Kantelun tausta

1. Marraskuussa 2020 kantelija kirjoitti Euroopan petostentorjuntavirastolle (OLAF) ja pyysi linkkiä sellaisen EU:n rahoittamaa hanketta koskevan tarjouspyynnön yksityiskohtiin, joka OLAFin vuoden 2019 vuosikertomuksen mukaan johti tutkimukseen ^[1]. OLAF vastasi, että se ei voinut toimittaa tällaisia tietoja ”tutkinnan ja mahdollisesti oikeussalaisuuden vaatimusten vuoksi” tutkimuksissaan.

2. Kantelija vastasi OLAFille haluavansa tutustua tarjouspyynnön julkisesti saatavilla oleviin tietoihin. OLAF vastasi, että sen on noudatettava ^{tutkimustensa} luottamuksellisuutta [2] sekä yleisiä tietosuojasääntöjä.  OLAF lisäsi, että kaikki saatavilla olevat tiedot EU:n rahoituksesta ja tarjouskilpailuista löytyvät SEDIA-tietokannasta ^[3]. 

3. Kantelija palautti OLAFille kirjeen, jossa se riitautti kieltäytymisensä tarjouspyynnön toimittamisesta ja pyysi sitä nimenomaisesti ”pitämään [hänen] sähköpostiaan asetuksen (EY) N:o 1049/2001 7 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuna uudistettuna hakemuksena”^[4].

4. OLAF vastasi uudistettuun pyyntöön väittäen, että jos yleisölle annettaisiin mahdollisuus tutustua tiettyyn tarjouskilpailuun, se paljastaisi tutkimuksensa kohteen, joka ei ole julkinen ja jota suojataan OLAFin tutkimusten luottamuksellisuudella [5]. Se lisäsi, että tarjouspyynnön julkistaminen vaarantaisi sen tutkinnan tarkoituksen, ja viittasi asetuksessa (EY) N:o 1049/2001 ^[6] säädettyyn asiaankuuluvaan poikkeukseen.

5. OLAF totesi, että EU:n tuomioistuimet ovat tunnustaneet yleisen olettaman, jonka mukaan kaikkia OLAFin asiakirja-aineistoon sisältyviä asiakirjoja ei paljasteta.^[7] EU:n tuomioistuimet ovat erityisesti todenneet, että OLAFin tutkimuksiin liittyvien asiakirjojen julkistaminen voisi olennaisesti vahingoittaa sen tutkintatoimien tavoitteita ja sen päätöksentekoprosessia sekä nyt että tulevaisuudessa. Luottamuksellisuuden suoja ulottuu näin ollen loppuun käsiteltyihin tapauksiin.

6. Kantelija ei ollut tyytyväinen OLAFin vastaukseen, minkä vuoksi hän kääntyi oikeusasiamiehen puoleen tammikuussa 2021.

Tiedustelu

7. Oikeusasiamies käynnisti tutkimuksen OLAF´sin kieltäytymisestä julkistaa tarjouspyyntöä.  Tutkimuksen aikana oikeusasiamiehen ´s-tutkimusryhmä otti yhteyttä OLAFiin ja pyysi sitä vastaamaan kanteluun seuraavaa taustaa vasten:

1) On vaikea nähdä, miten tarjouspyynnön julkistaminen voisi heikentää OLAFin päätöksentekoa ja tutkimusta, kun tutkimus päätettiin vuonna 2019, eikä OLAF ole ilmoittanut, että jokin toinen viranomainen olisi toteuttanut jatkotoimia.

2) Unionin oikeuskäytännössä on vahvistettu, että yleinen salassapito-olettama voidaan kumota, ja on vaikea nähdä, miten olettama voidaan kumota ylipäätään, jos sitä ei kumota sellaisen asiakirjan osalta, joka on jo laillisesti julkinen.

8. Tutkimuksen aikana oikeusasiamiehen ´s-tutkimusryhmä sai OLAF ´sin vastauksen kanteluun.

Oikeusasiamiehelle esitetyt perustelut

9. Kantelija väitti, että jos tarjouspyyntö julkaistaan ja se on edelleen saatavilla asiaa koskevalla verkkosivustolla (ks. alaviite 3), OLAFilla ei ole pätevää syytä olla julkistamatta sitä pyynnöstä.

10. Vaikka OLAF oli samaa mieltä siitä, että sen tutkimuksista voi olla perusteltua tiedottaa yleisölle, luottamuksellisuutta ja salassapitovelvollisuutta koskevat vaatimukset ^[8] sitovat OLAFia myös sen antaessa lehdistötiedotteita ja vuosikertomuksia.^[9] OLAFin ei näin ollen tarvitse julkistaa kattavia tietoja siitä, onko sen tutkimusten johdosta käynnissä jatkotoimia.

11. OLAF myönsi, että tarjouspyyntö on luonteeltaan julkinen asiakirja. OLAF selitti, että sen asiakirja-aineistot sisältävät yleensä sekä ei-julkisia että julkisia asiakirjoja. OLAF väitti, että yleistä olettamaa sovelletaan kaikkiin OLAFin asiakirja-aineistoon sisältyviin asiakirjoihin, koska ne ovat kaikki osa OLAFin tutkinta-aineistoa riippumatta siitä, ovatko ne julkisia vai eivät. Tätä vaatimusta sovelletaan myös päätettyihin tutkimuksiin ^[10], vaikka jatkotoimia ei toteutettaisikaan.

12.  Kuten OLAF selitti kantelijalle antamassaan vastauksessa, pyydetyn asiakirjan luovuttaminen olisi tässä tapauksessa johtanut tietojen antamiseen OLAFin tutkimuksen kohteena olleen Albaniassa toteutetun hankkeen perustana olleen ehdotuspyynnön sisällöstä. Julkinen asiakirja, joka on osa tutkinta-aineistoa, sisältää siten siinä ilmaistujen julkisten tietojen lisäksi myös tutkinnan kohteena olleet tosiseikat ja olosuhteet. OLAF katsoo, että tällaisten tietojen paljastaminen merkitsisi sen tutkimuksen kohteen paljastamista, joka ei ole julkinen ja jota suojataan OLAFin tutkimusten luottamuksellisuutta koskevilla säännöillä. Tämä heikentäisi olennaisesti sen tutkintatoimien tavoitteita ja päätöksentekoprosessia sekä nyt että tulevaisuudessa.

13. OLAF on toimittanut oikeusasiamiehelle luottamuksellisia lisätietoja viimeksi mainitusta kohdasta. Nämä tiedot ovat luonteeltaan sellaisia, että oikeusasiamiehen on pääteltävä, että OLAF ei voi tällä hetkellä paljastaa näitä tietoja. Oikeusasiamies päättelee myös, että yksityiskohtaisten tietojen antaminen näiden tietojen ilmoittamatta jättämisen syistä ei olisi mahdollista paljastamatta tietojen keskeistä luonnetta ja vaarantamatta siten oikeutettuja yleisiä etuja.

Oikeusasiamiehen arviointi

14. Kuten OLAF totesi kantelijalle antamassaan vastauksessa, unionin oikeuskäytännössä on vahvistettu yleinen olettama OLAFin tutkimusten asiakirjojen ilmaisematta jättämisestä sillä perusteella, että ilmaiseminen voisi vahingoittaa tutkimuksen tavoitteita. Tätä olettamaa sovelletaan meneillään oleviin tutkimuksiin, ja sitä sovelletaan ”kohtuullisen ajan” niiden päättymisen jälkeen.

15. Käsiteltävässä asiassa kantelija pyysi saada tutustua tarjouspyyntöön, joka koski EU:n rahoittamaa hanketta, joka oli johtanut vuonna 2019 päätökseen saatettuun tutkimukseen. Pyydetty tarjouspyyntö on yleisön saatavilla EU:n rahoitusta ja tarjouskilpailuja koskevalla verkkosivustolla (ks. alaviite 3), mutta kantelija ei pysty yksilöimään sitä, koska OLAFin vuoden 2019 kertomuksessa ei anneta yksityiskohtaisia tietoja tutkimuksen kohteena olleesta Albaniassa toteutetusta EU:n rahoittamasta hankkeesta. Kantelija pyrkii näin saamaan tarvittavat tiedot, joiden avulla hän voi yksilöidä julkaistun ehdotuspyynnön ja myöhemmin kyseessä olevan hankkeen. 

16. Oikeusasiamiehen ´s-tutkintaryhmä pyysi OLAFia selventämään, miten se, että kantelijalle annettaisiin mahdollisuus yksilöidä tarjouspyyntö, joka on jo julkinen, vahingoittaisi vakavasti sen päätöksentekoprosessia ja tutkimuksia, jos kyseinen tutkimus päätettäisiin vuonna 2019 eikä muiden viranomaisten jatkuvista jatkotoimista ollut viitteitä.

17. Tutkittuaan OLAFin toimittamat luottamukselliset tiedot yleisen salassapito-olettaman soveltaminen on perusteltua tässä tapauksessa. Kun otetaan huomioon oikeusasiamiehen luottamuksellisesti saamien uusien tietojen luonne, oikeusasiamies ei voi paljastaa yksityiskohtaisesti, mitä hän on oppinut toimitetuista asiakirjoista tai tiedoista. On kuitenkin kohtuullisesti ennakoitavissa, että pyynnön esittäminen vahingoittaisi OLAF´sin päätöksentekoprosessia ja sen tutkimusten tarkoitusta. Oikeusasiamies ei ole havainnut, että ylivoimainen yleinen etu edellyttäisi tietojen ilmaisemista.

Päätelmä

Tutkimuksen perusteella oikeusasiamies päättää asian käsittelyn ja tekee seuraavan päätelmän ^[11]:

Euroopan petostentorjuntavirastossa ei ilmennyt hallinnollista epäkohtaa.

Valituksen tekijälle ja Euroopan petostentorjuntavirastolle ilmoitetaan tästä päätöksestä.

Tina Nilsson
Asiankäsittely-yksikön päällikkö

Strasbourgissa 17.6.2021

[1] OLAFin vuoden 2019 kertomus on saatavilla osoitteessa  https://ec.europa.eu/anti-fraud/sites/antifraud/files/olaf_report_2019_en.pdf ”Erillisessä tapauksessa Albaniassa korostettiin myös yhteen EU:n rahoittamaan hankkeeseen liittyvän tarjouskilpailumenettelyn manipulointia. Tarjouskilpailun voittanut yritys oli saanut luottamuksellisia tietoja ennen menettelyä, mikä antoi sille kilpailuetua. Tietojen vuotaneen EU:n entisen toimeksisaajan, joka oli avustanut Albanian viranomaisia tarjouspyyntöasiakirjojen laatimisessa. OLAFin tutkimuksessa päädyttiin suosituksiin sulkea molemmat yritykset EU:n rahoituksen ulkopuolelle ja periä takaisin sopimuksen koko määrä, noin 900 000 euroa.”

[2] Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF) tutkimuksista 11. syyskuuta 2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU, Euratom) N:o 883/2013 nojalla https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32013R0883. 

[3] Ks. https://ec.europa.eu/info/funding-tenders/opportunities/portal/screen/home

[4] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1049/2001, annettu 30 päivänä toukokuuta 2001, Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX%3A32001R1049.

[5] Asetuksen N:o 883/2013 10 artikla (ks. alaviite 2).

[6] Asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmas luetelmakohta (ks. alaviite 4).

[7] Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio 26.4.2016, Strack v. komissio, T-221/08,

[8] Asetuksen (EU, Euratom) N:o 883/2013 10 artikla (ks. alaviitteet 2 ja 5).

[9] Tuomio 12.9.2007, Nikolaou v. komissio, T-259/03, 218 kohta. Saatavilla osoitteessa https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=A3734C393EC2730240F8EC6C0ADD75DA?text=&docid=62776&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1197822

Ks. myös asetuksen (EU, Euratom) N:o 883/2013 10 artiklan 5 kohta: ”Pääjohtaja varmistaa, että yleisölle annettavat tiedot annetaan neutraalisti ja puolueettomasti ja että niiden ilmaisemisessa kunnioitetaan tutkimusten luottamuksellisuutta ja noudatetaan tässä artiklassa ja 9 artiklan 1 kohdassa säädettyjä periaatteita.”

[10] Tuomio Strack v. komissio, T-221/08, 162 kohta (ks. alaviite 7) ”Yleistä olettamaa muun muassa asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa suojattujen etujen loukkaamisesta, joka on perusteltu sen estämiseksi, että toimielimen päätöksentekomenettely vaarantuisi vakavasti kyseisessä säännöksessä tarkoitetulla tavalla, on sovellettava riippumatta siitä, koskeeko tutustumispyyntö jo päätettyä vai meneillään olevaa tutkintamenettelyä.”

[11] Tämä kantelu on käsitelty täytäntöönpanomääräysten hyväksymisestä tehdyn Euroopan oikeusasiamiehen päätöksen 11 artiklan mukaisesti.