Kantelun tausta

1. Kantelija on Euroopan komission henkilöstön jäsen, jolla on lapsi, jolla on tunnustettu vamma. Useiden vuosien ajan kantelijan perhe sai sekä Belgian viranomaisilta että komissiolta avustuksia, jotka myönsivät hänelle kaksinkertaisen tavanomaisen ”huollettavana olevasta lapsesta maksettavan lisän” hänen lapsensa vammaisuuteen liittyvien lisäkustannusten kattamiseksi[1] (tässä päätöksessä lisäavustuksesta käytetään nimitystä ”lisäavustus”).

2. Komissio tutki vuosina 2021 ja 2022 kantelijan tilannetta ja sitä, että hänen perheensä sai Belgian viranomaisilta avustusta. Se päätteli tästä, että sen olisi perittävä takaisin lisäavustus, jonka se oli maksanut hänelle hänen perheensä saadessa kansallisia lisiä Belgiassa. Tämä johtui siitä, että komissio ei voi maksaa lisäkorvausta toimihenkilölle, joka saa kansallista korvausta, joka on olennaisilta osiltaan sama (”samanluonteinen”) kuin kyseinen korvaus[2].

3. Kantelija teki hallinnollisen valituksen komission päätöksestä periä korvaus takaisin.

4. Riita nosti esiin kaksi kysymystä. Ensimmäinen kysymys koski sitä, oliko Belgian korvaus tosiasiallisesti ”samanluonteinen” sen lisäkorvauksen kanssa, jonka komissio oli maksanut kantelijalle EU:n henkilöstösääntöjen nojalla. Toinen kysymys koski sitä, oliko kantelija ilmoittanut komissiolle asianmukaisesti siitä, että hänen perheensä sai Belgian avustusta, kuten asiaa koskevissa säännöissä edellytetään.

5. Komission päätöksessä ei käsitelty ensimmäistä kysymystä yksityiskohtaisesti.[3] Vaikutti siltä, että kantelija oli ymmärtänyt täysin, että Belgian korvaus oli ”samanluonteinen” sen lisäkorvauksen kanssa, jonka se oli maksanut hänelle EU:n henkilöstösääntöjen nojalla, eikä sen näin ollen tarvinnut käsitellä tätä kysymystä. Päätöksen loppuosan osalta komissio tutki perusteellisesti, oliko kantelija ilmoittanut sille asianmukaisesti belgialaisesta korvauksesta, ja päätteli, ettei kantelija ollut ilmoittanut sitä. Näin ollen komissio piti päätöksensä voimassa.

6. Kantelija valitti tämän jälkeen Euroopan oikeusasiamiehelle komission päätöksestä.

Tiedustelu

7. Oikeusasiamies käynnisti tutkimuksen siitä, miten Euroopan komissio oli käsitellyt hallinnollista kantelua, erityisesti siltä osin, olivatko korvaukset ”samanluonteisia”[4].

8. Oikeusasiamies pyysi komissiota vastaamaan sovellettavaa EU:n oikeuskäytäntöä koskeviin kysymyksiin, jäljempänä ’tuomio Weißenfels’[5], ja hänen tutkimusryhmänsä tapasi asiasta vastaavaa komission henkilöstöä keskustellakseen asiasta.[6] Kantelija esitti huomautuksia komission kannasta.

Oikeusasiamiehelle esitetyt pääasialliset perustelut

9. Kantelija viittasi asiassa Weißenfels annettuun tuomioon, jossa unionin tuomioistuin totesi, että Luxemburgin työkyvyttömyyskorvaus ei ole ”samanluonteinen” sen lisäkorvauksen kanssa, jonka EU:n toimielimet voivat myöntää EU:n henkilöstösääntöjen nojalla.  Kantelija myönsi, että tässä asiassa kyseessä olevat Luxemburgin ja Belgian avustukset eivät ole identtisiä, mutta väitti, että unionin tuomioistuimen päättely pätee myös hänen tapaukseensa. Unionin tuomioistuin oli tarkastellut Luxemburgin korvauksen tiettyjä erityispiirteitä ja edellytyksiä ja todennut, että korvauksella ei ollut samaa kohdetta tai tarkoitusta kuin EU:n henkilöstösääntöjen mukaisella lisäkorvauksella.

10. Kantelija katsoi näin ollen, että unionin toimielinten on tehtävä samanlainen analyysi kuin unionin tuomioistuin esitti asiassa Weißenfels antamassaan tuomiossa. Heidän on siis tutkittava kansallisen korvauksen erityispiirteet ja edellytykset sen määrittämiseksi, onko kyseisellä korvauksella sama kohde ja tarkoitus kuin unionin henkilöstösääntöjen mukaisella lisäkorvauksella. Hänen sovellettavien sääntöjen ja oikeuskäytännön mukaisen käsityksensä mukaan täydentävän lapsilisän voidaan katsoa olevan ”samanluonteinen” kuin kansallisen hoitolisän vain, jos unionin henkilöstösääntöjen mukaisen täydentävän lisän myöntämistä koskevissa säännöissä säädetään arvioinnista, joka vastaa asiaa koskevan kansallisen lainsäädännön mukaista arviointia.

11. Kantelija huomautti myös, että asiassa Weißenfels annetun tuomion jälkeen Euroopan parlamentin hallinto oli päättänyt olla enää pitämättä kyseistä belgialaista avustusta ”samanluonteisena” sen lisäkorvauksen kanssa, jota EU:n toimielimet voivat maksaa henkilöstölle, jolla on vammainen lapsi.

12. Komissio viittasi siihen, että unionin tuomioistuin on johdonmukaisesti korostanut kyseisten päästöoikeuksien ”tarkoitusta”. Komission mukaan tämä merkitsi sitä, että jos kansallinen korvaus ja EU:n henkilöstösääntöjen mukainen lisäkorvaus ovat toisiinsa rinnastettavissa ja niillä on olennaisilta osin sama tarkoitus, niitä olisi pidettävä ”samankaltaisina”. Asiassa Weißenfels antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin oli muistuttanut tästä lähestymistavastaja todennut, että ”yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että ainoastaan sellaiset päästöoikeudet, jotka ovat vertailukelpoisia ja joilla on sama tarkoitus, ovat luonteeltaan samankaltaisia”[7]. Komissio näytti esittävän, että tämä oli asiassa Weißenfels annetun tuomion ainoa merkityksellinen osa ja että unionin tuomioistuimen tarkempi analyysi kansallisen korvauksen ominaispiirteistä ja edellytyksistä kyseisessä asiassa oli liian konkreettinen kyseisen asian tosiseikkojen kannalta, jotta se voisi muodostaa perustan yleiselle säännölle tai lähestymistavalle.

13. Se, että komission päätöksessä kantelijan hallinnollisesta valituksesta ei käsitelty tätä kysymystä yksityiskohtaisemmin, johtui komission ymmärryksestä, jonka mukaan kantelija oli pääasiallisesti myöntänyt, ettei hänellä ollut oikeutta saada EU:n henkilöstösääntöjen mukaista lisäkorvausta.

14. Tätä erityistapausta koskevien tietojen lisäksi komissio huomautti, että se oli toteuttamassa suurhanketta, joka liittyi kansallisten ja EU:n päästöoikeuksien ”samankaltaiseen luonteeseen”. Komissio luo ensimmäistä kertaa kattavan tietokannan asiaankuuluvista kansallisista korvauksista voidakseen päättää nopeasti ja tarkasti, onko kansallista korvausta saavalla henkilöstön jäsenellä oikeus saada myös EU:n henkilöstösääntöjen mukaista lisäkorvausta. Hanke on monimutkainen, eikä vähiten siksi, että kansallisten tukijärjestelmien muutokset ovat olleet viime vuosina luonteeltaan ja määrältään merkittäviä. Kansallisten järjestelmien väliset erot ovat sellaisia, että päätelmään siitä, onko kyseessä ”samankaltainen luonne”, liittyy usein jonkin verran harkintavaltaa.

15. Tutkimuksen aikana komissio antoi lisäselvennyksiä menetelmästä, jota käytettiin arvioitaessa EU:n henkilöstösääntöjen mukaisen lisäkorvauksen samankaltaisuutta. Nämä selvennykset esitetään jäljempänä oikeusasiamiehen arvioinnissa.

Oikeusasiamiehen arviointi

16. Kuten oikeusasiamies on aiemmin todennut, vammaisten henkilöiden oikeus hyötyä toimenpiteistä, joiden tarkoituksena on varmistaa heidän riippumattomuutensa, sosiaalinen ja ammatillinen integroitumisensa ja osallistumisensa yhteisöelämään, määritellään perusoikeuskirjassa ja vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevassa YK:n yleissopimuksessa, jonka sopimuspuoli EU on. Oikeusasiamies on katsonut, että ”kaksinkertaisen huollettavana olevasta lapsesta maksettavan lisän” tarkoituksena on nimenomaan tämän perusoikeuden toteuttaminen.[8] Toisaalta komissiolla on velvollisuus suojella EU:n taloudellisia etuja, ja tämä koskee myös sen varmistamista, että lisiä ei makseta virheellisesti EU:n henkilöstölle.

17. Oikeusasiamies hyväksyy komission kuvauksen alasta monimutkaisena. Jokainen EU:n jäsenvaltio voi vapaasti ottaa käyttöön oman kansallisen vammaisavustusjärjestelmänsä, jota se voi milloin tahansa tarkistaa. Kansallisilla viranomaisilla ei ole velvollisuutta määritellä järjestelmiään siten, että unionin toimielinten olisi helpompi päätellä, onko unionin henkilöstösääntöjen mukainen lisäkorvaus ”luonteeltaan samanlainen” kuin kansallinen lisä. Vaikuttaa siis väistämättömältä, että unionin toimielinten on käytettävä tiettyä harkintavaltaa määrittäessään, onko kansallisen ja unionin korvauksen välillä ”samankaltaista luonnetta”.  

18. Unionin tuomioistuimen julkisasiamiehen asiassa Weißenfels antamassa ratkaisuehdotuksessa todettiin, että Luxemburgin ja unionin henkilöstösääntöjen mukaisen lisäkorvauksen välillä oli ”samankaltainen luonne” ja että unionin toimielin (parlamentti) oli kyseisessä asiassa asianmukaisesti vähentänyt Luxemburgin lainsäädännön nojalla suoritetut maksut henkilöstösääntöjen mukaisesta huollettavana olevasta lapsesta maksettavasta kaksinkertaisesta lisästä. Julkisasiamies viittasi etuuksien ”henkeä ja tarkoitusta” koskevaan testiin tarkastellessaan etuuksien samankaltaisuutta ja varoitti tekemästä arviointia, jossa keskityttäisiin liikaa kansallisen etuuden muodollisiin ja erityisiin piirteisiin ja edellytyksiin. Kuten edellä on todettu, unionin tuomioistuin oli kuitenkin itse eri mieltä siitä, että Luxemburgin ja unionin henkilöstösääntöjen mukaisen lisäkorvauksen välillä oli ”samankaltainen luonne”. Se tarkasteli luxemburgilaisen korvauksen erityispiirteitä ja edellytyksiä ja katsoi, että korvauksella ei ollut samaa kohdetta tai tarkoitusta kuin EU:n henkilöstösääntöjen mukaisella lisäkorvauksella.

19. Tässä tutkimuksessa oikeusasiamies oli huolissaan siitä, että komissio sovelsi lähinnä julkisasiamiehen lähestymistapaa eikä itse tuomioistuimen lähestymistapaa.

20. Komissio myönsi, että vaikka sen kantelijan hallinnollisesta valituksesta tekemässä päätöksessä todettiin, että se selittäisi belgialaisten ja EU:n päästöoikeuksien ”samankaltaisuutta” koskevan kysymyksen, se ei lopulta tehnyt sitä täysimääräisesti. Tämä johtui siitä, että kantelijan oli ymmärretty hyväksyvän olennaisilta osin sen, että komissio oli perustellusti päätellyt, että kyseessä oli ”samankaltainen luonne”, eikä se näin ollen esittänyt asiaan liittyvää väitettä tai väitettä.

21. Vaikka yhteisöjen tuomioistuin sovelsi asiassa Weißenfels antamassaan tuomiossa tiettyä lähestymistapaa päätellessään, että kyseisessä asiassa päästöoikeuksien välillä ei ollut ”samankaltaista luonnetta”, se ei selittänyt lähestymistapaansa yksityiskohtaisesti. Oikeusasiamiehen mukaan tuomion Weißenfels järkevin tulkinta on se, että sen määrittämiseksi, tekeekö kansallisen korvauksen ”tarkoitus” siitä ”luonteeltaan samankaltaisen” unionin lisäkorvauksen kanssa, on yksilöitävä tärkeimmät merkitykselliset piirteet ja edellytykset, jotta voidaan sitten päätellä, osoittavatko kaikki tekijät yhdessä ”luonteeltaan samankaltaisen”. On totta, että yhteisöjen tuomioistuin esitti tuomiossaan täsmällisiä tosiseikkoja koskevia huomautuksia tehdäkseen päätelmänsä kyseisessä asiassa. Unionin tuomioistuin totesi esimerkiksi, että luxemburgilainen avustus myönnetään yksinomaan sen perusteella, että henkilö asuu Luxemburgin alueella, eikä se liity työsuhteeseen, ja että luxemburgilainen avustus on paljon suurempi kuin EU:n lisäavustus. Oikeusasiamies ei kuitenkaan voi tulkita unionin tuomioistuimen tuomiota siten, että aina kun kansallinen avustus myönnetään yksinomaan asuinpaikan perusteella tai kun kansallinen avustus on paljon suurempi kuin unionin lisäavustus, kyseessä ei välttämättä ole ”samankaltainen luonne”. Kuten edellä todettiin, kansalliset tukijärjestelmät vaihtelevat suuresti ja voivat helposti muuttua merkittävästi ajan mittaan. Näin ollen vaikuttaa mahdottomalta soveltaa automaattista lähestymistapaa, joten on syytä päätellä, että yhteisöjen tuomioistuin ei tarkoittanut tätä.

22. Tässä mielessä voidaan katsoa, että unionin tuomioistuin on kannustanut toimielimiä ”samankaltaisuuden” määrittämiseksi analysoimaan yksityiskohtaisemmin kyseessä olevan kansallisen korvauksen pääpiirteitä ja edellytyksiä. Vaikuttaa siltä, ettei ole mahdollista päätellä, että kyseessä olisi ”samankaltainen luonne” pelkästään sen vuoksi, että kyseisen kansallisen avustuksen yleisenä tarkoituksena on auttaa perheitä, joilla on vammainen lapsi.

23. Oikeusasiamiehen tutkimusryhmä välitti edellä mainitun alustavan näkemyksen komissiolle tutkintakokousten yhteydessä. Vastauksena komissio antoi yksityiskohtaisemman selvityksen menetelmistä, joita käytettiin arvioitaessa henkilöstösääntöjen mukaisen lisäkorvauksen samankaltaisuutta, jotta kantelija voisi ymmärtää paremmin asiaa ja syitä komission päätelmään. Komissio esitti yksityiskohtaisemman ja täsmällisemmän selvityksen siitä, miksi belgialainen korvaus oli sen analyysin mukaan ”luonteeltaan samanlainen” kuin henkilöstösääntöjen mukainen korvaus. Komissio viittasi sovellettaviin sääntöihin ja totesi, että Belgian järjestelmä perustuu ”kerättyihin pisteisiin” ja että tämä kuvastaa lähinnä aiheutuneita menoja (esimerkiksi vammaisuuden fyysisiä ja henkisiä seurauksia, jotka liittyvät liikkuvuuteen, oppimiskykyyn, henkilökohtaiseen hoitoon, sairaanhoitoon, matkustamiseen ja elinympäristön mukauttamiseen). Korvauksen määrä perustuu kerättyjen pisteiden määrään. Vastaavasti EU:n henkilöstösääntöjen mukaan päätös huollettavana olevasta lapsesta maksettavan lisän kaksinkertaistamisesta perustuu vanhemmille aiheutuneisiin suuriin menoihin. Sovellettavissa täytäntöönpanosäännöksissä[9] säädetään olettamuksesta, jonka mukaan vähintään 50 prosenttia vammaisista lapsista aiheutuu suuria menoja, kun taas pienempien vammaisuusprosenttien osalta korvaus kaksinkertaistetaan, jos keskimääräiset kuukausittaiset kokonaiskustannukset ovat suuremmat kuin huollettavana olevasta lapsesta maksettavan lisän määrä, eli suuret menot on osoitettava. Käytännössä komissio ottaa huomioon kussakin yksittäistapauksessa, jossa vammaisuuden osuus on alle 50 prosenttia, erilaisia tekijöitä, jotka ovat suoraan verrattavissa Belgian järjestelmään (kuten liikkuvuuden, puheterapian ja oppisopimuskoulutuksen, henkilökohtaisen hoidon, sairaanhoidon, välttämättömän matkustamisen ja ympäristön mukauttamisen kustannukset). Näin ollen analysoidessaan henkilöstösääntöjen mukaisen belgialaisen lisäkorvauksen ja huollettavana olevasta lapsesta maksettavan kaksinkertaisen lisän tarkoitusta (korkeiden menojen kattaminen) ja vertailukelpoisuutta (eri tekijät huomioon ottaen) komissio päätteli, että nämä kaksi lisää olivat luonteeltaan ”samankaltaisia”.

24. Oikeusasiamies katsoo, että avustusjärjestelmien vertailu on niin monimutkaista, että EU:n toimielinten on väistämättä sovellettava tiettyä harkintavaltaa määrittäessään, onko kansallisen avustuksen ja EU:n avustuksen välillä ”samankaltaista luonnetta”. Tutkittuaan komission selitykset edellä esitetyllä tavalla oikeusasiamies ei havaitse käsiteltävässä asiassa hallinnollista epäkohtaa, koska komissio käytti tätä harkintavaltaa kohtuullisesti kyseisten korvausten osalta.

25. Lopuksi oikeusasiamies on tyytyväinen siihen, että komissio perustaa piakkoin asiaankuuluvia kansallisia korvauksia koskevan tietokannan voidakseen päättää nopeasti ja tarkasti, onko kansallista korvausta saavalla henkilöstön jäsenellä oikeus saada myös EU:n henkilöstösääntöjen mukaista lisäkorvausta. On hyvän hallintokäytännön mukaista, että käytössä on tällaisia välineitä ja menettelyjä.

Päätelmä

Tutkinnan perusteella oikeusasiamies päättää asian käsittelyn ja tekee seuraavan päätelmän:

Oikeusasiamies ei havaitse tässä tapauksessa hallinnollista epäkohtaa, koska komissio on analyysissaan käyttänyt harkintavaltaansa kohtuullisesti kyseessä olevien kansallisten ja EU:n korvausten vertailukelpoisuuden osalta.

Päätöksestä ilmoitetaan kantelijalle ja Euroopan komissiolle.

Teresa Anjinho
Euroopan oikeusasiamies

Strasbourgissa 11.12.2025

[1] EU:n henkilöstösääntöjen 67 artiklan 3 kohdassa säädetään, että ”huollettavanaolevasta lapsesta maksettava lisä voidaan kaksinkertaistaa nimittävän viranomaisen erityisellä perustellulla päätöksellä, joka perustuu lääketieteellisiin asiakirjoihin, joissa todetaan, että asianomaisella lapsella on vamma tai pitkäaikainen sairaus, josta aiheutuu virkamiehelle suuria kustannuksia.”

[2] Henkilöstösääntöjen 67 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa: ”Virkamiesten,jotka saavat tässä artiklassa tarkoitettuja perhelisiä, on ilmoitettava muista lähteistä maksetut samankaltaiset korvaukset. viimeksi mainitut päästöoikeudet vähennetään liitteessä VII olevan 1, 2 ja 3 artiklan mukaisesti maksetuista päästöoikeuksista.”

[3] Tosiseikkoja koskevassa jaksossa komission päätös näytti viittaavan siihen, että tällainen analyysi oli alun perin tarkoitettu (”Kutentässä päätöksessä selitetään tarkemmin, tällä lisäavustuksella on sama tarkoitus kuin lakisääteisellä huollettavana olevasta lapsesta maksettavalla kaksinkertaisella lisällä. ”).

[4] Tutkimuksessa ei selvitetty, päättelikö komissio oikein, että kantelija ei ollut ilmoittanut sille asianmukaisesti belgialaisesta korvauksesta. Oikeusasiamies katsoi, että komissio oli tutkinut asian asianmukaisesti ja tehnyt siitä johtopäätöksen. Tutkimuksessa ei myöskään tarkasteltu yleisempiä väitteitä, joita kantelija oli esittänyt komission henkilöstöhallinnon ja turvallisuustoiminnan pääosaston työstä.

[5] Yhteisöjen tuomioistuimen tuomio 18.12.2007, Weißenfels v. parlamentti, C-135/06 P https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-135/06

[6] Tutkimuksen aikana oikeusasiamiehen tutkimusryhmä tapasi kolme kertaa komission edustajia.

[7] Tuomion 89 kohta.

[8] 535/2021/VS https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/166450

[9] Hallintopäälliköiden päätös N:o 177/87