Kantelun tausta

1. Kantelija, joka on tutkija, pyysi  15. lokakuuta 2019 Euroopan turvapaikka-asioiden tukivirastoa (EASO) antamaan hänelle pääsyn

EASOn laatimat laatupalauteraportit. Laadunvarmistusraportit antavat palautetta EASOn asiantuntijoille, jotka vastaavat turvapaikanhakijoiden haastatteluista. Laadullisten viitekehysten tarkoituksena on tuoda esiin hyviä käytäntöjä ja/tai laatuun liittyviä kysymyksiä.

- kaikki EASOn yksityishenkilöiltä, kansalaisjärjestöiltä ja kansalaisjärjestöiltä saamat valitukset, jotka koskevat EASOn operatiivista tukea Kreikan ja Italian turvapaikkaviranomaisille (tammikuusta 2015 lokakuuhun 2019);

- viikoittaiset tilanneraportit Kreikasta ja Italiasta.

2. EASO vastasi kantelijan alkuperäiseen pyyntöön 7. marraskuuta 2019. Se epäsi pääsyn laatupuitteisiin sillä perusteella, että oli tarpeen suojella turvapaikanhakijoiden yksityisyyttä ja koskemattomuutta [1] ja suojella sen päätöksentekoprosessia [2]. Se antoi kuitenkin oikeuden tutustua laatuohjeasiakirjaan, jossa esitetään yhteenveto eri laatupuitteisiin sisältyvistä tärkeimmistä suuntaviivoista. Toisen pyynnön osalta EASO siirsi kantelijan Euroopan oikeusasiamiehen verkkosivustolle, jossa suurin osa sen operatiivisiin toimiin liittyvistä kanteluista on julkisesti saatavilla. Lisäksi se käynnisti laajan haun saamiensa valitusten keräämiseksi ja myönsi oikeuden tutustua kaikkiin löytämiinsä asiakirjoihin poistettuaan niihin sisältyvät henkilötiedot. EASO ilmoitti kantelijalle, että valitusten luettelo ei ehkä ole tyhjentävä, koska sen on vielä otettava käyttöön virallinen valitusmekanismi ja että sen jo saamia valituksia ei ehkä ole tallennettu asianmukaisesti. Kolmannen pyynnön osalta EASO antoi osittaisen oikeuden tutustua pyydettyihin asiakirjoihin ja poisti vain niiden jäsenvaltioiden nimet, jotka tällä hetkellä lähettävät asiantuntijoita EASOn operaatioihin.

3. Kantelija esitti 11. marraskuuta 2019 EASOlle uudelleentarkastelupyynnön, niin kutsutun uudistetun pyynnön. Kantelija pyysi EASOa tarkastelemaan uudelleen päätöstään ainoastaan hänen ensimmäisestä ja toisesta pyynnöstään.

4. EASO vahvisti alkuperäisen päätöksensä 2. joulukuuta 2019.

5. Kantelija oli tyytymätön EASOn vastaukseen ja kääntyi oikeusasiamiehen puoleen 4. joulukuuta 2019.

Tiedustelu

6. Oikeusasiamies käynnisti tutkimuksen, joka koski EASOn kieltäytymistä antamasta pyydettyjä asiakirjoja kokonaisuudessaan tutustuttavaksi.

7. Tutkimuksen aikana EASO toimitti oikeusasiamiehelle otoksen laadunarviointiraporteista oikeusasiamiehen pyynnöstä. EASO toimitti oikeusasiamiehelle myös lisänäkemyksiä.  

EASOn kieltäytyminen antamasta pääsyä laadukkaisiin palauteraportteihin

Oikeusasiamiehelle esitetyt perustelut

8. Kantelija ei kiistä EASOn väitettä, jonka mukaan laatupuitteet sisältävät turvapaikkapuhutteluihin liittyviä henkilötietoja. Koska kertomukset eivät kuitenkaan ole turvapaikkapuhuttelujen kirjaimellinen transkriptio, hän katsoo, että henkilötiedot voitaisiin helposti poistaa, mikä mahdollistaisi laajemman osittaisen pääsyn (kertomusten muihin osiin).

9. EASO väittää, että vaikka QFR-puhuttelujen otteissa ei ole nimiä, tietojen luonne viittaa erityistilanteisiin, joissa on ollut osallisena vain muutamia henkilöitä. Nimien poistaminen on näin ollen riittämätöntä, koska henkilöt voivat edelleen olla tunnistettavissa näissä otteissa kuvatuista tosiseikoista.

10. Lisäksi EASO väittää, että turvapaikkamenettelydirektiivin mukaan henkilökohtainen puhuttelu on suoritettava olosuhteissa, joissa varmistetaan asianmukainen luottamuksellisuus [3]. Tietoja ei saa paljastaa kolmannelle osapuolelle ilman hakijan nimenomaista suostumusta. EASO väittää, että on olemassa todellinen vaara, että hakijoiden luottamus Kreikan turvapaikkamenettelyyn heikkenee, jos otteet haastatteluraporteista tulevat julkisiksi. Hakijoiden olisi voitava antaa täydellinen ja totuudenmukainen selvitys tosiseikoista ilman pelkoa vainosta tai vakavasta haitasta.

11. Koska EASO toimii kansallisten toimivaltaisten viranomaisten puolesta, se väittää lisäksi, että sitä sitoo jäsenvaltioille asetettu luottamuksellisuusperiaate.[4] Tämä turvapaikkamenettelyn luottamuksellisuuden periaate vahvistetaan lisäksi EASOn käytännön oppaissa, jotka eri jäsenvaltioiden asiantuntijat ovat laatineet EU:n turvapaikkamenettelyjä koskevien yhteisten käytäntöjen ja normien mukaisesti [5].

12. Koska QFR-puhutteluissa on paljon otteita henkilökohtaisista turvapaikkapuhutteluista, EASO pitää suhteettomana hallinnollisena rasitteena kaikkien QFR-puhuttelujen poistamista. Joka tapauksessa sen päätös olla luovuttamatta QFR-asiakirjoja ei koske ainoastaan otteita turvapaikkapuhutteluista vaan myös kertomuksia kokonaisuudessaan.

13. EASO väittää myös, että laatupuitteet sisältävät ainoastaan sisäiseen käyttöön tarkoitettuja lausuntoja (laadunvalvontamenettelyjen yhteydessä). Tällaisten lausuntojen antaminen voisi haitata turvapaikkamenettelyn päätöksentekoprosessia.[6]

14. Avoimuuden ja läpinäkyvyyden parantamiseksi EASO kuitenkin julkisti kantelijalle laatuohjeen, jossa eri laatupuitteissa toistetut pääperiaatteet ja ohjeet yhdistettiin yhdeksi asiakirjaksi mainitsematta turvapaikkapuhutteluja.

Oikeusasiamiehen arviointi

15. Oikeusasiamies arvioi EASOn hänelle toimittamat QFR-näytteet.

16. Oikeusasiamies toteaa, että kertomukset koostuvat suurelta osin otteista EASOn asiantuntijoiden EASOn operatiivisen tuen puitteissa suorittamista turvapaikkapuhutteluista. Raporteissa arvioidaan sekä turvapaikanhakijan antamia vastauksia että haastattelijan käyttämiä haastattelutekniikoita/kysymyksiä, jotta turvapaikkamenettelyyn osallistuville EASOn asiantuntijoille voidaan antaa ohjeita. Oikeusasiamies toteaa, että vaikka mainitut haastatteluotteet on anonymisoitu, ne ovat erittäin arkaluonteisia ja viittaavat aika-, sijainti- ja asiayhteyskohtaisiin tilanteisiin.

17. Henkilötiedoilla tarkoitetaan kaikkia tunnistettuun tai tunnistettavissa olevaan luonnolliseen henkilöön liittyviä tietoja.[7] Oikeusasiamies myöntää, että jos henkilötiedot on tehty nimettömiksi siten, että henkilöä ei voida tai ei enää voida tunnistaa, niitä ei voida enää pitää henkilötietoina. Jos anonymisoidut henkilötiedot voidaan kuitenkin edelleen yhdistää tunnistettavissa olevaan luonnolliseen henkilöön, niitä olisi pidettävä kyseisen henkilön ”henkilötietoina”.[8]

18. Tarkasteltuaan asiakirjoja oikeusasiamies katsoo, että laatupuitteiden sisältämät turvapaikanhakijoita koskevat tiedot ovat luonteeltaan sellaisia, että niiden avulla voidaan tunnistaa turvapaikanhakijat. Sen vuoksi tietoja olisi pidettävä ”henkilötietoina”.

19. Kaikki tiedot, jotka ovat henkilötietoja, voidaan luovuttaa vain, jos tiedonsaantia hakeva henkilö osoittaa, että tiedonsaanti on tarpeen yleisen edun vuoksi. Jos tämä edellytys täyttyy, oikeus tutustua tietoihin olisi edelleen evättävä, jos tietojen luovuttaminen korostaisi asianomaisten henkilöiden oikeutettuja etuja.

20. Käsiteltävässä asiassa voidaan ymmärtää, että näiden ”henkilötietojen” toimittaminen kantelijalle on välttämätöntä. Tämä on välttämätöntä, jotta kaikki turvapaikkaprosessiin liittyvät ongelmat tunnistetaan ja ratkaistaan. Tämä on välttämätöntä ”yleisen edun vuoksi”.

21. Oikeusasiamies toteaa  kuitenkin, että henkilötietojen luovuttaminen vahingoittaisi turvapaikanhakijoiden oikeutettuja etuja. Turvapaikanhakijoiden turvallisen ympäristön tarjoaminen taustatietojen esittämiseksi on yksi toimivan turvapaikkamenettelyn kulmakivistä. Oikeusasiamies tunnustaa näin ollen luottamuksellisuuden periaatteen merkityksen turvapaikkapuhutteluissa. Hakijoiden turvapaikkapuhuttelun yhteydessä antamien tietojen paljastaminen voi vaarantaa heidät.  

22. Oikeusasiamies katsoo näin ollen, että asiakirjojen luovuttamatta jättäminen palvelee parhaiten yleistä etua.

23. Oikeusasiamies katsoo näin ollen, että EASO epäsi perustellusti pääsyn henkilötietoihin suojellakseen turvapaikanhakijoiden yksityisyyttä ja koskemattomuutta.

24. Mitä tulee tietoihin, joita hakijat eivät ole toimittaneet, oikeusasiamies toteaa, että laatupuitteet sisältävät yksityiskohtaista palautetta ja mielipiteitä siitä, miten turvapaikkapuhuttelut on suoritettava, mukaan lukien käytännön esimerkkejä haastattelutekniikoista, -menetelmistä ja -suhdanteista turvapaikkapuhutteluissa (sekä hakijan että haastattelijan puolelta). On esimerkiksi selitetty, miksi turvapaikanhakijan vastausta ei pitäisi pitää uskottavana.

25. Oikeusasiamies myöntää, että näiden tietojen paljastaminen voisi heikentää turvapaikkamenettelyn tehokkuutta eli menettelyn puhutteluvaihetta.  

26. Edellä esitetyn perusteella oikeusasiamies katsoo, että EASO oli oikeutettu epäämään pääsyn laatupuitteisiin.

27. Oikeusasiamies on kuitenkin tyytyväinen EASOn julkaisemaan laatuohjeasiakirjaan. Verrattuaan julkaisemattomia laatuvaatimuksia ja julkistettua ohjeasiakirjaa oikeusasiamies katsoo, että haastattelujen laatua ohjaavat pääperiaatteet sisältyvät ohjeasiakirjaan. Julkaisemalla tämän asiakirjan EASO sai aikaan oikeudenmukaisen tasapainon yhtäältä henkilötietojen suojaamisen, haastattelujen luottamuksellisuuden ja päätöksentekoprosessin välillä ja toisaalta EASOn turvapaikkamenettelyn asianmukaisen avoimuuden varmistamisen välillä.

EASO ei rekisteröinyt saamiaan valituksia asianmukaisesti eikä antanut pääsyä niihin

Oikeusasiamiehelle esitetyt perustelut

28. Kantelija katsoo, että vaikka EASOn ei tarvitse ottaa käyttöön valitusmekanismia, on edelleen hyvän hallintokäytännön mukaista varmistaa, että valitukset rekisteröidään ja jätetään asianmukaisesti. Hän korostaa haluavansa tutustua kaikkiin EASOn saamiin valituksiin. Hän arvostelee näin ollen sitä, että kantelujen luettelo ei ole tyhjentävä.

29. EASO selittää, että valitusmekanismi on edelleen käytössä. Se väittää, että se ei voinut tehdä niin aiemmin, koska EASOn perustamisasetuksen [9] mukaiselle henkilötietojen käsittelylle ei ollut oikeusperustaa. Valitusmekanismin käyttöönotosta säädetään tulevassa asetuksessa Euroopan unionin turvapaikkaviraston perustamisesta [10].

30. Koska virallista valitusmekanismia ei ole käytössä, EASOlla ei ole vakiomenettelyä vastaanottamiensa valitusten rekisteröintiä ja tallentamista varten. Näin ollen EASO väittää, että hypoteettisesti voi olla mahdollista, että kaikkia aiempina vuosina vastaanotettuja valituksia ei ole tallennettu asianmukaisesti.

31. EASO on kuitenkin ryhtynyt laajoihin toimiin saamiensa valitusten yksilöimiseksi. EASO antoi pääsyn kaikkiin valituksiin, jotka se pystyi tunnistamaan (sen jälkeen, kun niihin sisältyvät henkilötiedot oli poistettu).

Oikeusasiamiehen arviointi

32. Oikeusasiamies toteaa, että kantelija haluaa tutustua kaikkiin EASOn saamiin kanteluihin.

33. Oikeusasiamies on kantelijan kanssa samaa mieltä siitä, että on ongelmallista, että EASO ei voi taata, että kaikki sen vastaanottamat kantelut löydettäisiin. Hän panee merkille, että hän ehdotti EASOlle aiemmassa tapauksessa, että se ”noudattaisi sitoumustaan perustaa valitusmekanismi ja tekisi sen ensisijaisena asiana”.[11]

34. Vastauksena oikeusasiamiehen parannusehdotukseen kyseisessä tapauksessa [12] EASO vahvisti, että se oli perustamassa tietokoneistettua valitusmekanismia (se oli tuolloin tekemässä toteutettavuustutkimusta). Oikeusasiamies oli tyytyväinen EASOn myönteiseen vastaukseen ja toimiin, joita se oli toteuttanut pannakseen täytäntöön hänen parannusehdotuksensa.

35. Kun tällainen järjestelmä on otettu käyttöön, sen kautta käsiteltävät valitukset voidaan helposti tunnistaa.

36. Oikeusasiamies toteaa, että tässä yhteydessä EASO teki laajan haun rekistereistään yrittääkseen tunnistaa kantelut, joita sillä saattoi olla, ja antoi osittaisen pääsyn löytämiinsä kanteluihin.

37. Kun otetaan asianmukaisesti huomioon tarve parantaa järjestelmää, oikeusasiamies ei näin ollen löydä mitään viitteitä siitä, että EASO olisi toiminut hallinnollisesti epäkohtana pyrkiessään yksilöimään ja myöntämään oikeuden tutustua kanteluihin, joita se vastaanotti operatiivisista tukitoimistaan Kreikassa ja Italiassa vuosina 2015–2019.

Päätelmä

Tutkinnan perusteella oikeusasiamies päättää asian käsittelyn ja tekee seuraavan päätelmän:

Euroopan turvapaikka-asioiden tukivirastossa ei ilmennyt hallinnollista epäkohtaa.

Valituksen tekijälle ja EASOlle ilmoitetaan tästä päätöksestä.

 

Emily O'Reilly
Euroopan oikeusasiamies

Strasbourg, 23.7.2020

 

 

[1] Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaisesti, saatavilla osoitteessa https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049

[2] Asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toisen luetelmakohdan mukaisesti.

[3] Kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä annetun direktiivin 2013/32/EU 15 artiklan 2 kohta, saatavilla osoitteessa https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/ALL/?uri=celex%3A32013L0032.

[4] Direktiivin 2013/32/EU 48 artikla.

[5] Ohjeet ovat saatavilla seuraavassa osoitteessa: https://easo.europa.eu/practical-tools.

[6] Asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toinen luetelmakohta.

[7] Luonnollisten henkilöiden suojelusta unionin toimielinten, elinten ja laitosten suorittamassa henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta annetun asetuksen 2018/1725 3 artiklan 1 kohta, saatavilla osoitteessa https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32018R1725.

[8] Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (ensimmäinen jaosto) 27.11.2018, VG v. Euroopan komissio, T‑314/16 ja T‑435/16, 74 kohta: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=anonymised&docid=208102&pageIndex=0&doclang=EN&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=5615506#ctx1

[9] Asetus (EU) N:o 439/2010 Euroopan turvapaikka-asioiden tukiviraston perustamisesta, saatavilla osoitteessa https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=EUVL:L:2010:132:0011:0028:FI:PDF <.

[10] Euroopan unioni esitti 4. toukokuuta ja 13. heinäkuuta 2016 seitsemän lainsäädäntöehdotusta Euroopan unionin turvapaikkavirastoa koskevasta asetuksesta ja asetuksen (EU) N:o 439/2010 kumoamisesta.

[11] Euroopan oikeusasiamiehen päätös asiassa 1139/2018/MDC asiantuntijoiden käyttämisestä Euroopan turvapaikka-asioiden tukiviraston järjestämissä turvapaikanhakijoiden haastatteluissa, saatavilla osoitteessa https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/119726.

[12] EASOn täydellinen vastaus on saatavilla seuraavassa osoitteessa: https://www.ombudsman.europa.eu/en/correspondence/en/125885.