Kantelun tausta

1. EU:n lainsäädännön, jäljempänä ’torjunta-aineasetus’, mukaan kasvinsuojeluaineita, jäljempänä ’torjunta-aineet’, voidaan saattaa markkinoille vain, jos niillä”ei ole kohtuuttomia vaikutuksia ympäristöön”[1], mukaan lukien ”vaikutus biologiseen monimuotoisuuteen ja ekosysteemiin”[2].

2. Kriteerit, joiden perusteella päätetään, ettei tällaisia kohtuuttomia ympäristövaikutuksia esiinny, esitetään tällä hetkellä useissa eri ympäristöaloille laadituissa ohjeasiakirjoissa. Komissio käynnisti vuonna 2019 erityisiä suojelutavoitteita koskevan hankkeen, jonka tavoitteena on tarkistaa olemassa olevia ohjeasiakirjoja ja päätöksentekoperusteita. Hanke perustuu Euroopan elintarviketurvallisuusviranomaisen (EFSA) laatimiin ohjeasiakirjoihin [3].

3. Kantelija on ympäristöjärjestö, joka on huolissaan torjunta-aineiden haitallisuudesta ja kielteisistä vaikutuksista hyönteisten tilaan, biologiseen monimuotoisuuteen ja ekosysteemeihin.

4. Tässä yhteydessä kantelija lähetti maaliskuussa 2023 EFSAlle kirjeen, jossa hän ilmaisi huolensa siitä, että EFSA ei väitetysti ottanut nykyisessä riskinarviointia koskevassa lähestymistavassaan asianmukaisesti huomioon torjunta-aineiden epäsuoria vaikutuksia biologiseen monimuotoisuuteen ja ekosysteemeihin. Kantelijan tarkoituksena oli ”käydä EFSAn kanssa tieteellistä keskustelua” ja kannustaa EFSAa muuttamaan riskinarviointikäytäntöään. Kantelijan mielestä käytettävissä on jo menetelmiä epäsuorien vaikutusten sisällyttämiseksi riskinarviointiin, ja se, että EFSA ei tällä hetkellä ota niitä huomioon, on ristiriidassa sovellettavan oikeudellisen kehyksen kanssa.

5. EFSA vastasi kantelijan kirjeisiin kahdesti toukokuussa 2023.

6. Heinäkuussa 2023 kantelija oli tyytymätön siihen, miten EFSA oli käsitellyt huolenaiheitaan, ja kääntyi oikeusasiamiehen puoleen.

Tiedustelu

7. Oikeusasiamies käynnisti kantelua koskevan tutkimuksen saadakseen EFSAlta yksityiskohtaisempia vastauksia kantelijan EFSAn kanssa käymässään kirjeenvaihdossa esille ottamiin kolmeen keskeiseen näkökohtaan, erityisesti seuraaviin:

• onko EFSAlla oikeudellinen velvoite ottaa riskinarviointia koskevassa lähestymistavassaan huomioon torjunta-aineiden välilliset vaikutukset;
• EFSAn rooli ympäristöriskien arvioinnin erityisten suojelutavoitteiden (uudelleen)määrittelyssä siltä osin kuin on kyse siitä, mitä suojellaan, missä sitä suojellaan, millä ajanjaksolla ja millä varmuudella; ja
• väliaikaisten ratkaisujen, kuten valituksen tekijän mainitsemien ratkaisujen, asianmukaisuus arvioitaessa torjunta-aineiden epäsuoria vaikutuksia biologiseen monimuotoisuuteen ja ekosysteemeihin.

8. Tutkimuksen aikana oikeusasiamies sai EFSAn vastauksen ja kantelijan huomautukset EFSAn vastauksesta.

Oikeusasiamiehelle esitetyt perustelut

Sovellettavat oikeussäännöt

9. Valituksen tekijä väitti, että EFSAlla on torjunta-aineasetuksen ^[4] nojalla oikeudellinen velvoite ottaa riskinarviointia koskevassa lähestymistavassaan huomioon torjunta-aineiden epäsuorat vaikutukset biologiseen monimuotoisuuteen ja ekosysteemeihin. Kantelijan mukaan vaatimus, jonka mukaan torjunta-aineilla ei saa olla ”ympäristöön vaikutuksia, joita ei voida hyväksyä”, kattaa sekä suorat että välilliset vaikutukset.

10. Tässä yhteydessä kantelija totesi, että EFSA omaksui laajemman lähestymistavan glyfosaattia koskevassa riskinarvioinnissaan ”liputtelemalla” riskinhallinnasta vastaavalle taholle aiheutuvista epäsuorista vaikutuksista johtuvia riskejä, vaikka se ei ole omaksunut tällaista lähestymistapaa järjestelmällisemmin.

11. EFSA vastasi, että torjunta-aineasetukseen sisältyvän yleisen tavoitteen ”ei vaikutuksia, joita ei voida hyväksyä” määritelmä edellyttää laatuarvioita, jotka ovat”riskinhallinnasta vastaavan” eli komission ja jäsenvaltioiden vastuulla, eikä EFSAn vastuulla, joka vastaa riskien arvioinnista. Koska tällä hetkellä ei ole olemassa selkeää määritelmää siitä, mitä pidetään ”hyväksymättömänä”, EFSA ei puolestaan pysty yksilöimään täysin hyväksyttyjä tieteellisiä menetelmiä epäsuorien vaikutusten arvioimiseksi. EFSA lisäsi, että komissio määrittelee parhaillaan termiä ”ei hyväksytä” laatimalla ympäristöriskien arviointien erityisiä suojelutavoitteita, jotka koskevat sitä, mitä suojellaan, missä sitä suojellaan, millä ajanjaksolla ja millä varmuudella.

12. Koska riskinhallinnasta vastaavat tahot eivät ole asettaneet erityisiä suojelutavoitteita, EFSA ei voi edetä itsenäisesti määrittelemällä oikeudellisesti sitovia standardeja. Tämä tosiasiallisesti korvaisi komission roolin.

13. Tehoaineen glyfosaatti riskinarvioinnin osalta EFSA selvensi, että juuri siksi, että yhdenmukaistettua lähestymistapaa ei ole käytettävissä, ei voida tehdä varmoja päätelmiä epäsuorista vaikutuksista johtuvista riskeistä. EFSA on näin ollen ainoastaan ilmoittanut riskinhallinnasta vastaaville tahoille vertaisarvioinnin aikana glyfosaatin alustavan riskinarvioinnin suorittaneen jäsenvaltion (Saksa) esiin tuomista epäsuoriin vaikutuksiin liittyvistä huolenaiheista. Asiantuntijat pitivät tätä tärkeänä riskinhallintakysymyksenä. EFSA selitti, että ennen kuin välillisiä vaikutuksia koskevat suoraan täytäntöönpanokelpoiset erityiset suojelutavoitteet on laadittu ja hyväksytty, se voi ainoastaan tarkistaa, mitä alustavan riskinarvioinnin suorittava jäsenvaltio on toimittanut.

14. Kantelija vastasi toteamalla, että vaikka EFSA sanoo tarvitsevansa valtuutuksen toimiakseen, ”EFSA päätyy usein ilman ohjetta ”. EFSA voisi käyttää julkisesti saatavilla olevaa kirjallisuutta, josta käy selvästi ilmi, että hyönteisten tila on romahtanut, mikä johtuu pääasiassa torjunta-aineista. EFSAn olisi tehtävä päätelmänsä uusimpien tietojen perusteella torjunta-aineasetuksen mukaisesti. Kantelija ei ollut vakuuttunut EFSAn lausunnosta, jonka mukaan se tarvitsee tavoitteita (erityisiä suojelutavoitteita) edetäkseen, koska erityiset suojelutavoitteet koskevat vain ekosysteemien inhimillistä hyötyä eivätkä suojele ekosysteemejä itse.

EFSAn rooli erityisten suojelutavoitteiden määrittelyssä

15. Kantelija katsoi, että lähestymistapa, jossa määritellään ”ympäristöön kohdistuvat vaikutukset, joita ei voida hyväksyä” erityisten suojelutavoitteiden perusteella, on riittämätön ja liian valikoiva biologisen monimuotoisuuden ja ekosysteemien suojelemiseksi. Kantelijan mielestä EFSAn olisi välittömästi sisällytettävä riskinarviointiinsa torjunta-aineiden epäsuorat vaikutukset.

16. EFSA selitti, että komissio on riskinhallinnasta vastaavana tahona käynnistänyt prosessin erityisten suojelutavoitteiden määrittelemiseksi (”mitä suojella, missä suojella, millä aikavälillä ja millä varmuudella”). Kuten edellä mainittiin, näiden tavoitteiden tarkoituksena on panna täytäntöön torjunta-aineasetuksessa asetettu yleinen suojelutavoite, jonka mukaan”ympäristöön ei saa kohdistua vaikutuksia, joita ei voida hyväksyä”. Erityisten suojelutavoitteiden määrittely edellyttää riskinarvioijien ja riskinhallinnasta vastaavien tahojen välistä vuoropuhelua, jossa riskinarvioijat antavat riskinhallinnasta vastaaville tahoille tieteellistä tukea lopullista päätöstä varten asianomaisten muiden kuin torjuttavien organismien toivotusta suojelun tasosta. Tätä varten EFSA on tukenut komissiota tieteellisellä panoksellaan.[5] Kun riskinhallinnasta vastaava taho on määritellyt erityiset suojelutavoitteet, EFSA voi alkaa laatia uusia ohjeasiakirjoja.

17. Kantelija vastasi, että vaikka EFSA väittää tarvitsevansa komission valtuutuksen, se toimii jo useissa asioissa ilman tällaista valtuutusta.

Väliaikaisten ratkaisujen asianmukaisuus

18. Kantelija viittasi EFSAn kanssa käymässään keskustelussa väliaikaisiin metodologisiin ratkaisuihin, joiden avulla EFSA voisi kantelijan mielestä ottaa huomioon torjunta-aineiden välilliset vaikutukset nykyisessä riskinarviointia koskevassa lähestymistavassaan. Valituksen tekijä viittasi erityisesti Saksan ympäristöviraston (UBA)[6] kehittämään lähestymistapaan ja Ruotsin kemikaaliviraston julkaisemaan raporttiin [7]. Kantelija väitti, että EFSA ei selittänyt asianmukaisesti, miksi se ei ole pystynyt panemaan täytäntöön näitä väliaikaisia ratkaisuja.

19. Vastauksessaan EFSA selvensi, että se on laatinut ohjeasiakirjojen tarkistamista varten prioriteettiluettelon, joka viimeisteltiin SCoPAFFin [8] kokouksessa komission ja jäsenvaltioiden kanssa joulukuussa 2022. Väliaikaisen metodologisen ratkaisun kehittämistä ei tarkasteltu priorisoinnin aikana. Sen vuoksi EFSA ei ole tietoinen siitä, suunnittelevatko tai tukevatko jäsenvaltiot Saksan UBA:n ehdottamaa lähestymistapaa, kun otetaan huomioon muut riskinhallintavaihtoehdot, kuten riskinhallintatoimenpiteet, joita jäsenvaltiot voivat toteuttaa myöntäessään lupia torjunta-aineille. Ruotsin kemikaaliviraston julkaiseman kertomuksen osalta EFSA totesi, että asiakirja sisältää järjestelmällisen kirjallisuuskatsauksen nykyisistä lähestymistavoista eikä ehdotusta erityisestä menetelmästä torjunta-aineiden epäsuorien vaikutusten arvioimiseksi. Tämän kertomuksen laatijat päättelevät, että voidaan ehdottaa erilaisten olemassa olevien lähestymistapojen yhdistelmää, ja EFSA totesi, että näitä ehdotuksia voidaan tarkastella yhdenmukaistetun menetelmän tulevan kehittämisen yhteydessä.

20. EFSA lisäsi, että aiheen tärkeydestä ja arkaluonteisuudesta olisi päästävä mahdollisimman laajaan yhteisymmärrykseen, mukaan lukien kaikkien asiaankuuluvien sidosryhmien osallistuminen.

21. Kantelija vastasi, että vaikuttaa siltä, että EFSA ei ole pyrkinyt jäsenvaltioiden väliseen yhteisymmärrykseen saksalaisen UBA:n ehdottaman väliaikaisen ratkaisun täytäntöönpanosta.

Oikeusasiamiehen arviointi

22. Oikeusasiamiehen tutkimus koski sitä, miten EFSA ottaa nykyisessä riskinarviointia koskevassa lähestymistavassaan huomioon torjunta-aineiden epäsuorat vaikutukset biologiseen monimuotoisuuteen ja ekosysteemeihin. Oikeusasiamies ei ole tieteellinen elin, eikä hänen tehtävänään ole tutkia erikoistuneiden elinten ja tieteellisten virastojen, kuten EFSAn, suorittamien tieteellisten arviointien ansioita. Tässä yhteydessä oikeusasiamiehen tehtävänä ei ole kyseenalaistaa EFSAn valintoja siitä, miten torjunta-aineiden välillisiä vaikutuksia arvioidaan asianmukaisesti. Tällaisessa tapauksessa oikeusasiamies voi arvioida, selittikö EU:n elin menettelynsä ja päätöksensä selkeästi ja kohtuullisesti ja noudattiko se sovellettavia sääntöjä ja menettelyjä.

23. Vastaukset, jotka kantelija sai EFSAlta tässä tapauksessa, eivät koskeneet kaikkia kantelijan esiin tuomia näkökohtia ja väitteitä. Tämä tutkimus tarjosi näin ollen EFSAlle mahdollisuuden käsitellä valituksen tekijän huolenaiheita perusteellisemmin ja varmistaa, että se tekee työnsä ” mahdollisimman avoimesti ja mahdollisimman lähellä kansalaisia”[9].

Sovellettavat oikeussäännöt

24. Oikeusasiamies pyysi EFSAa vastaamaan yksityiskohtaisemmin kantelijan väitteeseen, jonka mukaan EFSAlla on oikeudellinen velvoite ottaa riskinarviointia koskevassa lähestymistavassaan huomioon torjunta-aineiden välilliset vaikutukset.

25. EFSA selitti vastauksessaan, miksi se ei tässä vaiheessa voinut järjestelmällisesti sisällyttää torjunta-aineiden välillisten vaikutusten huomioon ottamista riskinarviointia koskevaan lähestymistapaansa, erityisesti kun otetaan huomioon, että riskinhallinnasta vastaava henkilö ei ole vielä määrittänyt yleistä tavoitetta, jonka mukaan”ympäristöön ei saa kohdistua vaikutuksia, joita ei voida hyväksyä”. Tätä varten EFSA viittasi komission meneillään olevaan prosessiin erityisten suojelutavoitteiden määrittelemiseksi. Tässä yhteydessä EFSA selvensi myös, miksi se voisi ”merkitä” riskinhallinnasta vastaaviin tahoihin kohdistuvia epäsuoria vaikutuksia koskevan kysymyksen tehoaineen glyfosaatti hyväksynnässä.

26. Oikeusasiamies katsoo, että EFSA on nyt selittänyt selkeästi, mitkä tehtävät kuuluvat sen vastuulle riskinarvioijana ja mitkä tehtävät ovat komission (ja jäsenvaltioiden) vastuulla riskinhallinnasta vastaavina tahoina. Hän pitää EFSAn kantaa selkeänä ja kohtuullisena.

27. Oikeusasiamies panee kuitenkin huolestuneena merkille, että edellä mainittua yleistä tavoitetta ei ole vieläkään määritelty selkeästi, vaikka torjunta-aineasetus tuli voimaan vuonna 2009.

28. Oikeusasiamies luottaa siihen, että kun jäsenvaltio esittää tiettyä tehoainetta, kuten glyfosaattia, koskevia huolenaiheita, EFSA toteuttaa tarvittavat toimet ilmoittaakseen epäsuorista vaikutuksista riskinhallinnasta vastaaville tahoille.

EFSAn rooli erityisten suojelutavoitteiden määrittelyssä

29. EFSA selitti, että komissio on riskinhallinnasta vastaavana tahona käynnistänyt prosessin erityisten suojelutavoitteiden määrittelemiseksi (”mitä suojella, missä suojella, millä aikavälillä ja millä varmuudella”). Kuten edellä mainittiin, näiden tavoitteiden tarkoituksena on panna täytäntöön torjunta-aineasetuksessa asetettu yleinen suojelutavoite, jonka mukaan”ympäristöön ei saa kohdistua vaikutuksia, joita ei voida hyväksyä”.

30. Oikeusasiamies ymmärtää, että kantelija on pohjimmiltaan eri mieltä lähestymistavasta, jossa määritellään ”ympäristöön kohdistuvat vaikutukset, joita ei voida hyväksyä” erityisten suojelutavoitteiden perusteella, mukaan lukien EFSAn tieteellinen panos, joka on tähän mennessä tukenut komission päätöksentekoa tältä osin. Kantelija pitää lähestymistapaa riittämättömänä ja liian valikoivana biologisen monimuotoisuuden ja ekosysteemien suojelemiseksi.

31. Oikeusasiamies ei voi ei-tieteellisenä elimenä arvioida, onko lähestymistapa erityisten suojelutavoitteiden määrittelemiseksi yleisen tavoitteen ”ei kohtuuttomia ympäristövaikutuksia” toteuttamiseksi tieteellisesti asianmukaisin lähestymistapa torjunta-aineiden epäsuorien ympäristövaikutusten tarkastelemiseksi. Hän toteaa myös, että komission on viime kädessä päätettävä lähestymistavasta ottaen huomioon EFSAn toimittamat tieteelliset tiedot. Tältä osin oikeusasiamies ymmärtää myös aiemmasta asiaa koskevasta tutkimuksesta [10], että komissio on jo vuonna 2019 käynnistänyt erityisten suojelutavoitteiden määrittelyprosessin, mutta se on edelleen käynnissä. Tämä on huolestuttavaa. Oikeusasiamies harkitsee, onko tarpeen seurata komission kanssa tämän prosessin tilannetta.

32. Oikeusasiamies katsoo kuitenkin, että EFSA on nyt selittänyt kattavasti roolinsa erityisten suojelutavoitteiden määrittelyssä.

Väliaikaisten ratkaisujen asianmukaisuus

33. Vastauksena kantelijan huoleen siitä, että EFSA jättää huomiotta väliaikaisten ratkaisujen saatavuuden torjunta-aineiden epäsuorien vaikutusten huomioon ottamiseksi, EFSA selitti, miten se on komissiota ja jäsenvaltioita kuullen asettanut etusijalle ohjeasiakirjojen tarkistamista koskevan työnsä. Väliaikaisen metodologisen ratkaisun kehittämistä ei tarkasteltu priorisoinnin aikana.

34. Oikeusasiamies ei voi ottaa kantaa EFSAn yhdessä komission ja jäsenvaltioiden kanssa suorittamaan priorisointiin. Hän luottaa kuitenkin siihen, että jos erityisten suojelutavoitteiden viimeistely viivästyy edelleen, EFSA tarkastelee uudelleen työnsä painopisteitä ja mukauttaa niitä tarvittaessa.

35. Kaiken kaikkiaan oikeusasiamies suhtautuu myönteisesti EFSAn sitoutumiseen kantelijan huoleen torjunta-aineiden epäsuorista vaikutuksista biologiseen monimuotoisuuteen ja ekosysteemeihin. Hän ymmärtää kuitenkin kantelijan turhautumisen siihen, että EFSA aloitti tällaisen vuoropuhelun vasta väliintulonsa jälkeen. Oikeusasiamies pitää tätä valitettavana. Koska EFSA on kuitenkin nyt vastannut kattavasti kantelijalle, asiaa koskevat lisätutkimukset eivät ole perusteltuja.

36.  Tässä yhteydessä oikeusasiamies muistuttaa EFSAa sen velvollisuudesta tehdä työnsä mahdollisimman avoimesti [11] ja pitää yllä avointa, läpinäkyvää ja säännöllistä vuoropuhelua kansalaisyhteiskunnan kanssa [12]. Hän tekee parannusehdotuksen tässä tarkoituksessa alla.

Päätelmä

Tutkinnan perusteella oikeusasiamies päättää asian käsittelyn ja tekee seuraavan päätelmän:

Lisätutkimukset eivät ole perusteltuja.

Valituksen tekijälle ja EFSAlle ilmoitetaan tästä päätöksestä.

Parannusehdotus

Oikeusasiamies ehdottaa parannuksia seuraavasti:

Vastatessaan (tieteellisiin) huolenaiheisiin, jotka koskevat torjunta-aineiden vaikutuksia biologiseen monimuotoisuuteen ja ekosysteemeihin, EFSAn olisi pyrittävä käsittelemään näitä huolenaiheita sisällöllisesti ottaen huomioon velvollisuutensa tehdä työnsä mahdollisimman avoimesti ja ylläpitää vuoropuhelua kansalaisyhteiskunnan ja muiden sidosryhmien kanssa.

 

Emily O'Reilly
Euroopan oikeusasiamies

Strasbourgissa 10.10.2024

 

[1] Ks. kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattamisesta annetun asetuksen (EY) N:o 1107/2009 4 artiklan 3 kohdan e alakohta: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2009/1107/oj, jäljempänä ”Torjunta-aineasetus”)

[2] Ks. asetuksen (EY) N:o 1107/2009 4 artiklan 3 kohdan e alakohdan iii alakohta.

[3] EFSA, ”Guidance to develop specific protection goals options for environmental risk assessment at EFSA, in relation to biodiversity and ecosystem services”, 2016, saatavilla osoitteessa https://efsa.onlinelibrary.wiley.com/doi/epdf/10.2903/j.efsa.2016.4499

[4] Ks. asetuksen (EY) N:o 1107/2009 4 artiklan 3 kohdan e alakohdan iii alakohta: Torjunta-aineella” ei saa olla kohtuuttomia haittavaikutuksia ympäristöön, ottaen erityisesti huomioon seuraavat näkökohdat [...], jos saatavilla on tieteellisiä menetelmiä, jotka elintarviketurvallisuusviranomainen on hyväksynyt tällaisten vaikutusten arvioimiseksi [...], [...] sen vaikutukset biologiseen monimuotoisuuteen ja ekosysteemiin.”

[5] EFSA viittasi vuonna 2016 antamaansa ohjeeseen ”Guidance to develop specific protection goals options for environmental risk assessment at EFSA, in relation to biodiversity and ecosystem services”, joka on saatavilla osoitteessa https://efsa.onlinelibrary.wiley.com/doi/epdf/10.2903/j.efsa.2016.4499

[6] ”IMPACT OF PESTICIDES ON IN-FIELD NONTARGET PLANTS AND ARTHROPODS with CONSEQUENCES FOR ´FOOD-WEB-SUPPORT ´ – EXPANDED RISK ASSASSMENT METHOD FOR NATIONAL Product AuthorRISATION IN GERMANY” UBA, 2022.

[7] KEMI, Menetelmät kasvinsuojeluaineiden biologiseen monimuotoisuuteen kohdistuvien vaikutusten arvioimiseksi, 2020

[8] SCoPAFF tarkoittaa pysyvää kasvi-, eläin-, elintarvike- ja rehukomiteaa. Lisätietoja on osoitteessa: https://food.ec.europa.eu/horizontal-topics/committees/paff-committees_en

[9] SEU-sopimuksen 10 artiklan 3 kohta.

[10] Päätös siitä, miten Euroopan komissio otti sidosryhmät mukaan torjunta-aineiden ympäristöriskien arviointia koskevien suojelutavoitteiden tarkistamiseen ja hallinnoi eturistiriitoja (asia 1402/2020/TE), saatavilla osoitteessa https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/148938

[11] Ks. SEUT-sopimuksen 15 artiklan 1 kohta.

[12] Ks. SEU-sopimuksen 11 artiklan 2 kohta.