Kantelun tausta

1. Euroopan keskuspankki (EKP) on vuodesta 2013 lähtien vastannut Euroopan suurimpien pankkien suorasta valvonnasta^[1]. Tämän valvontatehtävän tarkoituksena on varmistaa Euroopan pankkijärjestelmän turvallisuus ja vakaus sekä lisätä rahoitusvakautta. EKP:n tehtäviin tällä alalla kuuluu valvoa, että valvottavat pankit noudattavat vakavaraisuusvaatimuksia, ja tunnistaa mahdolliset ongelmat, jotka liittyvät valvottavan pankin johtamiseen tai sen kykyyn kattaa riskejä.

2. Yksi tapa, jolla EKP kerää tietoja valvontatehtävänsä hoitamiseksi, on väärinkäytösten paljastamista koskevan fooruminsa [2] kautta. Foorumin avulla kansalaiset voivat ilmoittaa EKP:lle, jos valvottava pankki rikkoo asiaa koskevaa EU:n lainsäädäntöä (ns. rikkomisilmoitusmekanismi).

3. Vuonna 2018 kantelija ilmoitti EKP:lle, että EKP:n valvonnassa oleva pankki oli väitetysti rikkonut EU:n lainsäädäntöä vuonna 2009. EKP totesi, että kantelijan esittämät väitteet koskivat kysymystä, joka ei kuulu sen valvontavaltuuksien piiriin, eli rahanpesua. Näin ollen se siirsi valituksen tekijän asiasta vastaaville kansallisille viranomaisille ja totesi, ettei se voinut tutkia asiaa vaan että se ottaisi huomioon valituksen tekijän valvontatehtäviensä yhteydessä toimittamat tiedot.

4. EKP:n kanssa käytyjen laajojen keskustelujen jälkeen kantelija pyysi toukokuussa 2020 saada tutustua^[3] EKP:n asiakirja-aineistoon, joka koski hänen ilmoittamaansa väitettyä rikkomista koskevaa ”tutkintaa”.

5. EKP yksilöi useita merkityksellisiä asiakirjoja asianomaista pankkia koskevassa asiakirja-aineistossaan ja saamassaan raportissa pankin väitetystä rikkomuksesta. Tähän sisältyi kirjeenvaihto, jota EKP oli käynyt kantelijan kanssa. EKP kieltäytyi antamasta kantelijalle oikeutta tutustua asiakirjoihin riidanalaisten asiakirjojen luottamuksellisuuden perusteella.

6. Kantelija pyysi EKP:tä tarkistamaan päätöstään (niin kutsutulla uudistetulla hakemuksella).

7. Kun EKP säilytti kantansa evätä oikeus tutustua asiakirjoihin, kantelija kääntyi oikeusasiamiehen puoleen marraskuussa 2020.

Tiedustelu

8. Oikeusasiamies käynnisti tutkimuksen EKP:n kieltäytymisestä antaa pyydettyjä asiakirjoja yleisön tutustuttavaksi.

9. Tutkimuksen aikana oikeusasiamies sai EKP:n vastauksen kanteluun ja sen jälkeen kantelijan huomautukset vastauksena EKP:n vastaukseen. Oikeusasiamiehen tutkimusryhmä tarkasti myös luettelon asiakirjoista, joiden EKP katsoi kuuluvan kantelijan pyynnön piiriin. Tämän tutkimuksen aikana kantelijalle jaettiin tästä luettelosta muokattu versio.

Esitetyt perustelut

10. Kantelija väitti, että EKP oli suorittanut tutkimuksensa toimittamiensa tietojen perusteella. Hän on näin ollen tietojen omistaja, minkä vuoksi hänen olisi voitava tutustua EKP:n pankkikansioihin.

11. Kantelija väitti myös, että EKP:n ei pitäisi pitää häntä ainoastaan ilmiantajana vaan myös EU:n lainsäädännön väitetyn rikkomisen uhrina ja siten ”asianomaisena osapuolena” tutkinnassaan. Hän väitti, että hänen asemansa asianomaisena osapuolena antaa hänelle oikeuden tutustua tutkimuksen tuloksiin EKP:n valvontatehtävään sovellettavien sääntöjen mukaisesti [4].

12. Lisäksi kantelija ilmoitti, että hän oli tehnyt valituksen asianomaisille kansallisille ja paikallisille viranomaisille, myös poliisille, mutta tämä ei ollut johtanut riippumattomaan tutkintaan. Hän väitti haluavansa tutustua EKP:n asiakirja-aineistossa oleviin tietoihin vahvistaakseen viranomaisille esittämäänsä tapausta.

13. EKP selitti, että pankkien kriisinratkaisumekanismin tarkoituksena on ilmoittaa pankkien mahdollisista rikkomuksista EKP:n valvontatehtäviin liittyvissä kysymyksissä pankkien vakavaraisuusvalvontaa koskevien EU:n sääntöjen mukaisesti. Nämä tehtävät eivät koske rahanpesua, jota hoitavat asianomaiset kansalliset viranomaiset. Näin ollen EKP oli ainoastaan arvioinut, oliko kantelijan ilmoittamalla väitetyllä rikkomuksella valvontavaikutuksia. Tutkimuksissa kävi ilmi, että näin ei ollut.

14. Kieltäytyessään antamasta oikeutta tutustua riidanalaisiin asiakirjoihin EKP vetosi ”yleiseen olettamaan”, jonka mukaan asiakirjoja ei voida luovuttaa, koska ne sisältävät suojattuja luottamuksellisia tietoja.^[5] EKP väitti erityisesti, että yleistä olettamaa voidaan soveltaa ilmoitettuja rikkomisia koskeviin asiakirjoihin ja pankkien valvontaan liittyviin asiakirjoihin, koska i) tällaisten asiakirjojen sisältämät asiakirjat kuuluvat samaan luokkaan tai ovat luonteeltaan samanlaisia ja ii) oikeus tutustua tällaisiin asiakirjoihin oli lähtökohtaisesti ristiriidassa niihin liittyvien menettelyjen asianmukaisen kulun kanssa^[6].

15. Pyydettyjen asiakirjojen luottamuksellisuudesta EKP totesi, että BRM:ää koskevissa säännöissä edellytettiin salassapitovelvollisuutta, mikä velvoitti EKP:n pitämään kaikkia rikkomista koskevia ilmoituksia ”suojattuina”. EKP viittasi myös yhteistä valvontamekanismia koskevaan asetukseen^[7] ja vakavaraisuusdirektiiviin^[8], joissa kielletään yksittäistä pankkia koskevaan valvonta-aineistoon sisältyvien luottamuksellisten tietojen ilmaiseminen.

16. EKP katsoi, että kantelijan uudistettu pyyntö ei ollut kyseenalaistanut yhtäkään EKP:n perusteluista. EKP oli siis pysyttänyt tutustumisoikeuden epäämistä koskevan päätöksensä. EKP lisäsi, että sen valvontatehtäviä sääntelevän lain luottamuksellisuusvaatimukset lisäävät valvottavien pankkien luottamusta siihen, että EKP käsittelee arkaluonteisia tietoja asianmukaisesti. Tämä on olennaisen tärkeää avoimen vuoropuhelun kannalta ja siten tärkeä perusta tehokkaalle pankkivalvonnalle. Tästä syystä ainoastaan koostetut tiedot tiedonantajilta saaduista tietoturvaloukkauksia koskevista ilmoituksista voitiin asettaa yleisön saataville.^[9]

Oikeusasiamiehen arviointi

17. EKP yksilöi 25 asiakirjaa, jotka kuuluivat kantelijan asiakirjoihin tutustumista koskevan pyynnön piiriin, mukaan lukien viisi sähköpostiviestiä, joita se vaihtoi kantelijan kanssa väitetystä rikkomisesta, josta hän ilmoitti. Nämä asiakirjat koskevat EKP:n asiakirja-aineistoa, joka liittyy sen harjoittamaan asianomaisen pankin valvontaan, ja EKP:n asiakirja-aineistoa, joka koskee ilmoitettua rikkomista.

18. Yleisön oikeutta tutustua asiakirjoihin koskevien EKP:n sääntöjen mukaan EKP:n on evättävä oikeus tutustua asiakirjoihin, jos asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen vaarantaisi tarpeen suojata EU:n lainsäädännön nojalla luottamuksellisina pidettäviä tietoja.^[10] Tämä poikkeus on ehdoton, mikä tarkoittaa, ettei sitä voida kumota muun julkisen tai yksityisen edun vuoksi.

19. EKP:n työtä koskevien sääntöjen mukaan kantelijan tutustumispyynnössä kyseessä olevat asiakirjat kuuluvat salassapitovelvollisuuden piiriin, mikä tarkoittaa, että niiden sisältämät tiedot ovat luottamuksellisia eikä niitä saa ilmaista yleisölle.^[11] EKP katsoi näin ollen, että näihin asiakirjoihin sovellettiin ”yleistä olettamaa” ja että niiden ilmaiseminen paljastaisi lailla suojattuja luottamuksellisia tietoja.

20. Oikeusasiamies toteaa, että kantelija ei kiistänyt EKP:n näkemystä yleisen olettaman soveltamisesta. Kantelija väitti pikemminkin, että hänellä on tiedonantajana ja/tai vahinkoa kärsineenä osapuolena erityinen oikeus tutustua EKP:n asiakirjoihin.

21. Sovellettavien sääntöjen mukaan tiedonantajilla tai mahdollisilla vahinkoa kärsineillä osapuolilla ei ole erityistä oikeutta tutustua käsiteltävässä asiassa kyseessä oleviin asiakirjoihin. Kantelijan mainitsema säännös^[12] koskee EKP:n valvontatehtäviä ja menettelyn kohteena olevien osapuolten oikeutta tutustua tietoihin. Kantelijaa ei kuitenkaan voida pitää osapuolena EKP:n valvontatehtävässä kyseiseen pankkiin nähden. Vaikka näin olisikin, tämä oikeus ei anna osapuolille oikeutta tutustua luottamuksellisiin tietoihin. EU:n lainsäädännön mahdollisista rikkomisista ilmoittavilla ei myöskään ole oikeutta tutustua ilmoitettua rikkomista koskevaan EKP:n asiakirja-aineistoon.

22. Näin ollen kantelija voi pyytää saada tutustua pyydettyihin asiakirjoihin ainoastaan asiakirjojen saamista yleisön tutustuttavaksi koskevien EKP:n sääntöjen^[13] nojalla, kuten hän nimenomaisesti teki^[14]. Näiden sääntöjen mukaan jokainen EU:n kansalainen tai asukas ja jokainen EU:ssa rekisteröity oikeushenkilö voi pyytää EKP:tä luovuttamaan hallussaan olevat asiakirjat. Hakijoiden ei tarvitse perustella, miksi he pyytävät saada tutustua asiakirjoihin, eikä heidän tarvitse olla millään tavoin huolissaan pyytämänsä asiakirjan sisällöstä. Tämä johtuu siitä, että jos asiakirja julkistetaan osittain tai kokonaan tutustumispyynnön johdosta, asiakirja julkistetaan. Tämä tarkoittaa, että kun asiakirja on julkistettu, kuka tahansa, jolla on oikeus tutustua siihen, voi tutustua siihen. Toisin sanoen sen jälkeen, kun EKP on luovuttanut asiakirjan yhdelle kantajalle, se ei voi evätä toiselta kantajalta oikeutta tutustua samaan asiakirjaan.

23. Näin ollen jos EKP olisi päättänyt myöntää kantelijalle oikeuden tutustua asiakirjoihin hänen asiakirjoihin tutustumista koskevan pyyntönsä perusteella, kyseiset asiakirjat olisivat olleet myös suuren yleisön saatavilla. Asiakirjoja ei voitu luovuttaa pelkästään kantelijalle. Näin ollen oli kohtuullista, että EKP ei ottanut huomioon sitä, että kantelija voi olla tiedonantaja.

24.  Kaiken tämän perusteella oikeusasiamies katsoo, että EKP:llä oli oikeus kieltäytyä antamasta pyydettyjä asiakirjoja yleisön tutustuttavaksi.

25. Lisäksi oikeusasiamiehen tutkintaryhmän suorittama yksilöityjen asiakirjojen luettelon tarkastelu vahvisti, että vaikka EKP tarkasteli kantelijan toimittamia tietoja valvontatehtävänsä laajemmassa yhteydessä, se ei aloittanut tutkimusta väitetystä rahanpesusta. Kuten EKP on selittänyt kantelijalle, rahanpesu ei kuulu sen valvontavaltuuksien piiriin^[15]. EKP:n rooli pankkien valvonnassa koskee asianomaisten EU:n jäsenvaltioiden rahoitusjärjestelmän yleistä vakautta. EKP ei näin ollen voinut aloittaa väitettyä rahanpesua koskevaa tutkintaa, koska se on yksinomaan asianomaisen jäsenvaltion viranomaisten vastuulla. Näin ollen oli kohtuullista, että EKP siirsi kantelijan kansallisten viranomaisten käsiteltäväksi.  

26. Lopuksi oikeusasiamies toteaa, että EKP on käynyt asiasta kirjeenvaihtoa kantelijan kanssa vuodesta 2018, jolloin kantelija ilmoitti väitetystä rikkomisesta. EKP on selittänyt valvontavaltuuksiaan ja niiden rajoituksia kantelijalle useaan otteeseen. EKP myös perusteli kantelijalle yksityiskohtaisesti, miksi se kieltäytyi antamasta pyydettyjä asiakirjoja tutustuttavaksi. Tutkimuksen aikana EKP myös tiedotti oikeusasiamiehelle ja mahdollisuuksien mukaan kantelijalle yksilöimistään erityisasiakirjoista. Oikeusasiamies katsoo näin ollen, että EKP on toimittanut kantelijalle riittävästi tietoja.

Päätelmä

Tutkinnan perusteella oikeusasiamies päättää asian käsittelyn ja toteaa seuraavaa:

Euroopan keskuspankki ei syyllistynyt hallinnolliseen epäkohtaan kieltäytyessään antamasta yleisön tutustuttavaksi kantelijan pyytämiä asiakirjoja.

Valituksen tekijälle ja EKP:lle ilmoitetaan tästä päätöksestä.

Emily O'Reilly
Euroopan oikeusasiamies

Strasbourgissa 19.2.2021

[1] Osallistuvissa EU:n jäsenvaltioissa. Luettelo valvottavista yhteisöistä: https://www.bankingsupervision.europa.eu/banking/list/html/index.en.html.

[2] Ks. https://www.bankingsupervision.europa.eu/banking/breach/html/index.en.html.

[3] Euroopan keskuspankin asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi tehdyssä päätöksessä EKP/2004/3 säädetään seuraavaa:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02004D0003%2801%29-20150329.

[4] Valituksen tekijä viittasi kehyksen perustamisesta YVM:n puitteissa tehtävälle yhteistyölle EKP:n ja kansallisten toimivaltaisten viranomaisten välillä annetun asetuksen (EU) N:o 468/2014 32 artiklan 1 kohtaan: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX:32014R0468.

[5] Päätöksen EKP/2004/3 4 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaisesti.

[6] EKP viittasi EU:n oikeuskäytäntöön, esimerkiksi yhteisöjen tuomioistuimen (suuri jaosto) tuomio 1.7.2008, Ruotsi ja Turco v. neuvosto, C-39/05 ja C-52/05 P, 50 kohta: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=67058&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=4408995 ja unionin yleisen tuomioistuimen tuomio 7.9.2017, AlzChem AG v. komissio, T-451/15, 21 kohta:

http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=194201&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=4410944.

[7] Neuvoston asetus (EU) N:o 1024/2013 luottolaitosten vakavaraisuusvalvontaan liittyvää politiikkaa koskevien erityistehtävien antamisesta EKP:lle: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32013R1024.

[8] Direktiivi 2013/36/EU oikeudesta harjoittaa luottolaitostoimintaa ja luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten vakavaraisuusvalvonnasta: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02013L0036-20201229.

[9] EKP julkaisee nämä tiedot valvontatoimia koskevassa vuosikertomuksessaan: https://www.bankingsupervision.europa.eu/press/publications/annual-report/html/index.en.html.

[10] Päätöksen EKP/2004/3 4 artiklan 1 kohdan c alakohta.

[11] YVM-asetuksen 27 artiklan, vakavaraisuusdirektiivin 53 artiklan ja sitä seuraavien artiklojen sekä YVM-kehysasetuksen 37 artiklan 1 kohdan mukaisesti.

[12] YVM-kehysasetuksen 32 artiklan 1 kohta.

[13] Päätös EKP/2004/3.

[14] Esittäessään tutustumispyynnön 26.5.2018 hän totesi, että hän ”toimitti hakemuksen noudattaen täysimääräisesti EKP/2004/3 (...) 6 artiklan 1 kohtaa”.

[15] YVM-asetuksen johdanto-osan 28 kappale.