Strasbourg, 29. toukokuuta 2007

Hyvä T.

Teitte 17. toukokuuta 2005 Euroopan oikeusasiamiehelle kantelun Euroopan komissiota vastaan siitä, miten komissio on käsitellyt pyyntönne saada tutustua asiakirjaan SEC(95) 447.

Toimitin kantelun 26. toukokuuta 2005 Euroopan komission puheenjohtajalle. Komissio antoi lausuntonsa 5. elokuuta 2005. Toimitin sen Teille 29. elokuuta 2005 ja pyysin Teitä esittämään mahdolliset huomautuksensa 30. syyskuuta 2005 mennessä. Kyseiseen päivämäärään mennessä teiltä ei saatu huomautuksia.

Pyysin 18.10.2005 komissiolta lisätietoja tästä asiasta. Komissio lähetti vastauksensa 16.1.2006. Toimitin sen Teille 18. tammikuuta 2006 yhdessä 23. tammikuuta 2006 lähettämänne huomautusten esittämistä koskevan pyynnön kanssa.

Toimitin 6. kesäkuuta 2006 komissiolle suositusluonnoksen. Teille ilmoitettiin asiasta samana päivänä.

Komissiota oli pyydetty antamaan yksityiskohtainen lausunto suositusluonnoksesta 15. syyskuuta 2006 mennessä. Koska tällaista vastausta ei saatu, lähetin komissiolle muistutuksen 10. lokakuuta 2006.

Komissio toimitti minulle yksityiskohtaisen lausuntonsa 18. lokakuuta 2006 (englanninkielinen alkuperäiskappale) ja 31. lokakuuta 2006 (saksankielinen käännös). Toimitin sen Teille kommentoitavaksi 19. lokakuuta (englanninkielinen alkuperäiskappale) ja 6. marraskuuta 2006 (saksankielinen käännös). Esititte huomautuksia 24.10.2006.

Ilmoitin komissiolle 28.11.2006 katsovani tarpeelliseksi tutustua kyseiseen asiakirjaan. Tarkastus tehtiin 26 päivänä tammikuuta 2007. Jäljennös tarkastuskertomuksesta toimitettiin komissiolle 5 päivänä helmikuuta 2007. Samana päivänä teille lähetettiin uusi jäljennös ja kehotus toimittaa mahdolliset huomautuksensa 15. maaliskuuta 2007 mennessä. Teiltä ei saatu tällaisia huomautuksia.

Kirjoitan nyt kertoakseni teille tehtyjen tutkimusten tuloksista.

KILPAILUKYKY

Kantelija, saksalainen viikkolehti Sternin palveluksessa työskentelevä toimittaja, pyysi 26 päivänä heinäkuuta 2004 Euroopan komissiolta oikeutta tutustua asiakirjaan, jonka viitenumero oli SEC(95) 447 ja jonka Sternin (silloinen) pääosasto XV oli laatinut vuonna 1995 mahdollista Kreikkaa vastaan aloitettua jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa menettelyä varten uuden Spatan lentoaseman rakentamisen yhteydessä.

Komissio hylkäsi pyynnön 10. syyskuuta 2004 Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi 30. toukokuuta 2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1049/2001(1), jäljempänä 'asetus 1049/2001', 4 artiklan 3 kohdan toisen alakohdan perusteella.

Kantelija kyseenalaisti tämän päätöksen 20 päivänä syyskuuta 2004 esittämässään uudistetussa hakemuksessa ja huomautti, että asiakirja oli lähes kymmenen vuotta vanha ja että sen sisältämien tietojen ilmaiseminen saattoi näin ollen tuskin haitata komission päätöksentekomenettelyä. Hän väitti myös, että ylivoimainen yleinen etu edellyttää tietojen ilmaisemista. Tässä yhteydessä kantelija korosti, että i) Stern on Saksan ja Euroopan toiseksi suurin viikkolehti ja sillä on erittäin hyvä maine, koska se käsittelee EU-asioita kriittisesti ja asiantuntevasti; ii) EU:n varojen myöntäminen kyseiseen hankkeeseen oli huomattavan yleisen edun mukaista; iii) hankkeen mahdollisista sääntöjenvastaisuuksista oli jo julkaistu artikkeleita suurissa sanomalehdissä, kuten Frankfurter Allgemeine Zeitungissa (30. maaliskuuta 1995) ja Sunday Telegraphissa (14. maaliskuuta 2004); ja iv) useat parlamentin jäsenet olivat esittäneet komissiolle asiaa koskevia kirjallisia kysymyksiä.

Marraskuun 11 päivänä 2004 tekemässään päätöksessä komissio pysyi kannassaan ja ilmoitti kantelijalle, että myöskään osittaista tutustumisoikeutta ei voitu myöntää.

Oikeusasiamiehelle tekemässään kantelussa kantelija toisti komissiolle jo esittämänsä perustelut. Hän lisäsi, että lisäsyy, jonka vuoksi hän katsoi ylivoimaisen yleisen edun edellyttävän tietojen ilmaisemista, oli lehdistössä äskettäin julkaistut artikkelit, erityisesti Sunday Telegraphissa 24.4.2005 julkaistu artikkeli, jonka mukaan henkilö, joka oli äskettäin kutsunut komission puheenjohtajan risteilylle, omisti yrityksen, joka oli osallistunut uuden lentoaseman rakentamista Spataan koskevaan hankkeeseen. Kantelija esitti, että todellinen syy siihen, miksi komissio ei halunnut paljastaa asianomaista asiakirjaa, oli se, että se sisälsi vakuuttavan tapauksen rikkomusmenettelyn aloittamisesta Kreikkaa vastaan ja että komissio oli kieltäytynyt noudattamasta tätä neuvoa. Kantelijan mukaan asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen ei näin ollen voinut vaikuttaa komission virkamiesten tekemään valmistelutyöhön vaan komission päätökseen, joka vaikutti perustuvan heikkoihin syihin ja jota oli mahdollisesti ohjannut poliittiset näkökohdat.

KYSYMYS

Komission lausunto

Lausunnossaan komissio esitti seuraavat huomautukset:

EU oli osittain rahoittanut Spatan uuden Ateenan kansainvälisen lentoaseman rakentamista, ja tuen enimmäismääräksi oli vahvistettu 250 miljoonaa euroa. Kreikan valtion vuonna 1991 käynnistämän ja vuonna 1994 uudelleen neuvotellun tarjouskilpailun jälkeen hanke oli lopulta myönnetty yritysten yhteenliittymälle, joka teki sopimuksen Kreikan valtion kanssa heinäkuussa 1995. Komission yksiköt olivat tutkineet, olisiko Kreikkaa vastaan aloitettava rikkomusmenettelyt muutetun tarjouspyynnön osalta. Komission jäsenten kollegio päätti 29.3.1995 pitämässään kokouksessa olla aloittamatta jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa menettelyä Kreikkaa vastaan.

Heinäkuussa 2004 kantelija oli pyytänyt saada tutustua tämän kokouksen valmisteluasiakirjoihin eli otteeseen tietokannasta (ns. NIF-tiedosto) ja PO XV:n samaan tarkoitukseen laatimaan yksityiskohtaisempaan selittävään muistioon. Molemmat asiakirjat olivat sisäisiä asiakirjoja, ja niissä oli viite SEC(95) 447.

Kantelijan hakemus hylättiin seuraavin perustein:

Asiaa koskeva asiakirja oli laadittu komissiossa erityisesti kantelun tutkimista ja komission päätöksen valmistelua varten. Se sisälsi komission yksiköiden havaintoja, arvioita ja lausuntoja ja kuvasti niiden välistä keskustelua. Kuten yhteisöjen tuomioistuin totesi asiassa C-191/95, komissio vastaan Saksa,antamassaan tuomiossa (2), nämä seikat olivat olennaisia komission jäsenten kollegion yhteisen käsittelyn kannalta. Komission jäsenten kollegion 29. maaliskuuta 1995 tekemän päätöksen valmisteluasiakirjojen julkistaminen vaarantaisi vakavasti EY:n perustamissopimuksen 226 artiklan mukaisen komission toimivallan käytön. Kyseisen säännöksen mukaan komissiolla on harkintavalta päättää, aloittaako se jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn jäsenvaltiota vastaan. Komission jäsenten kollegion keskustelut, jotka edeltävät tällaista päätöstä, voivat näin ollen sisältää myös erilaisia näkemyksiä.

Näin ollen komission yksiköiden olisi voitava vapaasti antaa neuvoja ja lausuntoja viranomaisilleen. Heidän mahdollisuuksiaan ilmaista näkemyksensä rajoitettaisiin, jos heidän olisi edellä mainittujen kaltaisia asiakirjoja laatiessaan otettava huomioon mahdollisuus, että heidän mielipiteensä ja arvionsa voitaisiin julkistaa myös asian käsittelyn päättymisen jälkeen. Tämän "ajattelutilan" suojelu oli olennaisen tärkeää komission päätöksentekoprosessin turvaamiseksi, mikä vaarantuisi vakavasti, jos toimielin ei voisi enää luottaa yksiköidensä täydellisiin ja rehellisiin neuvoihin.

Päätös evätä oikeus tutustua viitenumerolla SEC(95) 447 yksilöityihin kahteen asiakirjaan perustui niiden sisällön huolelliseen tutkimiseen. Tässä yhteydessä komissio viittasi 28 päivänä helmikuuta 2003 antamiinsa suuntaviivoihin, jotka koskevat yleisön oikeutta tutustua jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeviin menettelyihin liittyviin asiakirjoihin ja joiden jäljennöksen se on liittänyt mukaan. Näiden suuntaviivojen mukaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaan menettelyyn liittyvät asiakirjat on luovutettava asian käsittelyn päätyttyä, koska tutkinnan suojaamisen tarvetta ei enää ole, ellei jokin muu erityinen poikkeus tiedonsaantioikeudesta estä tietojen luovuttamista. Komission mukaan näitä poikkeuksia sovellettiin rajoittavasti tapauskohtaisen arvioinnin perusteella. Komissio katsoo, että tässä nimenomaisessa tapauksessa pyydettyjen asiakirjojen luovuttaminen vaikuttaisi vakavasti komission kykyyn käyttää tehokkaasti sille EY:n perustamissopimuksen 226 ja 228 artiklan nojalla kuuluvaa toimivaltaa. Näin ollen sovellettiin asetuksen 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa säädettyä poikkeusta.

Se, että päätös oli tehty kymmenen vuotta sitten, ei muuttanut arvioinnin tulosta. Komission yksiköt suorittivat edelleen Spatan lentoaseman rakentamiseen liittyviä tarkastuksia. Näin ollen asian käsittely ei ollut vielä läheskään päättynyt ja sillä saattoi olla vaikutuksia tulevaan päätöksentekoon.

Osittaista tutustumisoikeutta ei voitu myöntää, koska merkityksellisissä asiakirjoissa ei ollut muita kuin arkaluonteisia osia, jotka olisi voitu luovuttaa.

Kriittinen raportointi väitetyistä puutteista julkisissa hankinnoissa oli yleisen edun mukaista. Kantelija ei kuitenkaan ollut osoittanut, että tämä etu olisi suurempi kuin tarve turvata komission päätöksentekomenettely. Huhtikuun 24 päivänä 2005 julkaistua artikkelia ei voitu ottaa huomioon, koska se oli julkaistu kantelijan riitauttaman päätöksen jälkeen.

Komissio katsoi näin ollen, että tutustumisoikeuden epääminen oli perusteltua asetuksen (EY) N:o 1049/2001 säännösten nojalla.

Kantelijan huomautukset

Kantelijalta ei saatu huomautuksia.

Lisätiedustelut

Komission lausunnon huolellisen tarkastelun jälkeen kävi ilmi, että lisätutkimukset olivat tarpeen.

Oikeusasiamiehen lisätietopyyntö

Oikeusasiamies pyysi 18. lokakuuta 2005 komissiolta lisätietoja käynnissä olevista tarkastuksista ja siitä, miksi niiden pitäisi estää asiaa koskevan asiakirjan luovuttaminen kantelijalle. Oikeusasiamies totesi, että jos komissio katsoo, että tähän kysymykseen vastaaminen merkitsisi luottamuksellisina pitämiensä tietojen paljastamista, hän katsoo tarpeelliseksi tarkastaa kyseiset tiedot sisältävät asiakirjat.

Oikeusasiamies pyysi komissiota myös kommentoimaan väitteitä, joihin kantelija oli vedonnut tukeakseen näkemystään, jonka mukaan ylivoimainen yleinen etu edellyttää tietojen ilmaisemista. Nämä perustelut olivat seuraavat: i) Stern oli Saksan ja Euroopan toiseksi suurin viikoittain ilmestyvä sanomalehti ja sillä oli erittäin hyvä maine EU:n sisäisiä asioita koskevan kriittisen ja tietoon perustuvan uutisointinsa vuoksi; ii) EU:n varojen myöntäminen kyseiseen hankkeeseen oli huomattavan yleisen edun mukaista; iii) hankkeen mahdollisista sääntöjenvastaisuuksista oli jo julkaistu artikkeleita suurissa sanomalehdissä, kuten Frankfurter Allgemeine Zeitungissa (30. maaliskuuta 1995) ja Sunday Telegraphissa (14. maaliskuuta 2004); ja iv) useat parlamentin jäsenet olivat esittäneet komissiolle asiaa koskevia kirjallisia kysymyksiä.

Komission vastaus

Vastauksessaan komissio esitti seuraavat huomautukset:

Komission päätös evätä oikeus tutustua asianomaiseen asiakirjaan perustui asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toiseen alakohtaan. Komissio ei ollut vedonnut 4 artiklan 2 kohdan kolmanteen luetelmakohtaan (joka koskee tarkastus-, tutkinta- ja tilintarkastustoimien tarkoitusten suojaa). Kantelua koskevassa lausunnossa viitattiin käynnissä olevaan tarkastukseen toissijaisena perusteluna, johon komissio ei ollut vedonnut riidanalaista päätöstä tehdessään.

Asianomainen tarkastus oli nyt saatu päätökseen. Se päätettiin 1. syyskuuta 2005 tehdyllä rahoitusoikaisupäätöksellä. Vuonna 2003 käynnistetyn tarkastuksen tarkoituksena oli a) määrittää lentoaseman rakennuskustannukset, b) tutkia, olivatko ne kohtuullisia ja oliko lentoaseman rakentaminen saatettu päätökseen rahoitustuen myöntämistä koskevan komission päätöksen mukaisesti, ja c) arvioida lentoaseman todellisia tuloja suhteessa ennustettuun tuloon. Kreikka oli riitauttanut rahoitusoikaisupäätöksen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa (asia T-404/05).

Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa oli myös vireillä asia, jossa riitautettiin komission päätös evätä oikeus tutustua Spatan lentoaseman rakentamista koskeviin asiakirjoihin (asia T-380/04). Vaikka kyseisessä asiassa kyseessä olleet asiakirjat eivät olleet samoja kuin nyt käsiteltävässä väitteessä kyseessä olevat asiakirjat, ne koskivat samoja olosuhteita.

Tarkasteltuaan pyydettyä asiakirjaa uudelleen tätä uutta tilannetta vasten komissio oli tullut siihen tulokseen, että tarkastuksen loppuun saattaminen ei muuttanut sen aiempaa arviota, jonka mukaan tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi vakavasti päätöksentekoprosessia. Pyydetyn asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen voisi vaikuttaa vakavasti tuleviin päätöksiin samankaltaisissa tapauksissa, koska se julkistaisi komission yksiköiden väliset keskustelut ja niiden komission jäsenten kollegiolle antamat neuvot. Julkaisemalla pyydetyn asiakirjan, joka kuvastaa erityisesti yhden komission yksikön kantaa, kollegisen päätöksenteon periaate vaarantuisi, koska komission jäsenten kollegio teki päätöksen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn aloittamisesta tai lopettamisesta kaikkien kyseistä päätöstä varten tarvittavien tietojen perusteella. Tietojen ilmoittaminen heikentäisi näin ollen komission yksiköiden kykyä antaa rehellisiä ja täydellisiä neuvoja ja altistaisi komission ja sen yksiköt kohtuuttomalle painostukselle, kun ne harkitsevat tulevia tapauksia, joissa komissio harkitsee rikkomusmenettelyn aloittamista. On muistettava, että komissiolla oli harkintavalta tehdä tällaisia päätöksiä.

Ylivoimaisen yleisen edun olemassaolosta oikeusasiamies totesi kantelua 412/2003/GG koskevassa päätöksessään, että tutustumisoikeuden hakijan oli osoitettava tämä seikka. Se, että kantelija työskenteli Sternille, osoitti varmasti yleisen edun, mutta se ei merkinnyt ylivoimaista yleistä etua. Kantelija ei ollut osoittanut, missä määrin "kriittinen raportointi" merkitsi yleistä etua, joka ylitti asiakirjoihin tutustumista koskevan yleisen edun.

Sama pätee väitteeseen, jonka mukaan oli olemassa huomattava yleinen etu, joka koski rahoitusvarojen myöntämistä unionin rakennerahastoista kyseessä olevalle hankkeelle. Muiden kantelijan mainitsemien seikkojen, kuten vuoden 1995 sanomalehtiartikkelin ja parlamentin kysymysten (joista kumpaakaan ei ollut perusteltu), oli tarkoitus osoittaa, että EU:n varojen moitteeton hallinnointi on yleisen edun mukaista. On kuitenkin osoitettava, että tämä etu on tärkeämpi kuin yleinen etu, joka liittyy komission päätöksentekomenettelyn suojaamiseen.

Kantelijan huomautukset

Huomautuksissaan kantelija pysytti valituksensa. Hän huomautti, että komissio oli itse todennut, että sen omien suuntaviivojen mukaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaan menettelyyn liittyvät asiakirjat voitiin luovuttaa sen jälkeen, kun asian käsittely oli päätetty. Koska jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva menettely oli päätetty jo vuonna 1995, tutustumisoikeus voitiin myöntää. Kantelija totesi, että komissio oli lausunnossaan viitannut "käynnissä oleviin tarkastuksiin". Hän korosti kuitenkin, että ne on nyt lakkautettu.

Kantelija väitti lisäksi, että tietojen ilmaisemista koskeva yleinen etu oli pakottava myös siksi, että oli syytä olettaa, että komission jäsenten kollegio ei ollut noudattanut sille annettuja neuvoja. Näin ollen oli syytä epäillä, että päätös oli ollut väärinkäytösluonteinen tai ainakin puutteellisesti perusteltu.

Kantelija väitti, että komissio ei ollut käsitellyt oikeusasiamiehen pyyntöä asiakirjojen tarkastamisesta, ja pyysi oikeusasiamiestä pitämään kiinni tästä pyynnöstä.

OMBUDSMANIN EHDOTUS SUOSITUKSEKSI

Suositusluonnos

Oikeusasiamies osoitti 6. kesäkuuta 2006 komissiolle seuraavan suositusluonnoksen(3):

Komission olisi annettava kantelijalle oikeus tutustua asiakirjaan, jonka viitenumero on SEC(95) 447.

Suositusluonnos perustui oikeusasiamiehen näkemykseen, jonka mukaan komissio ei ollut antanut kohtuullista selitystä sille, miksi se kieltäytyi antamasta tutustuttavaksi asianomaista asiakirjaa(4).

Komission yksityiskohtainen lausunto

Suositusluonnoksesta antamassaan yksityiskohtaisessa lausunnossa komissio esitti seuraavat huomautukset:

Asiaa koskeva asiakirja ei ollut päätösluonnos, vaan pikemminkin katsaus ja tausta-asiakirja, jossa esitettiin yhteenveto yhteydenpidosta Kreikan viranomaisiin ja hahmoteltiin mahdollisia toimia. Se laadittiin helmikuussa 1995 eli paljon ennen asetuksen (EY) N:o 1049/2001 voimaantuloa. Tuolloin yleisön oikeudesta tutustua komission asiakirjoihin säädettiin yleisön oikeudesta tutustua komission asiakirjoihin 8 päivänä helmikuuta 1994 tehdyssä komission päätöksessä 94/90/EHTY, EY, Euratom(5). Näiden sääntöjen mukaan komissio voi evätä oikeuden tutustua asiakirjaan suojatakseen menettelyn luottamuksellisuuteen liittyviä etujaan. Asiakirja oli tarkoitettu sisäiseen käyttöön osana jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn mahdollista aloittamista koskevan päätöksen valmistelua. Asiakirjaa laadittaessa ei ole koskaan otettu huomioon sitä mahdollisuutta, että asiakirja voidaan tulevaisuudessa julkistaa, ennen kuin on saavutettu 30 vuoden määräaika, jonka kuluessa se on automaattisesti julkinen. Asiakirjassa käytetystä kielestä, väitteiden esittämistavasta ja siinä ilmaistujen mielipiteiden rehellisyydestä käy selvästi ilmi, että se oli tarkoitettu ainoastaan sisäiseen käyttöön. Tämä tausta olisi pidettävä mielessä arvioitaessa mahdollisuutta julkistaa kyseinen asiakirja.

Rikkomusmenettelyn osalta komission käytäntönä oli luovuttaa asiaa koskevat asiakirjat sen jälkeen, kun asian käsittely on päätetty. Käsiteltävänä olevassa asiassa tutustumisoikeuden epääminen oli poikkeus komission nykyisestä käytännöstä ja perustui yksinomaan siihen sisältyvien tietojen arkaluonteisuuteen. Komissio ei näin ollen yhtynyt oikeusasiamiehen näkemykseen, jonka mukaan sen väitteiden hyväksyminen poistaisi asetuksen 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toisen alakohdan poikkeuksen merkityksen.

Se, että asiakirja laadittiin 11 vuotta sitten, ei merkinnyt sitä, että sen julkistaminen ei olisi enää haitallista. Ateenan uuden lentoaseman rakentaminen ja hyödyntäminen oli aiheuttanut ja aiheutti edelleen kiistaa. Komissio perusteli tutustumisoikeuden epäämistä tässä nimenomaisessa tapauksessa väitteellä, jonka mukaan pyydetyn asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen vaarantaisi sen yksiköiden kyvyn antaa sille täydellisiä ja rehellisiä neuvoja ja altistaisi nämä yksiköt kohtuuttomalle painostukselle. Syy oli voimassa vielä 11 vuoden jälkeenkin. Spatan lentoasemaa koskevan tapauksen kaltaisissa arkaluonteisissa ja arkaluonteisissa kysymyksissä komission oli tärkeää saada yksiköiltään rajoittamatonta neuvontaa ja säilyttää vapaus olla noudattamatta niiden suosituksia päätöstä tehdessään. Asiakirjan julkistaminen käynnistäisi uudelleen keskustelut Spatan lentoasemasta ja herättäisi epäilyjä komission päätöksen laillisuudesta. Komission yksiköt olisivat tulevaisuudessa hyvin haluttomia ilmaisemaan näkemyksiään vapaasti, mikä veisi komissiolta mahdollisuuden saada täydelliset ja rehelliset tiedot kaikista tapaukseen liittyvistä näkökohdista ja päätöksentekoa varten käytettävissä olevien eri vaihtoehtojen seurauksista. Asiassa C-191/95, komissio vastaan Saksa, annettu tuomio oli tältä osin merkityksellinen.

Oli totta, ettei yksikään komission nykyisistä jäsenistä ollut virassa silloin, kun päätös olla aloittamatta jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa menettelyä tehtiin. Asetukseen (EY) N:o 1049/2001 sisältyvän poikkeuksen tarkoituksena ei kuitenkaan ollut suojata yksittäisiä komission jäseniä vaan kollegiaalinen päätöksentekomenettely.

Edellä esitetyn perusteella komissio päätteli, että kantelijan pyyntöä saada tutustua asiakirjoihin ei voitu hyväksyä. Hyvän yhteistyön ja keskinäisen ymmärryksen hengessä komissio kuitenkin pyysi oikeusasiamiestä tutustumaan asiakirja-aineistoon ja kyseisen asiakirjan sisältöön.

Kantelijan huomautukset

Huomautuksissaan kantelija esitti seuraavat huomautukset:

Oli vaikea ymmärtää, miksi komissio esitti nyt täysin uusia perusteluja kantansa tueksi.

Asetuksessa 1049/2001 ei mainittu, että sitä sovellettaisiin ainoastaan sen voimaantulon jälkeen esitettyihin asiakirjoihin. Koska komissio oli implisiittisesti viitannut siihen, että asiakirjat on nyt esitetty tietoisina siitä, että kansalaiset voivat tutustua niihin, vanhan asiakirjan sisältämien tietojen ilmaisemisella tuskin olisi kielteistä vaikutusta komission päätöksentekoprosessiin.

Komissio ei ollut esittänyt mitään oikeudellista perustetta asiakirjan arkaluonteisuuden toteamiseksi.

Päinvastoin se, että komissio väitti nyt, että asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen oli erityisen yleisen edun mukaista ja että tietojen ilmaiseminen johtaisi Spatan lentoasemaa koskevien keskustelujen uudelleen aloittamiseen, ei ollut tietojen ilmaisemista vastaan, vaan se oli seikka, joka teki pääsyn epäämisestä vielä vaikeammin ymmärrettävää. Jos - kuten komissio väitti - asiakirja oli luonteeltaan niin "räjähtävä" ja sen paljastaminen oli omiaan kyseenalaistamaan komission päätöksen olla aloittamatta rikkomusmenettelyä "laillisuuden", nyt ei voi enää olla perusteltua epäilystä siitä, että tietojen ilmaisemista koskeva etu on selvästi suurempi kuin muut edut.

Lisätiedustelut

Tutkittuaan komission yksityiskohtaisen lausunnon ja kantelijan huomautukset oikeusasiamies katsoi tarpeelliseksi tutkia asiaa koskevan asiakirjan. Tarkastus tehtiin 26 päivänä tammikuuta 2007. Jäljennös tarkastuskertomuksesta toimitettiin komissiolle 5 päivänä helmikuuta 2007. Samana päivänä kantelijalle lähetettiin uusi jäljennös ja kehotus huomautusten esittämiseen. Kantelijalta ei saatu tällaisia huomautuksia.

PÄÄTÖS

1 Väitetty asiakirjaan tutustumista koskevan pyynnön puutteellinen käsittely

1.1 Kantelija, saksalainen toimittaja, pyysi Euroopan komissiolta oikeutta tutustua asiakirjaan, jonka viitenumero oli SEC(95) 447 ja jonka komission (silloinen) pääosasto XV oli laatinut vuonna 1995 Kreikkaa vastaan mahdollisesti käynnistettäviä rikkomusmenettelyjä varten uuden Spatan lentoaseman rakentamisen yhteydessä. Tämä asiakirja koostuu kahdesta osasta, niin kutsutusta NIF-lomakkeesta ja PO XV:n perusteluosasta(6). Komissio hylkäsi pyynnön 10. syyskuuta 2004 Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi 30. toukokuuta 2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1049/2001(7), jäljempänä 'asetus 1049/2001', 4 artiklan 3 kohdan toisen alakohdan perusteella.

Uudistetussa hakemuksessaan kantelija huomautti, että asiakirja oli lähes kymmenen vuotta vanha ja että sen sisältämien tietojen ilmaiseminen tuskin vahingoittaisi komission päätöksentekomenettelyä. Hän väitti myös, että ylivoimainen yleinen etu edellyttää tietojen ilmaisemista. Tässä yhteydessä kantelija korosti, että i) Stern, jonka palveluksessa hän työskenteli, oli Saksan ja Euroopan toiseksi suurin viikkolehti ja että sillä oli erittäin hyvä maine, koska se käsitteli kriittisesti ja asiantuntevasti EU-asioita; ii) EU:n varojen myöntäminen kyseiseen hankkeeseen oli huomattavan yleisen edun mukaista; iii) hankkeen mahdollisista sääntöjenvastaisuuksista oli jo julkaistu artikkeleita suurissa sanomalehdissä, kuten Frankfurter Allgemeine Zeitungissa (30. maaliskuuta 1995) ja Sunday Telegraphissa (14. maaliskuuta 2004); ja iv) useat parlamentin jäsenet olivat esittäneet komissiolle asiaa koskevia kirjallisia kysymyksiä.

Marraskuun 11 päivänä 2004 tekemässään päätöksessä komissio pysyi kannassaan ja ilmoitti kantelijalle, että myöskään osittaista tutustumisoikeutta ei voitu myöntää.

1.2 Kantelija väitti oikeusasiamiehelle tekemässään kantelussa, että komissio ei ollut käsitellyt asianmukaisesti hänen pyyntöään saada tutustua asiakirjoihin.

1.3 Komissio totesi lausunnossaan, että EU oli osittain rahoittanut Spatan uuden Ateenan kansainvälisen lentoaseman rakentamista. Vuonna 1991 käynnistetyn ja vuonna 1994 uudelleen neuvotellun tarjouskilpailun jälkeen hanke myönnettiin lopulta yritysten yhteenliittymälle, joka teki sopimuksen Kreikan valtion kanssa heinäkuussa 1995. Komission yksiköt olivat tutkineet, olisiko Kreikkaa vastaan aloitettava rikkomusmenettelyt muutetun tarjouspyynnön osalta. Komission jäsenten kollegio päätti 29.3.1995 pitämässään kokouksessa olla aloittamatta jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa menettelyä Kreikkaa vastaan.

Komissio totesi antaneensa uudistetusta tutustumispyynnöstä tekemässään päätöksessä seuraavat selitykset: Asiaa koskeva asiakirja sisälsi komission yksiköiden havaintoja, arvioita ja lausuntoja, ja siinä otettiin huomioon niiden välinen keskustelu. Kuten yhteisöjen tuomioistuin totesi asiassa C-191/95 antamassaan tuomiossa(8), nämä seikat olivat olennaisia komission jäsenten kollegion yhteisen käsittelyn kannalta. Kollegion 29.3.1995 tekemän päätöksen valmisteluasiakirjojen julkistaminen vaarantaisi vakavasti EY:n perustamissopimuksen 226 artiklan mukaisen komission toimivallan käytön. Kyseisen säännöksen mukaan komissiolla on harkintavalta päättää, aloittaako se jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn jäsenvaltiota vastaan. Komission jäsenten kollegion keskustelut, jotka edeltävät tällaista päätöstä, voivat näin ollen sisältää myös erilaisia näkemyksiä. Näin ollen komission yksiköiden olisi voitava vapaasti antaa neuvoja ja lausuntoja viranomaisilleen. Heidän mahdollisuuksiaan ilmaista näkemyksensä rajoitettaisiin, jos heidän olisi edellä mainittujen kaltaisia asiakirjoja laatiessaan otettava huomioon mahdollisuus, että heidän mielipiteensä ja arvionsa voitaisiin julkistaa myös asian käsittelyn päättymisen jälkeen. Tämän "ajattelutilan" suojelu oli olennaisen tärkeää komission päätöksentekoprosessin turvaamiseksi, mikä vaarantuisi vakavasti, jos toimielin ei voisi enää luottaa yksiköidensä täydellisiin ja rehellisiin neuvoihin.

Komissio viittasi lisäksi 28 päivänä helmikuuta 2003 antamiinsa suuntaviivoihin, jotka koskevat yleisön oikeutta tutustua jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeviin menettelyihin liittyviin asiakirjoihin ja joiden jäljennöksen se on liittänyt mukaan. Näiden suuntaviivojen mukaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaan menettelyyn liittyvät asiakirjat on luovutettava asian käsittelyn päätyttyä, koska tutkinnan suojaamisen tarvetta ei enää ole, ellei jokin muu erityinen poikkeus tiedonsaantioikeudesta estä tietojen luovuttamista. Komission mukaan näitä poikkeuksia sovellettiin rajoittavasti tapauskohtaisen arvioinnin perusteella. Komissio katsoo, että tässä nimenomaisessa tapauksessa pyydetyn asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen vaikuttaisi vakavasti komission kykyyn käyttää tehokkaasti sille EY:n perustamissopimuksen 226 ja 228 artiklan nojalla kuuluvaa toimivaltaa.

Komissio lisäsi, että se, että päätös oli tehty kymmenen vuotta sitten, ei muuttanut tämän arvioinnin tulosta. Komission mukaan Spatan lentoaseman rakentamista koskevat tarkastukset olivat edelleen käynnissä. Näin ollen asian käsittely ei ollut vielä läheskään päättynyt ja sillä saattoi olla vaikutuksia tulevaan päätöksentekoon.

Komissio katsoi myös, että tietojen ilmaisemista edellyttävää ylivoimaista yleistä etua ei ollut osoitettu.

1.4 Oikeusasiamies pyysi 18. lokakuuta 2005 komissiolta lisätietoja käynnissä olevista tarkastuksista ja siitä, miksi niiden pitäisi estää asiaa koskevan asiakirjan luovuttaminen kantelijalle. Oikeusasiamies pyysi komissiota myös kommentoimaan erityisiä väitteitä, joihin kantelija oli vedonnut tukeakseen näkemystään, jonka mukaan ylivoimainen yleinen etu edellyttää tietojen ilmaisemista.

1.5 Komissio täsmensi vastauksessaan, että sen päätös perustui asetuksen 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toiseen alakohtaan eikä 4 artiklan 2 kohdan kolmanteen luetelmakohtaan (joka koskee tarkastus-, tutkinta- ja tilintarkastustoimien tarkoitusten suojaa). Komissio lisäsi, että se oli viitannut kantelua koskevassa lausunnossaan käynnissä olevaan tarkastukseen toissijaisena perusteluna, johon se oli vedonnut riidanalaista päätöstä tehdessään. Se lisäsi, että kyseinen tarkastus oli saatettu päätökseen rahoitusoikaisupäätöksellä 1.9.2005.

Komissio huomautti, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa oli vireillä asia, jossa riitautettiin komission päätös evätä oikeus tutustua Spatan lentoaseman rakentamista koskeviin asiakirjoihin (asia T-380/04). Se totesi, että vaikka kyseisessä asiassa kyseessä olleet asiakirjat eivät olleet samoja kuin nyt käsiteltävässä väitteessä kyseessä olevat asiakirjat, ne koskivat samoja olosuhteita.

Komissio vahvisti näkemyksensä, jonka mukaan kyseisen asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi vakavasti sen päätöksentekomenettelyä, koska se julkistaisi komission yksiköiden väliset keskustelut ja niiden komission jäsenten kollegiolle antamat neuvot. Komission mukaan pyydetyn asiakirjan, joka ilmentää erityisesti yhden sen yksikön asemaa, ilmaiseminen loukkaisi kollegiaalisuuden periaatetta. Tietojen ilmoittaminen haittaisi näin ollen komission yksiköiden kykyä antaa rehellisiä ja täydellisiä neuvoja ja altistaisi komission ja sen yksiköt kohtuuttomalle painostukselle, kun ne harkitsevat tulevia tapauksia, joissa komissio harkitsee rikkomusmenettelyn aloittamista. Komissio korosti, että sillä on harkintavalta tehdä tällaisia päätöksiä.

Ylivoimaisen yleisen edun olemassaolon osalta komissio huomautti, että oikeusasiamies oli todennut kantelua 412/2003/GG koskevassa päätöksessään, että tutustumisoikeuden hakijan oli osoitettava tämä seikka. Komission mukaan kantelija ei ollut näyttänyt toteen tällaisen ylivoimaisen yleisen edun olemassaoloa. Komissio väitti myös, että kantelija ei ollut perustellut viittaustaan vuoden 1995 sanomalehtiartikkeliin ja parlamentin kysymyksiin.

1.6 Kantelija pitäytyi huomautuksissaan kantelussaan. Hän väitti, että tietojen ilmaisemista koskeva yleinen etu oli pakottava myös siksi, että oli syytä olettaa, että komission jäsenten kollegio ei ollut noudattanut sille annettuja neuvoja. Näin ollen oli syytä epäillä, että päätös oli ollut väärinkäytösluonteinen tai ainakin puutteellisesti perusteltu.

1.7 Oikeusasiamies antoi 6. kesäkuuta 2006 komissiolle suositusluonnoksen(9). Tässä suositusluonnoksessa hän ehdotti, että komissio antaisi kantelijalle oikeuden tutustua asianomaiseen asiakirjaan. Suositusluonnos perustui oikeusasiamiehen näkemykseen, jonka mukaan komissio ei ollut antanut pätevää selitystä tutustumisoikeuden epäämiselle. Oikeusasiamies mainitsi, että komission ehdottama tulkinta näyttää vievän asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toisen alakohdan poikkeuksen merkityksen. Hän totesi myös, että yksikään komission nykyisistä jäsenistä ei ollut virassa, kun päätös olla aloittamatta jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa menettelyä tehtiin vuonna 1995.

1.8 Yksityiskohtaisessa lausunnossaan komissio korosti, ettei tutustumisoikeutta voida myöntää. Komissio toisti aiemmin esittämänsä väitteet ja esitti joitakin uusia väitteitä. Sen kanta voidaan tiivistää seuraavasti:

1. Asiaa koskeva asiakirja oli laadittu helmikuussa 1995 eli hyvissä ajoin ennen asetuksen (EY) N:o 1049/2001 voimaantuloa. Tuolloin yleisön oikeudesta tutustua komission asiakirjoihin säädettiin yleisön oikeudesta tutustua komission asiakirjoihin 8 päivänä helmikuuta 1994 tehdyssä komission päätöksessä 94/90/EHTY, EY, Euratom(10). Näiden sääntöjen mukaan komissio voi evätä oikeuden tutustua asiakirjaan suojatakseen menettelyn luottamuksellisuuteen liittyviä etujaan. Asiakirja oli tarkoitettu sisäiseen käyttöön, ja sen olisi katsottava olevan osa neuvotteluja, joilla valmistellaan mahdollista jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn aloittamista koskevaa päätöstä. Asiakirjaa laadittaessa ei ollut koskaan otettu huomioon sitä mahdollisuutta, että asiakirja voitaisiin tulevaisuudessa julkistaa ennen kuin 30 vuoden määräaika, jolloin se julkistettaisiin automaattisesti, on täyttynyt. Asiakirjassa käytetystä kielestä, väitteiden esittämistavasta ja siinä ilmaistujen mielipiteiden rehellisyydestä käy selvästi ilmi, että se oli tarkoitettu ainoastaan sisäiseen käyttöön.
2. Rikkomusmenettelyn osalta komission käytäntönä oli luovuttaa asiaa koskevat asiakirjat sen jälkeen, kun asian käsittely on päätetty. Käsiteltävänä olevassa asiassa tutustumisoikeuden epääminen oli poikkeus komission nykyisestä käytännöstä ja perustui yksinomaan siihen sisältyvien tietojen arkaluonteisuuteen. Komissio ei näin ollen yhtynyt oikeusasiamiehen näkemykseen, jonka mukaan sen väitteiden hyväksyminen poistaisi asetuksen 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toisen alakohdan poikkeuksen merkityksen.
3. Se, että asiakirja oli laadittu 11 vuotta sitten, ei merkinnyt sitä, että sen julkistaminen ei olisi enää haitallista. Ateenan uuden lentoaseman rakentaminen ja hyödyntäminen oli aiheuttanut ja aiheutti edelleen kiistaa. Spatan lentoasemaa koskevan tapauksen kaltaisissa arkaluonteisissa ja arkaluonteisissa kysymyksissä komission oli tärkeää saada yksiköiltään rajoittamatonta neuvontaa ja säilyttää vapaus olla noudattamatta niiden suosituksia päätöstä tehdessään. Asiakirjan julkistaminen käynnistäisi uudelleen keskustelut Spatan lentoasemasta ja herättäisi epäilyjä komission päätöksen laillisuudesta. Komission yksiköt olisivat tulevaisuudessa hyvin haluttomia ilmaisemaan näkemyksiään vapaasti, mikä veisi komissiolta mahdollisuuden saada täydelliset ja rehelliset tiedot kaikista tapaukseen liittyvistä näkökohdista ja päätöksentekoa varten käytettävissä olevien eri vaihtoehtojen seurauksista.
4. Oli totta, ettei yksikään komission nykyisistä jäsenistä ollut virassa silloin, kun päätös olla aloittamatta jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa menettelyä tehtiin. Asetukseen (EY) N:o 1049/2001 sisältyvän poikkeuksen tarkoituksena ei kuitenkaan ollut suojata yksittäisiä komission jäseniä vaan kollegiaalinen päätöksentekomenettely.

1.9 Kantelija totesi huomautuksissaan, että asetusta (EY) N:o 1049/2001 ei sovelleta ainoastaan sen voimaantulon jälkeen laadittuihin asiakirjoihin. Hän väitti lisäksi, että koska komissio oli viitannut implisiittisesti siihen, että asiakirjat on nyt esitetty tietoisina siitä, että kansalaiset voivat tutustua niihin, vanhan asiakirjan sisältämien tietojen ilmaisemisella tuskin olisi kielteistä vaikutusta komission päätöksentekoprosessiin. Kantelija katsoi myös, että komissio ei ollut esittänyt mitään oikeudellista syytä kyseisen asiakirjan arkaluonteisuuden toteamiseksi. Hän väitti lisäksi, että komission omissa huomautuksissa puollettiin tutustumisoikeuden myöntämistä. Kantelija totesi, että jos - kuten komissio väitti - asiakirja oli luonteeltaan niin "räjähtävä" ja sen paljastaminen oli omiaan kyseenalaistamaan sen, että komission päätös olla aloittamatta rikkomusmenettelyä oli "laillinen", ei voi enää olla perusteltua epäilystä siitä, että ilmoittamista koskeva etu on selvästi suurempi kuin muut edut.

1.10 Komissio ehdotti yksityiskohtaisessa lausunnossaan, että oikeusasiamies voisi tutustua asianomaiseen asiakirjaan. Koska tietojen arkaluonteisuutta ei voitu arvioida muulla tavoin, oikeusasiamies hyväksyi tämän tarjouksen. Asiakirja tarkastettiin 26.1.2007.

1.11 Ennen asiakysymyksen käsittelyä oikeusasiamies katsoo aiheelliseksi käsitellä kahta kysymystä, jotka komissio otti esiin tutkimuksen aikana.

1.12 Komissio mainitsi lausunnossaan "käynnissä olevat tarkastukset" viitatessaan riskiin, jonka asianomaisen asiakirjan julkistaminen sen mielestä aiheuttaisi sen päätöksentekoprosessille. Koska näiden tarkastusmenettelyjen merkitys käsiteltävänä olevan asian kannalta ei ollut välittömästi ilmeinen, oikeusasiamies pyysi komissiolta lisäselvityksiä. Komission vastauksesta kävi ilmi, että komissio ei aikonut esittää uutta perustetta hylätä kantelijan pyyntöä saada tutustua asianomaiseen asiakirjaan. On joka tapauksessa huomattava, että tämän päätöksen tarkoituksena on tutkia, oliko 11 päivänä marraskuuta 2004 tehdyssä komission päätöksessä hylätä kantelijan uudistettu tutustumispyyntö hallinnollinen epäkohta. Koska tämä päätös perustui yksinomaan asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toiseen alakohtaan, ainoastaan tällä poikkeuksella on merkitystä nyt käsiteltävän asian kannalta.

1.13 Vastauksessaan oikeusasiamiehen lisätietopyyntöön komissio viittasi ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa vireillä olevaan asiaan(11). Euroopan unionin virallisessa lehdessä julkaistusta asian yhteenvedosta käy ilmi, että tämä hakemus koskee sitä, että komissio on evännyt oikeuden tutustua ”pääsopimukseen, alihankintasopimuksiin, rakennustarvikkeiden kustannuksiin, laskuihin ja Spatan lentoaseman rakentamista koskevaan loppuraporttiin”. Näin ollen on selvää, että tämä hakemus ei koske tosiseikkoja, jotka on toimitettu oikeusasiamiehelle tässä kantelussa. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa vireillä oleva asia ei näin ollen vaikuta siihen, miten oikeusasiamies on käsitellyt käsiteltävänä olevaa kantelua.

1.14 Hyvän hallinnon periaatteet edellyttävät, että asetuksen (EY) N:o 1049/2001 nojalla esitetyt asiakirjoihin tutustumista koskevat pyynnöt käsitellään asianmukaisesti. Tämä tarkoittaa, että tällaiset pyynnöt olisi hyväksyttävä, ellei ole päteviä syitä olla tekemättä niin, ja että kaikki tällaiset syyt on selitettävä selkeästi hakijalle.

1.15 Käsiteltävän asian osalta oikeusasiamies toteaa, että komission kieltäytyminen antamasta kantelijalle oikeutta tutustua asianomaiseen asiakirjaan perustui yksinomaan asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toiseen alakohtaan. Kyseisen säännöksen mukaan "oikeus tutustua lausuntoja sisältävään asiakirjaan, joka on tarkoitettu sisäiseen käyttöön osana asianomaisen toimielimen neuvotteluja ja alustavia kuulemisia, evätään myös päätöksen tekemisen jälkeen, jos asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi vakavasti toimielimen päätöksentekomenettelyä, jollei ylivoimainen yleinen etu edellytä ilmaisemista". Oikeusasiamiehen mielestä on näin ollen selvää, että toimielimen on osoitettava, että ilmaisemisella on tai todennäköisesti on tässä säännöksessä mainittu kielteinen vaikutus.

1.16 Yksityiskohtaisessa lausunnossaan oikeusasiamiehen suositusluonnoksesta komissio huomautti, että kyseinen asiakirja oli laadittu ennen asetuksen 1049/2001 voimaantuloa. Vaikka komission tässä yhteydessä esittämien huomautusten tarkoituksena oli selvästi havainnollistaa tapauksen taustaa, oikeusasiamies pitää hyödyllisenä korostaa, että päinvastaisen säännöksen puuttuessa asetusta (EY) N:o 1049/2001 sovelletaan luonnollisesti myös asiakirjoihin, jotka on esitetty ennen tämän asetuksen voimaantuloa. Komissio ei myöskään kiistä tätä seikkaa, koska se käsitteli kantelijan pyyntöä saada tutustua asiakirjoihin asetuksen (EY) N:o 1049/2001 perusteella.

1.17 Oikeusasiamies toteaa, että komissio esitti uudistetusta tutustumispyynnöstä tekemässään päätöksessä ja kantelusta antamassaan lausunnossa yleisen väitteen, jonka mukaan kyseisen asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi vakavasti sen päätöksentekomenettelyä. Lausunnosta kävi ilmi, että komissio oletti, että tällaisten asiakirjojen julkistaminen vaarantaisi sen yksiköiden kyvyn antaa rehellisiä ja täydellisiä neuvoja komission jäsenten kollegiolle ja altistaisi myös komission ja sen yksiköt kohtuuttomalle painostukselle harkitessaan tulevia tapauksia, joissa komissio harkitsee rikkomusmenettelyn aloittamista. Jos tällainen yleinen väite kuitenkin hyväksyttäisiin, asetuksen 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toinen alakohta menettäisi merkityksensä. Tässä säännöksessä säädetään selvästi, että käsiteltävänä olevassa asiassa kyseessä olevan kaltaisten asiakirjojen luovuttaminen on paitsi mahdollista myös pakollista, ellei komissio osoita, että luovuttaminen vahingoittaisi vakavasti sen päätöksentekomenettelyä. Oikeusasiamies katsoo, että yleinen viittaus sisäisessä päätöksentekomenettelyssä havaittuihin tietojen ilmaisemisen riskeihin, jota ei tueta millään kohtuullisella viittauksella tapauksen yksittäisiin tosiseikkoihin, ei näin ollen riitä sen päätelmän tekemiseen, että sovelletaan asetuksen 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa säädettyä poikkeusta.

1.18 Oikeusasiamies toteaa kuitenkin, että komission yksityiskohtaisessa lausunnossaan esittämistä huomautuksista käy selvästi ilmi, että komissio ei halua vedota tällaiseen yleiseen väitteeseen. Komissio on itse asiassa korostanut, että sen yleinen käytäntö rikkomusmenettelyissä on luovuttaa asiaankuuluvat asiakirjat sen jälkeen, kun asian käsittely on päätetty. Komissio korosti, että käsiteltävänä oleva asia on poikkeus ja että sen päätös evätä oikeus tutustua asianomaiseen asiakirjaan perustui yksinomaan siihen sisältyvien tietojen arkaluonteisuuteen.

1.19 Oikeusasiamies arvostaa tätä selvennystä. Hän toteaa kuitenkin, että tätä erityistä syytä ei mainittu kantelijan uudistetun hakemuksen hylkäämisestä tehdyssä komission päätöksessä. Tässä päätöksessä keskitytään siihen, mitä komissio kutsui tarpeeksi suojella "ajattelutilaa" eli komission yksiköiden komissiolle antamia neuvoja ja lausuntoja. On totta, että tässä päätöksessä todetaan, että kyseisen asiakirjan sisältö on "tarkastettu huolellisesti". Päätöksessä ei kuitenkaan viitata tämän asiakirjan erityiseen sisältöön. Näissä olosuhteissa oikeusasiamies katsoo, että kantelijan kritiikki siitä, että komissio esitti yksityiskohtaisessa lausunnossaan uusia perusteluja kantansa tueksi, on perusteltua. Koska komission päätöksessä kantelijan uudistetusta hakemuksesta ei näin ollen esitetty riittävästi syitä kieltäytyä luovuttamasta asianomaista asiakirjaa, oikeusasiamies katsoo, että komissio ei ole käsitellyt kantelijan pyyntöä asianmukaisesti.

Vaikuttaa hyödylliseltä lisätä, että komissio ilmoitti oikeusasiamiehelle vasta suositusluonnosta koskevassa yksityiskohtaisessa lausunnossaan nimenomaisesta syystä, jonka vuoksi se kieltäytyi antamasta kantelijalle oikeutta tutustua asianomaiseen asiakirjaan. Sitä, että komissio ei maininnut tätä syytä uudistettua tutustumispyyntöä koskevassa päätöksessään, ei näin ollen luonnollisestikaan voitu käsitellä itse suositusluonnoksessa.

1.20 Asian aineellisten näkökohtien osalta on tutkittava, ovatko kyseiseen asiakirjaan sisältyvät tiedot todella niin arkaluonteisia, että asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen vaikuttaisi vakavasti komission päätöksentekoprosessiin.

1.21 Oikeusasiamiehen mielestä on hyödyllistä korostaa (ja jossain määrin toistaa), että näitä tietoja ja näin ollen asianomaista asiakirjaa ei voida pitää arkaluonteisina pelkästään sen vuoksi, että ne sisältävät komission yksiköiden komissiolle antamia neuvoja. Komissio ei näytä kiistävän tätä, koska se on todennut, että sen yleinen käytäntö jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevissa menettelyissä on luovuttaa merkitykselliset asiakirjat asian käsittelyn päättymisen jälkeen. Ellei ole tarkoitus olettaa, että komission yksiköt eivät enää anna komissiolle neuvoja rikkomistapauksissa, tämä lausunto näyttäisi viittaavan siihen, että tällaiset neuvot voidaan yleensä antaa asian käsittelyn päättymisen jälkeen.

1.22 On totta, että kyseinen asiakirja on laadittu sisäiseen käyttöön ja että sen laatijat, kuten komissio selitti tuolloin voimassa olleisiin sääntöihin viitaten, eivät todennäköisesti ottaneet huomioon sitä mahdollisuutta, että se voitaisiin julkistaa vastauksena yleisön jäsenen esittämään tutustumispyyntöön. Oikeusasiamies ei kuitenkaan ymmärrä, miten vuonna 1995 laaditun asiaa koskevan asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen olisi voinut saada komission yksiköt luopumaan uudistettua hakemusta koskevan päätöksen tekohetkellä marraskuussa 2004 antamasta komissiolle neuvoja, joita komissio tarvitsee, ja siten vahingoittaa vakavasti toimielimen päätöksentekoprosessia. Tuolloin komission yksiköt olivat jo pitkään tulleet tietoisiksi siitä, että "lausunnot sisäiseen käyttöön osana neuvotteluja ja alustavia kuulemisia" ovat yleisön saatavilla asetuksen (EY) N:o 1049/2001 mukaisesti, ellei osoiteta, että niiden ilmaiseminen vahingoittaisi vakavasti toimielimen päätöksentekomenettelyä ja että viimeksi mainittua poikkeusta ei sovelleta, jos ylivoimainen yleinen etu edellyttää ilmaisemista. Yksityiskohtaisessa lausunnossaan komissio on viitannut implisiittisesti siihen, että asiakirjat on nyt laadittu tietoisina siitä, että kansalaiset voivat tutustua niihin. Kuten kantelija on perustellusti huomauttanut, ennen asetuksen (EY) N:o 1049/2001 voimaantuloa laaditun asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen ei sinänsä juurikaan vaikuttaisi kielteisesti komission (tulevaan) päätöksentekoprosessiin.

1.23 Oikeusasiamies myöntää tietenkin, että tietyn asiakirjan sisältö voi kuitenkin olla niin arkaluonteinen, että sen sisältämien tietojen ilmaiseminen voisi vahingoittaa vakavasti toimielimen päätöksentekoprosessia. Näin ollen on vielä tutkittava, onko näin asian kannalta merkityksellisen asiakirjan osalta. Vaikuttaa hyödylliseltä lisätä, että tämän analyysin on perustuttava ensisijaisesti komission antamiin selityksiin. Vaikka oikeusasiamies on tarkastanut asiakirjan, on otettava huomioon, että oikeusasiamiehen ohjesäännön 4 artiklan 1 kohdassa määrätään, että oikeusasiamies ja hänen henkilöstönsä "eivät saa paljastaa tutkimustensa aikana saamiaan tietoja tai asiakirjoja". Näin ollen oikeusasiamies ei selvästikään voi lainata asiakirjoja, joita toimielin pitää luottamuksellisina, eikä viitata niihin tavalla, joka paljastaisi niiden sisällön.

1.24 Oikeusasiamies toteaa, että komissio on yksityiskohtaisessa lausunnossaan väittänyt, että asiaa koskevan asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen käynnistäisi uudelleen keskustelut Spatan lentoasemasta ja herättäisi epäilyjä komission päätöksen laillisuudesta. Tämä väite sisältää kaksi näkökohtaa.

1.25 Ensimmäisestä näkökohdasta on todettava, että kyseinen asiakirja koskee Spatan lentoasemaa koskevien julkisia tarjouskilpailuja koskevien unionin sääntöjen mahdollista rikkomista. Kyseessä olevan asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen voi siis koskea vain tätä näkökohtaa. Vaikka oletettaisiin, että tietojen ilmaiseminen johtaisi asiaa koskevien keskustelujen uudelleen aloittamiseen, oikeusasiamies ei kuitenkaan ole vakuuttunut siitä, miten tämä haittaisi vakavasti komission päätöksentekoprosessia. On otettava huomioon, että kyseinen asiakirja oli lähes kymmenen vuotta vanha, kun uudistettua hakemusta koskeva päätös tehtiin. On huomattava, että komissio on itse viitannut siihen, että asiakirja tulee automaattisesti julkiseksi 30 vuoden kuluttua.

1.26 Tilanne olisi tietenkin toinen, jos komission vuonna 1995 tekemä päätös ei olisi lopullinen. Mikään ei kuitenkaan viittaa siihen, että näin olisi. On totta, että kantelua koskevassa lausunnossaan komissio viittasi Spatan lentoasemaa koskeviin "käynnissä oleviin tarkastuksiin". Vastauksessaan oikeusasiamiehen lisätietopyyntöön komissio kuitenkin selitti, että tarkastus liittyi sen 23. toukokuuta 1996 tekemään päätökseen myöntää rahoitustukea koheesiorahastosta lentoasemahankkeelle. Komission mukaan tarkastuksen tarkoituksena oli määrittää lentoaseman rakennuskustannukset ja tutkia, olivatko nämä kustannukset kohtuullisia ja oliko rakennustyöt saatettu päätökseen 23 päivänä toukokuuta 1996 tehdyn päätöksen mukaisesti. Tästä kantelusta antamassaan lausunnossa komissio kuitenkin huomautti, että asiakirja, johon kantelija pyytää saada tutustua (ja siten komission vuonna 1995 tekemä päätös), "koskee yksinomaan julkisia tarjouskilpailuja koskevien EU:n sääntöjen mahdollista rikkomista Spatan uuden Ateenan lentoaseman rakentamisen osalta". Tarkastus ei näin ollen koskenut kysymystä, josta komissio päätti vuonna 1995 ja joka oli sen asiakirjan aiheena, johon kantelija pyysi saada tutustua.

1.27 Toisesta näkökohdasta, johon komissio viittaa, on todettava, että komissio on itse korostanut koko tämän tutkimuksen ajan, että sillä on harkintavaltaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn aloittamisessa. Kyseinen asiakirja sisältää kuitenkin ainoastaan komission yksiköiden komissiolle antamat neuvot. Siinä ei tietenkään mainita syitä, joiden vuoksi komissio päätti olla aloittamatta jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa menettelyä Kreikkaa vastaan. Näin ollen ei ole selvää, miten kyseisen asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen voisi herättää epäilyjä komission päätöksen laillisuudesta. Joka tapauksessa ja olettaen, että tällaisia epäilyjä saattaa syntyä, on muistettava, että on näytettävä toteen, että kyseisen asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaa vakavasti komission päätöksentekomenettelyä. Oikeusasiamies katsoo, että komissio ei ole osoittanut, että tämä olisi seurausta kyseisen asiakirjan luovuttamisesta.

1.28 Oikeusasiamies katsoo näin ollen, että komissio ei ole osoittanut, että kyseisen asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi vakavasti sen päätöksentekoprosessia.

1.29 Kantelijan uudistettua hakemusta koskevassa päätöksessään komissio totesi, ettei osittaista tutustumisoikeutta voitu myöntää. Tämä toteamus vahvistettiin kantelua koskevassa komission lausunnossa. Kantelija ei tosin ole nimenomaisesti väittänyt, että komissio olisi jättänyt myöntämättä ainakin osittaisen tutustumisoikeuden. Jos kuitenkin väitetään, että asiakirjaan tutustumista koskevaa pyyntöä ei ole käsitelty asianmukaisesti, toimielimen on luonnollisesti tutkittava, voidaanko ainakin osittainen tutustumisoikeus myöntää. Vaikka oletettaisiin, että komissiolla oli oikeus vedota asetuksen 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toiseen alakohtaan evätäkseen oikeuden tutustua asiakirjaan kokonaisuudessaan, oikeusasiamies ei ole kyseistä asiakirjaa tutkittuaan vakuuttunut siitä, ettei oikeutta tutustua asiakirjan osiin voitu myöntää.

1.30 Kun otetaan huomioon oikeusasiamiehen tekemä päätelmä, ei ole enää tarpeen tutkia, oliko olemassa myös sellainen tietojen ilmaisemista koskeva yleinen etu, joka olisi voinut syrjäyttää komission päätöksentekomenettelyn suojaamista koskevan edun.

1.31 Näiden seikkojen perusteella oikeusasiamies päättelee, että komissio ei ole käsitellyt asianmukaisesti kantelijan pyyntöä saada tutustua asianomaiseen asiakirjaan. Kyseessä on hallinnollinen epäkohta.

2 Päätelmät

2.1 Oikeusasiamiehen tätä kantelua koskevien tutkimusten perusteella on tarpeen esittää seuraava kriittinen huomautus:

Hyvän hallinnon periaatteet edellyttävät, että asetuksen (EY) N:o 1049/2001 nojalla esitetyt asiakirjoihin tutustumista koskevat pyynnöt käsitellään asianmukaisesti. Tämä tarkoittaa, että tällaiset pyynnöt olisi hyväksyttävä, ellei ole päteviä syitä olla tekemättä niin, ja että kaikki tällaiset syyt on selitettävä selkeästi hakijalle.

Kantelijan uudistettua tutustumispyyntöä koskevassa päätöksessään komissio esitti yleisen väitteen, jonka mukaan kyseisen asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi vakavasti sen päätöksentekomenettelyä. Komissio selitti vasta oikeusasiamiehen suositusluonnosta koskevassa yksityiskohtaisessa lausunnossaan, että sen päätös evätä oikeus tutustua asianomaiseen asiakirjaan perustui yksinomaan siihen sisältyvien tietojen arkaluonteisuuteen. Tätä erityistä syytä ei kuitenkaan mainittu kantelijan uudistetun hakemuksen hylkäämisestä tehdyssä komission päätöksessä. Koska komission päätöksessä kantelijan uudistetusta hakemuksesta ei näin ollen esitetty riittävästi syitä kieltäytyä luovuttamasta asianomaista asiakirjaa, oikeusasiamies katsoo, että komissio ei ole käsitellyt kantelijan pyyntöä asianmukaisesti.

Oikeusasiamies katsoo lisäksi, että komissio ei ole osoittanut, että kyseisen asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi vakavasti sen päätöksentekoprosessia.

Näiden seikkojen perusteella oikeusasiamies päättelee, että komissio ei ole käsitellyt asianmukaisesti kantelijan pyyntöä saada tutustua asianomaiseen asiakirjaan. Kyseessä on hallinnollinen epäkohta.

2.2 Euroopan oikeusasiamiehen ohjesäännön 3 artiklan 7 kohdassa määrätään, että tehtyään suositusluonnoksen ja saatuaan asianomaisen toimielimen tai elimen yksityiskohtaisen lausunnon oikeusasiamies toimittaa kertomuksen Euroopan parlamentille ja asianomaiselle toimielimelle tai elimelle.

2.3 Oikeusasiamies totesi vuosikertomuksessaan 1998, että hänen mahdollisuutensa esittää erityiskertomus Euroopan parlamentille oli hänen työnsä kannalta mittaamattoman arvokas. Hän lisäsi, että erityiskertomuksia ei näin ollen pitäisi esittää liian usein, vaan ainoastaan tärkeistä asioista, joissa parlamentti voi ryhtyä toimiin oikeusasiamiehen avustamiseksi(12). Vuoden 1998 vuosikertomus toimitettiin Euroopan parlamentille, joka hyväksyi sen.

2.4 Kuten edellä on todettu, käsiteltävänä olevassa asiassa on kyse pyynnöstä saada tutustua tiettyyn asiakirjaan, joka on laadittu vuonna 1995. Vaikka tämä kysymys voi olla tärkeä kantelijalle, oikeusasiamies katsoo, että tässä tapauksessa todetun hallinnollisen epäkohdan todennäköiset seuraukset eivät ole niin vakavia, että erityiskertomuksen toimittaminen Euroopan parlamentille olisi perusteltua.

2.5 Oikeusasiamies lähettää tästä päätöksestä jäljennöksen komissiolle ja sisällyttää lyhyen yhteenvedon vuoden 2007 vuosikertomukseen, joka toimitetaan Euroopan parlamentille. Oikeusasiamies päättää näin ollen asian käsittelyn.

2.6 Päätöksestä tiedotetaan myös Euroopan komission puheenjohtajalle.

Vilpittömästi,

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

---

(1) EYVL L 145, s. 43.

(2) Asia C-191/95, komissio v. Saksa, Kok. 1998, s. I-5449.

(3) Suositusluonnos on saatavilla oikeusasiamiehen verkkosivustolla (http://www.ombudsman.europa.eu).

(4) Tarkempia tietoja on itse suositusluonnoksessa, joka on saatavilla oikeusasiamiehen verkkosivustolla.

(5) EYVL 1994, L 46, s. 58.

(6) Vaikka asiakirja, johon tutustumista on pyydetty, koostuu näin ollen kahdesta osasta, vaikuttaa asianmukaiselta käyttää tässä päätöksessä yksittäistä asiakirjaa.

(7) EYVL L 145, s. 43.

(8) Asia C-191/95, komissio v. Saksa, Kok. 1998, s. I-5449.

(9) Suositusluonnos on saatavilla oikeusasiamiehen verkkosivustolla (http://www.ombudsman.europa.eu).

(10) EYVL 1994, L 46, s. 58.

(11) Asia T-380/04, Terezakis v. komissio (ks. tiivistelmä, EUVL 2004, C 300, s. 46).

(12) Vuosikertomus varainhoitovuodelta 1998, s. 27-28.