Kantelun tausta

1. EU:n rahoitusta hallinnoi joko Euroopan komissio suoraan, jäljempänä ’suora hallinnointi’, yhdessä jäsenvaltioiden kanssa, jäljempänä ’yhteishallinnointi’, tai toteutuskumppaneiden kautta, jäljempänä ’välillinen hallinnointi’.[1] Komission on varmistettava, että yhteisöillä, jotka hallinnoivat unionin varoja välillisesti, on käytössä asianmukaiset järjestelmät, säännöt ja menettelyt sen varmistamiseksi, että EU:n taloudelliset edut suojataan.[2] Tämä tehdään niin kutsutulla pilariarvioinnilla, jonka suorittaa usein ulkopuolinen tarkastaja ja joka perustuu komission vahvistamiin ”toimeksiantoihin”[3].

2. Kantelija, joka on toimittaja, pyysi saada tutustua [4] kaikkiin asiakirjoihin ja kirjeenvaihtoon, jotka liittyvät sellaisen kansainvälisen järjestön pilariarviointiin, joka hallinnoi EU:n varoja muuttoliikkeen alalla välillisen hallinnoinnin puitteissa.

3. Komissio yksilöi muun muassa vuoden 2014 ja vuoden 2020 pilariarviointikertomuksen kantelijan pyynnön piiriin kuuluviksi. Kertomukset oli laatinut ulkopuolinen tarkastaja. Komissio kieltäytyi antamasta näitä kahta kertomusta tutustuttavaksi vedoten tarpeeseen suojata henkilötietoja [5] ja kaupallisia etuja [6].

4. Komissio väitti, että kertomusten julkistaminen heikentäisi ulkoisen tarkastajan teollis- ja tekijänoikeuksia. Se totesi erityisesti, että tarkastaja oli arvioinut asianomaisen kansainvälisen järjestön asiaankuuluvien järjestelmien, tarkastusten, menettelyjen ja sääntöjen rakenteen ja tehokkuuden. Osaa kertomuksista voidaan näin ollen pitää riittävän luovina, jotta niitä voidaan pitää omaperäisinä töinä. Komissio lisäsi, että kertomukset oli maksettu ja että ne oli tarkoitettu ainoastaan sen itsensä ja kansainvälisen järjestön käyttöön.

5. Komissio katsoi myös, että kertomukset sisältävät kaupallisesti arkaluonteisia tietoja kansainvälisestä järjestöstä, kuten tietoja erityisistä menetelmistä, taitotiedosta ja asiantuntemuksesta sekä tarkastajan havaintoja ja suosituksia. Komissio päätteli, että näiden tietojen paljastaminen vahingoittaisi molempien asianomaisten yhteisöjen kaupallisia etuja.

6. Lopuksi komissio totesi, ettei ylivoimainen yleinen etu edellyttänyt tietojen ilmaisemista.

7. Tyytymättömänä tähän tulokseen kantelija kääntyi oikeusasiamiehen puoleen. Kantelija ei kiistänyt henkilötietojen poistamista.

8. Oikeusasiamies aloitti tutkimuksen, joka koski komission kieltäytymistä antamasta yleisön tutustuttavaksi kahta riidanalaista kertomusta, jotka perustuivat tarpeeseen suojella kaupallisia etuja. Tutkimuksen aikana oikeusasiamiehen tutkimusryhmä tarkasti molemmat kertomukset sekä komission ja asianomaisen kansainvälisen järjestön väliset keskustelut, joita se oli kuullut kantelijan tutustumispyynnöstä.

Oikeusasiamiehen ehdotus ratkaisuksi

9. Oikeusasiamies totesi ratkaisuehdotuksessaan, että soveltaakseen taloudellisten etujen suojaa koskevaa poikkeusta toimielimen on selitettävä, miten asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi erityisesti ja tosiasiallisesti oikeutettuja kaupallisia etuja. Lisäksi epäillyn vahingon syntymisen riskin on oltava kohtuullisesti ennakoitavissa eikä puhtaasti hypoteettinen.[7]

10. Tarkasteltuaan kahta riidanalaista kertomusta sekä muita asiakirjoja, joihin komissio oli antanut kantelijalle laajan osittaisen tutustumisoikeuden, oikeusasiamies katsoi, että kertomusten ilmoittamatta jättäminen kokonaisuudessaan ei vaikuttanut perustellulta.

11. Oikeusasiamies katsoi, että vain joidenkin kertomusten osien voitiin kohtuudella katsoa sisältävän liikesalaisuuksia, jotka ansaitsevat suojaa asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun EU:n lainsäädännön (asetus 1049/2001) nojalla. Erityisesti ulkoisen tarkastajan teollis- ja tekijänoikeuksien osalta oikeusasiamies totesi, että komission pilariarviointeja varten kehittämät mallit ovat pakollisia. Lisäksi tarkastelu osoitti, että kertomukset sisältävät kansainvälistä järjestöä koskevia huomautuksia, havaintoja ja suosituksia, joita ei voida pitää arkaluonteisina. Näin ollen oli epäselvää, miten kertomusten suurten osien julkistaminen voisi vahingoittaa asianomaisten yhteisöjen kaupallisia etuja.

12. Niiden kertomusten rajallisten osien osalta, joiden voitiin kohtuudella katsoa sisältävän liikesalaisuuksia, oikeusasiamies totesi, ettei ylivoimainen yleinen etu näytä edellyttävän niiden ilmaisemista.

13. Edellä esitettyjen havaintojen perusteella oikeusasiamies ehdotti, että komissio harkitsisi uudelleen päätöstään evätä oikeus tutustua kertomuksiin (siltä osin kuin se ei koske henkilötietoja) ja antaisi laajan osittaisen oikeuden tutustua niihin. Oikeusasiamies selitti yksityiskohtaisesti asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisen luetelmakohdan nojalla suojattaviksi katsomiensa osien osalta, miten niiden sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi konkreettisesti ja tosiasiallisesti asianomaisen kansainvälisen järjestön taloudellisia etuja ^[8].

14. Komissio ei hyväksynyt oikeusasiamiehen ratkaisuehdotusta. Se pikemminkin toisti suurelta osin [9] vahvistavassa päätöksessään esitetyt väitteet, joita oikeusasiamies oli jo tarkastellut uudelleen ja joista se oli eri mieltä. Oikeusasiamies pyysi sen vuoksi komissiolta toista vastausta ja käytti ratkaisuehdotuksessa yksityiskohtaista arviotaan.

15. Tämän jälkeen komissio antoi esimerkkejä näiden kahden kertomuksen tietyistä osista, joita se pitää kaupallisesti arkaluonteisina, ja antoi lisäselvityksiä [10]. Se väitti, että havaittujen heikkouksien, havaintojen ja yksityiskohtaisten pistemäärien ilmoittaminen voisi heikentää yleisön luottamusta kansainväliseen järjestöön ja aiheuttaa maineriskin [11], joka voisi vaikuttaa sen mahdolliseen yhteistyöhön muiden kumppanien kuin komission kanssa. Tämä puolestaan voisi vaikuttaa kielteisesti komission ja organisaation välisiin suhteisiin.

16. Komissio totesi myös, että kansainvälisen järjestön sisäisten sääntöjen ja menettelyjen yksityiskohtaisten kuvausten ja arviointien julkistaminen voisi altistaa järjestön kyberuhkille ja tietoturvaloukkauksille.

17. Lisäksi komissio oli huolissaan siitä, että tilintarkastajan mahdolliset tulevat asiakkaat voisivat ottaa huomioon sen, kuinka tiukkoja kyseessä olevat pilariarvioinnit olivat olleet.

18. Sovellettavista ”ehdoista ja viitteistä” komissio totesi, että raportit ovat yksityiskohtaisempia kuin julkisesti saatavilla olevat tiedot. Tilintarkastaja voi vapaasti muuttaa, täydentää ja lisätä tietoja malliin, ja hän on edelleen täysin vastuussa arvioinnista. Tilinpäätöksessä esitettävät tiedot voisivat siten vääristää tilintarkastajan kilpailukykyä markkinoilla esimerkiksi, jos muut kilpailijat käyttäisivät tilintarkastajan menetelmiä saadakseen etua tulevissa tarjouskilpailuissa.

19. Komissio päätteli, että ei ollut riittävästi seikkoja, jotka olisivat kumonneet kertomusten laatijan vastaväitteet.

20. Kantelija sai jäljennöksen komission vastauksista, mutta ei esittänyt huomautuksia oikeusasiamiehelle.

Oikeusasiamiehen arvio ratkaisuehdotuksen jälkeen

21. Oikeusasiamies on tyytyväinen komissiolta nyt saatuun yksityiskohtaiseen vastaukseen. Hän pitää kuitenkin valitettavana, että tämä vastaus annettiin vasta, kun oli esitetty uusi pyyntö osallistua hänen ratkaisuehdotuksessaan esitettyyn yksityiskohtaiseen arviointiin.

22. Oikeusasiamies pitää valitettavana myös sitä, että nyt suoritettu uudelleenarviointi ei ole johtanut siihen, että komissio olisi antanut osittaisen oikeuden tutustua riidanalaisiin kertomuksiin.

23. Oikeusasiamies pysyy ratkaisuehdotuksessaan esittämässään kannassa, jonka mukaan kertomukset eivät vaikuta arkaluonteisilta koko ajan [12], mukaan lukien se, että yksi kertomuksista on laadittu lähes kymmenen vuotta sitten. On esimerkiksi täysin epäselvää, miten jo julkisesti saatavilla olevat tiedot, kuten tiedot asianomaisen yhteisön organisaatiorakenteesta tai pilariarvioinnin laajuudesta, voisivat mahdollisesti vahingoittaa kaupallisia etuja. Sama pätee esimerkiksi luonteeltaan hyvin yleiseen informaatioon, kuten moniin yhteisön ja tilintarkastajan huomautuksiin, mukaan lukien joihinkin erityisiin havaintoihin ja suosituksiin (tai niiden puuttumiseen). 

24. Asiakirjojen tarkastuksen perusteella oikeusasiamies on eri mieltä myös siitä, että tietyt ei-julkiset ja tarkemmat tiedot, kuten yksityiskohtaiset pistemäärät tai tietyt havainnot, vaarantaisivat kansainvälisen järjestön maineen. Oikeusasiamies toteaa tässä yhteydessä, että komission mainitsemassa oikeuskäytännössä EU:n tuomioistuin katsoi, että oli kohtuutonta evätä oikeus tutustua kertomukseen, jossa yksilöitiin puutteita yhteisön EU:n sääntöjen noudattamisessa mahdollisen maineriskin vuoksi kokonaisuudessaan, ja kumosi näin ollen kyseisen komission päätöksen [13]. Juuri tähän oikeusasiamies pyrki tässä tapauksessa eli asiakirjojen osittaiseen luovuttamiseen.

25. Lisäksi oikeusasiamies katsoo, että unionin rahoitusta hallinnoivan yhteisön olisi odotettava tiettyä avoimuutta sitä koskevien tietojen osalta, kuten riidanalaisiin kertomuksiin sisältyvien tietojen osalta. Komissio ei voi rajoittaa oikeutta tutustua EU:n asiakirjoihin sitoutumalla toimeksiantojen luottamuksellisuuteen. On valitettavaa, että riidanalainen tehtävänkuvaus näyttää viittaavan toisin.

26. Oikeusasiamies toteaa kertomusten laatijan mahdollisesta tekijänoikeusväitteestä, että komissio ei näytä kuulleen pilariarvioinnin tehnyttä ulkopuolista tarkastajaa. Lisäksi komissio itse katsoi tässä yhteydessä, että vain osa kertomuksista täyttää vaaditun omaperäisyyden tason. Oikeusasiamies totesi jo ratkaisuehdotuksessaan, että pilariarviointien malli on pakollinen. [14]

27. Komissio ilmaisi myös huolensa siitä, että mahdolliset tulevat asiakkaat voisivat perustaa päätöksensä siihen, minkä tilintarkastusyhteisön he palkkaavat, siihen, miten tiukasti yritys suorittaa pilariarviointeja. Oikeusasiamiehen tietojen mukaan ulkopuolisen tarkastajan henkilöllisyys on kuitenkin pysynyt luottamuksellisena.

28. Edellä esitetyn perusteella oikeusasiamies vahvistaa näkemyksensä, jonka mukaan ei voida kohtuudella katsoa, että suuri osa riidanalaisista kertomuksista kuuluu taloudellisten etujen suojaa koskevan poikkeuksen soveltamisalaan. Komission olisi sen vuoksi pitänyt antaa kertomukset laajasti yleisön tutustuttavaksi, ja kun otetaan huomioon sen vastaukset oikeusasiamiehen ratkaisuehdotukseen, on edelleen epäselvää, miksi se ei ole tehnyt niin. Oikeusasiamies katsoo, että komission kieltäytyminen antamasta näitä kahta kertomusta osittain tiedoksi on hallinnollinen epäkohta.

29. Koska komissio on nyt arvioinut asiaa uudelleen kahdesti ja tullut samaan päätelmään kuin vahvistavassa päätöksessään eli siihen, että oikeus tutustua näihin kahteen kertomukseen on evättävä kokonaisuudessaan, oikeusasiamies ei näe tässä vaiheessa mitään hyödyllistä syytä antaa virallista suositusta ja lopettaa asian käsittelyn. On valitettavaa, että komissio valitsi pikemminkin puolustavan lähestymistavan kuin kansalaislähtöisen lähestymistavan eikä käyttänyt tilaisuutta hyväkseen tämän tutkimuksen yhteydessä lisätäkseen avoimuutta.

Päätelmä

Tutkinnan perusteella oikeusasiamies päättää asian käsittelyn ja tekee seuraavan päätelmän:

Euroopan komissio syyllistyi hallinnolliseen epäkohtaan kieltäytyessään antamasta osittaista oikeutta tutustua kahden pilarin arviointikertomuksiin.

Päätöksestä ilmoitetaan kantelijalle ja Euroopan komissiolle.

Emily O'Reilly
Euroopan oikeusasiamies

Strasbourgissa 24.11.2023

[1] Lisätietoja EU:n varojen eri hallinnointityypeistä on osoitteessa https://commission.europa.eu/funding-tenders_en.  

[2] Unionin yleiseen talousarvioon sovellettavista varainhoitosäännöistä annetun asetuksen 2018/1046 154 artikla (”Varainhoito

asetus”): https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32018R1046.

[3] Lisätietoja pilariarviointien tehtävänmäärityksestä on saatavilla osoitteessa https://international-partnerships.ec.europa.eu/policies/audit-and-control_en#terms-of-reference-for-pillar-assessments.

[4] Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen (EY) N:o 1049/2001 mukaisesti

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.

[5] Asetuksen 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaisesti.

[6] Asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisen luetelmakohdan mukaisesti.

[7] Ks. esim. ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomio 13.4.2005, VKI v. komissio, T-2/03, 69 kohta:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62003TJ0002&qid=1666343897772.

[8] Lisätietoja kantelun taustasta, osapuolten perusteluista ja oikeusasiamiehen tutkimuksesta on oikeusasiamiehen ratkaisuehdotuksen tekstissä (jotkin osat ovat luottamuksellisia ja ne on poistettu), joka on saatavilla osoitteessa https://www.ombudsman.europa.eu/en/solution/en/170463.

[9] Komission vastaus oikeusasiamiehen ratkaisuehdotukseen on saatavilla osoitteessa https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/170464.

[10] Komission täydentävä vastaus oikeusasiamiehelle on saatavilla osoitteessa https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/178187.

[11] Komissio viittasi unionin yleisen tuomioistuimen 5.12.2018 antamaan tuomioon Falcon v. komissio (T-875/16): https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=208484&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1333680.

[12] Oikeusasiamies myönsi jo ratkaisuehdotuksessaan, että asiakirjojen osia voidaan kohtuudella pitää kaupallisesti arkaluonteisina.

[13] Ks. edellä alaviitteessä 12 mainittu asia Falcon v. komissio, tuomion 100 kohta ja sitä seuraavat kohdat.

[14] Komission päätös, annettu 17 päivänä huhtikuuta 2019, Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU, Euratom) 2018/1046 nojalla käytettävän pilariarviointimenetelmän uuden toimeksiannon vahvistamisesta.