12 kuukautta ehdotetun kansalaisaloitteen rekisteröintipäivästä. Komission mukaan on näin ollen selvää, että 12 kuukauden määräaika tuenilmausten keräämiselle alkaa kulua ehdotetun aloitteen rekisteröintipäivästä. Komissio ei näin ollen voinut muuttaa äidin, isän ja ampin ja lasten eurooppalaisen kansalaisaloitteen tuenilmausten keruun määräaikaa.

11. Vastauksena komission viittaukseen kansalaisaloiteasetuksen johdanto-osan kappaleeseen kantelijat väittivät, että jos johdanto-osan kappaleen ja säädöksen aineellisen säännöksen välillä on avoin ristiriita, säädös on ensisijainen johdanto-osan kappaleeseen nähden. Lisäksi ne väittivät, että johdanto-osan kappaleella ei voida lisätä normatiivista arvoa olemassa olevaan aineelliseen säännökseen. Johdanto-osan toisessa osassa todetaan, että tuenilmausten keruun määräaika ”ei saisi olla pidempi kuin 12 kuukautta ehdotetun kansalaisaloitteen rekisteröintipäivästä”. Kantelijoiden mukaan tämä on ongelmallista, koska se näyttää ainakin lisäävän jonkin verran normatiivista sisältöä kansalaisaloiteasetuksen aineelliseen säännökseen, jossa todetaan yksinkertaisesti, että ”kaikki tuenilmaukset on kerättävä ehdotetun kansalaisaloitteen rekisteröintipäivän jälkeen ja enintään 12 kuukauden kuluessa”.

12. Kantelijat väittivät myös, että komissio oli aiemmin kohdellut muita kansalaisaloitteen järjestäjiä suotuisammin. Heinäkuussa 2012 komissio ilmoitti yleisölle, että se oli päättänyt pidentää omasta aloitteestaan ja useilla kuukausilla allekirjoitusten keruuaikaa kaikkien niiden eurooppalaisten kansalaisaloitteiden osalta, jotka oli rekisteröity kansalaisaloiteasetuksen voimaantuloa seuraavien ensimmäisten viikkojen aikana. Perustelu oli täsmälleen sama kuin se, jonka kantelijat esittivät komissiolle: tekniset vaikeudet, jotka liittyvät erityisesti sähköisen allekirjoitusten keruujärjestelmän perustamiseen.

Oikeusasiamiehen arviointi

13. Tässä kantelussa on tarkasteltava kahta seikkaa. Ensimmäinen kysymys koskee sitä, onko komissio ymmärtänyt oikein, mitä eurooppalaisesta kansalaisaloitteesta annetussa asetuksessa edellytetään. Toinen kysymys on se, onko komission käytettävä harkintavaltaa vastauksena kantelijoiden kohtaamiin todellisiin ja tunnustettuihin vaikeuksiin, jos se pitää sitä oikeana. 

14. Ensimmäinen kysymys koskee lakisääteistä tulkintaa. Asetuksen johdanto-osan kappaleiden tarkoituksena on antaa tietoja aineellisten säännösten taustalla olevista syistä. Johdanto-osan kappaletta voidaan käyttää tulkinnan apuna, jos aineellinen säännös ei ole (täysin) selkeä.  Voidaan varmasti väittää, että eurooppalaisesta kansalaisaloitteesta annetun asetuksen asiaa koskevan aineellisen säännöksen yleinen sanamuoto ei anna ehdotonta varmuutta siitä, milloin 12 kuukauden määräaika allekirjoitusten keräämiselle alkaa. Kun sitä luetaan yhdessä eurooppalaisesta kansalaisaloitteesta annetun asetuksen asiaa koskevan johdanto-osan kappaleen kanssa, on kuitenkin kohtuullista olettaa, kuten komissio tekee, että keruuaika alkaa rekisteröintipäivästä. Tämän tekstin tulkinnan perusteella johdanto-osan kappale ei ole ristiriidassa aineellisen säännöksen kanssa. Se pikemminkin täydentää sitä, mutta ei siinä määrin, että sen voidaan katsoa lisäävän ”normatiivista arvoa”. Oikeusasiamies on vakuuttunut siitä, että komission omaksuma oikeudellinen tulkinta on mitä todennäköisimmin oikea.

15. Tämä johtaa siis kysymykseen siitä, olisiko komission pitänyt käyttää harkintavaltaa kansalaisaloitteen järjestäjien hyväksi.  Muun muassa komissio on laajalti tunnustanut, että eurooppalaisten kansalaisaloitteiden järjestäjillä on käytännön ongelma, koska 12 kuukauden keruuaika alkaa eurooppalaisten kansalaisaloitteiden rekisteröintipäivästä. Parlamentti viittasi tähän seikkaan eurooppalaista kansalaisaloitetta koskevassa mietinnössään [9]. Siinä se toteaa, että useimmilla kansalaisaloitteiden järjestäjillä on alle 12 kuukautta aikaa kerätä vaaditut allekirjoitukset, koska sähköisen keruujärjestelmän perustaminen ja sen varmentaminen jäsenvaltion toimivaltaisella viranomaisella vie aikaa. Parlamentti pyysi komissiota ”harkitsemaan uudelleen” käytäntöään (ks. 7 kohta).

16. Kantelijat huomauttavat, että komissio käytti aiemmin harkintavaltaa sellaisten kansalaisaloitteiden järjestäjien hyväksi, joilla oli samat vaikeudet kuin kantelijoilla. On totta, että ensimmäisten eurooppalaisten kansalaisaloitteiden osalta komissio teki niin sanotun poliittisen päätöksen hyväksyä poikkeuksellisesti tuenilmaukset [10], jotka kerättiin 12 kuukauden määräajan jälkeen. Komissio pyrki näin kompensoimaan viivästyksiä, jotka johtuivat siitä, että järjestäjien oli vaikea löytää asianmukaisia ja kohtuuhintaisia teknisiä ratkaisuja verkossa toteutettaviin keruujärjestelmiin ja niiden ylläpitoon. Näin tehdessään komissio kuvasi ”poliittisen päätöksensä” ylittävän ”asetuksen mukaiset velvoitteensa”. Näin ollen herää kysymys, olisiko komission pitänyt jälleen ylittää velvoitteensa helpottaakseen kantelijoiden eurooppalaista kansalaisaloitetta.

17. Aikaisemmin vallinneet poikkeukselliset olosuhteet, joiden vuoksi komissio käytti harkintavaltaa, eivät ole enää sovellettavissa. Tämä johtuu siitä, että komissio tarjoaa nyt maksutta sekä sähköisen allekirjoitusten keruujärjestelmän että säilytyspalvelun. On ymmärrettävää ja täysin kohtuullista, että kantelijat päättivät tässä tapauksessa olla käyttämättä komission keräysjärjestelmää ja säilytyspalvelua. On kuitenkin tärkeää huomata, että äiti, isä ja lapsi -kansalaisaloitteen järjestäjillä oli mahdollisuus käyttää komission tarjoamia palveluja. Tämä vaihtoehto ei ollut niiden kansalaisaloitteiden järjestäjien käytettävissä, jotka ovat aiemmin hyötyneet komission harkintavallasta.

18. Edellä esitetyn perusteella oikeusasiamies on vakuuttunut siitä, että komissio perusteli päätöstään olla käyttämättä harkintavaltaa äidin, isän ja ampin sekä lasten eurooppalaisen kansalaisaloitteen hyväksi. On myös todettava, että koska se on käyttänyt harkintavaltaansa aivan ensimmäisten rekisteröityjen eurooppalaisten kansalaisaloitteiden osalta, mikään muu eurooppalaisen kansalaisaloitteen järjestäjä ei ole käyttänyt tätä harkintavaltaa.

19. Kantelun kohde on olennaisilta osin sama kuin oikeusasiamiehen käsittelemässä aiemmassa kantelussa [11]. Kyseisessä tapauksessa kantelijan suurimpana huolenaiheena oli myös se, että tuenilmauksia verkossa keräävillä kansalaisaloitteilla ei käytännössä ole 12 kuukautta aikaa kerätä allekirjoituksia. Kyseisessä tapauksessa komissio selitti, että kun otetaan huomioon kustannukset, jotka aiheutuvat verkossa toteutettavan keruujärjestelmän ylläpidosta sen palvelimilla, se piti kustannustehokkaampana tarkistaa ennen vastaanottosopimuksen allekirjoittamista, että ehdotettu aloite täyttää rekisteröinnin edellytykset. Se pyrkii kuitenkin helpottamaan eurooppalaisten kansalaisaloitteiden järjestäjiä. Eurooppalaisen kansalaisaloitteen järjestäjiltä kysytään heti rekisteröintipyynnön esittämisen jälkeen, haluavatko he käyttää komission isännöintitiloja. Jos järjestäjät haluavat käyttää komission säilytyspalvelua, komissio ottaa heihin välittömästi yhteyttä ja arvioi alustavasti, täyttääkö aloite rekisteröintiperusteet. Tässä vaiheessa komissio lähettää järjestäjille allekirjoitettavan vastaanottosopimuksen ja asiakirjat, jotka on täytettävä sertifiointimenettelyä varten. Tämän jälkeen komissio odottaa kansalaisaloitteen rekisteröinnille asetetun kahden kuukauden määräajan viimeiseen päivään, jotta sähköinen keruujärjestelmä voidaan mahdollisuuksien mukaan varmentaa ennen rekisteröintiä. Useimmat järjestäjät tarvitsevat kuitenkin enemmän aikaa sertifiointiprosessin loppuun saattamiseen.

20. Edellisessä asiassa tekemässään päätöksessä [12] oikeusasiamies katsoi, että komission tulkinta eurooppalaisesta kansalaisaloitteesta annetussa asetuksessa säädetystä määräajasta (sama kuin tässä tapauksessa) oli kohtuullinen. Oikeusasiamies luotti siihen, että komissio puuttuisi asianmukaisesti käytännön ongelmiin tarkistaessaan eurooppalaista kansalaisaloitetta koskevaa asetusta.

21. Heinäkuun 2017 puolivälissä oikeusasiamies esitti komissiolle julkisen kuulemisensa yhteydessä useita järjestelmällisiä ehdotuksia eurooppalaisen kansalaisaloitemenettelyn parantamiseksi [13]. Ehdotettiin muun muassa, että 12 kuukauden allekirjoitusten keruuaika alkaisi päivänä, jona järjestäjät sertifioivat verkossa toteutettavan keruujärjestelmän, tai vaihtoehtoisesti päivänä, jonka kansalaisaloitteen järjestäjät valitsevat (ennalta asetetussa määräajassa). Oikeusasiamies panee tyytyväisenä merkille, että komissio ehdottaa äskettäin julkaistussa ehdotuksessaan tarkistetuksi eurooppalaista kansalaisaloitetta koskevaksi asetukseksi [14], että järjestäjien olisi voitava valita keruuajan alkamispäivä edellyttäen, että se on kolmen kuukauden kuluessa aloitteen rekisteröinnistä.  Unionin lainsäätäjä päättää nyt, ryhtyykö se toimiin ehdotettujen muutosten johdosta.

22. Kantelijoiden esittämästä kritiikistä, jonka mukaan komissio mainitsee sähköisessä kansalaisaloiterekisterissä kansalaisaloitteen rekisteröintipäivän ja keruuajan päättymispäivän, voidaan todeta, että se on hyvän hallintokäytännön mukaista. Se, että eurooppalaisesta kansalaisaloitteesta annetussa asetuksessa ei nimenomaisesti säädetä tästä mahdollisuudesta, ei tarkoita, että se olisi kielletty.

23. Oikeusasiamies toteaa, että komissio ei ole syyllistynyt hallinnolliseen epäkohtaan tässä tapauksessa.

Päätelmä

Tutkinnan perusteella oikeusasiamies päättää asian käsittelyn ja tekee seuraavan päätelmän:

Euroopan komissio ei syyllistynyt hallinnolliseen epäkohtaan katsoessaan, että nykyisten EU:n sääntöjen mukaan 12 kuukauden määräaika tuenilmausten (verkko)keruulle eurooppalaiselle kansalaisaloitteelle alkaa kulua ehdotetun aloitteen rekisteröintipäivästä eikä missään vaiheessa sen jälkeen.

Tästä päätöksestä ilmoitetaan kantelijoille ja Euroopan komissiolle.

Emily O'Reilly

Euroopan oikeusasiamies

Strasbourg, 4.10.2017

[1] http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/initiatives/open/details/2015/000006

[2] Kansalaisaloitteesta 16 päivänä helmikuuta 2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 211/2011 5 artiklan 5 kohta (EUVL L 65, 11.3.2011, s. 1).

[3] 5 artiklan 5 kohta

[4] http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+TA+P8-TA-2015-0382+0+DOC+PDF+V0//EN

[5] 5 artiklan 5 kohta

[6] 4 artiklan 1 kohta

[7] 5 artiklan 5 kohta

[8] Johdanto-osan 17 kappale

[9] Erityisesti johdanto-osan F kappaleessa: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+TA+P8-TA-2015-0382+0+DOC+PDF+V0//EN

[10] http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2015/EN/1-2015-145-EN-F1-1.PDF

[11] Asia 402/2014/PMC

[12] https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/decision.faces/en/59451/html.bookmark

[13] Oikeusasiamies teki nämä ehdotukset strategisen aloitteensa SI/6/2017/KR yhteydessä, joka on saatavilla osoitteessa https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/case.faces/en/50278/html.bookmark 

[14] https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/initiative/111886/attachment/090166e5b50791bb_en