Kantelun tausta

1. New York Times -lehdessä työskentelevän tutkivan journalistin oikeusasiamiehelle tekemä kantelu koski Euroopan komissiolle esitettyä pyyntöä saada tutustua yksittäisille viljelijöille Euroopan unionin yhteisen maatalouspolitiikan (YMP) mukaisesti suoritettuja maksuja koskeviin rekistereihin. Kantelija katsoi, että nämä tiedot sisältyivät tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevaan komission tietokantaan, jäljempänä ’CATS-tietokanta’. Komissio ilmoitti hänelle, että CATS-tietokannan tarkoituksena ei ollut toimittaa hänen pyytämiään yksityiskohtaisia tietoja ja että se ei näin ollen voinut toimittaa hänelle hänen pyytämiään tietoja.

2. CATS on erittäin laaja tietokanta, johon kerätään kaikki EU:n maatalousrahastojen maksuihin liittyvät tiedot ja joka sisältää kattavat vuotuiset tiedot maksuista, edunsaajista, ilmoituksista/hakemuksista, tuotteista, tarkastuksista, vientituista ja julkisesta varastoinnista. Komissio saa jäsenvaltioilta vuosittain yksityiskohtaiset tiedot kaikista näiden EU:n varojen edunsaajille suoritetuista yksittäisistä maksuista. Nämä tiedot syötetään CATS-tietokantaan komission suorittamaa tilien tarkastamista ja hyväksymistä sekä maatalousalan kehityksen seurantaa ja ennusteiden laatimista varten. Tunnistautunutta tai tunnistettavissa olevaa luonnollista henkilöä koskevat tiedot, mukaan lukien lopullisen tuensaajan tunnistekoodi, nimi ja osoite, voidaan tallentaa CATS-tietokantaan, ja AGRI-pääosasto voi kerätä muita henkilötietoja tarkastuksen ja paikalla tehtävien tarkastusten aikana. Euroopan petostentorjuntavirasto (OLAF) voi käyttää CATS-tietokantaa tutkintatarkoituksia varten ^[1].

Tiedustelu

3. Oikeusasiamies käynnisti tutkimuksen CATS-tietokannan sisällön julkisesta saatavuudesta.

4. Tutkimuksen aikana oikeusasiamiehen tutkimusryhmä tapasi komission henkilöstöä ymmärtääkseen paremmin CATS-tietokannan tietotekniikkaan ja tarkastukseen liittyviä näkökohtia ja esittääkseen kysymyksiä komissiolle. Kokouksesta lähetettiin raportti kantelijalle kommentoitavaksi.

Oikeusasiamiehelle esitetyt perustelut

5. Komissio totesi, että unionin tuomioistuinten oikeuskäytännön mukaan ”asiakirjoihin tutustumista koskeva hakemus voidaan tehdä mistä tahansa, joka voidaan poimia tietokannasta tavanomaisen tai rutiininomaisen haun avulla”. Komissio selitti, että valituksen tekijän pyytämiä tietoja ei kuitenkaan voitu poimia asianomaisesta tietokannasta tavanomaisilla tai rutiininomaisilla hakutoimilla.

6. Komissio totesi, että tutustumispyynnön kohteena olevat merkittävät tiedot ovat jo julkisesti saatavilla muualla. Jäsenvaltioiden on julkaistava tiedot Euroopan maatalouden tukirahaston (maataloustukirahaston) ja Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahaston) tuensaajista sekä kunkin tuensaajan kustakin näistä rahastoista saamat määrät. Komissio julkaisee myös joitakin tietoja suorien tukien jakautumisesta YMP:n yhteydessä.

7. Kantelijan mukaan väite, jonka mukaan yksittäisiä tietoja ei ole, vaikuttaa epätodennäköiseltä, koska EU:n lainsäädännössä (asetus (EY) N:o 2390/1999) edellytetään, että jäsenvaltiot toimittavat komissiolle digitaaliset tiedostot kaikista YMP:n tuensaajille vuosittain suoritetuista yksittäisistä maksuista.

8. Kantelija totesi, että komissio oli poiminut tietoja CATSista ja toimittanut ne Maailmanpankille.

9. Kantelija lisäsi vastauksena komission ja oikeusasiamiehen tutkintaryhmän välisen kokouksen raporttiin, että se uhmaa logiikkaa, jonka mukaan samasta tietokannasta ei voida luotettavasti tuottaa eriteltyjä taustatietoja, jos tietokannasta voidaan luotettavasti tuottaa aggregoituja tietoja.

Oikeusasiamiehen arviointi

10. Oikeusasiamies katsoo, että YMP:n maksujen läpinäkyvyys on yleisen edun mukaista. Avoimen ja vastuullisen hallinnon on kyettävä vastaamaan vastuullaan olevista julkisista varoista. EU:n toimielinten ja erityisesti Euroopan komission on EU:n tasolla seurattava menoja, tunnistettava sääntöjenvastaisuudet ja tarvittaessa määrättävä seuraamuksia väärinkäytöksiin puuttumiseksi. Oikeusasiamies pitää tärkeänä, että komissio hoitaa nämä tehtävät mahdollisimman avoimesti, mikä vahvistaa EU:n kansalaisten luottamusta siihen, miten EU käyttää rahansa.

11. Oikeusasiamies toteaa, että YMP:n varojen saajien henkilöllisyyden suhteen on jo jonkin verran avoimuutta. EU:n lainsäädännössä edellytetään, että jäsenvaltiot julkaisevat kunkin tuensaajan koko nimen, sen kunnan, jossa tuensaaja asuu tai jossa se on rekisteröity, ja kunkin tuensaajan kyseisenä vuonna ^saamat kutakin rahastoista rahoitettua toimenpidettä [2] vastaavat maksumäärät. Nämä tiedot on asetettava saataville yhdellä jäsenvaltiokohtaisella verkkosivustolla, ja niiden on oltava saatavilla kahden vuoden ajan ensimmäisestä julkaisupäivästä ^[3].

12. Mitä tulee yleisön oikeuteen tutustua kirjanpitotietoihin, jotka jäsenvaltiot lähettävät komissiolle tilien tarkastamista ja hyväksymistä varten ^[4], oikeusasiamies myöntää kuitenkin, että komissioon sovelletaan useita oikeudellisia rajoituksia, jotka koskevat jäsenvaltioiden CATS-tietokantaan siirtämien tietojen poimintaa ja käyttöä.

13. EU:n lainsäädännön ^[5] mukaisesti komission on käytettävä jäsenvaltioilta saamiaan kirjanpitotietoja ainoastaan tilien tarkastamiseen ja hyväksymiseen liittyvien tehtäviensä hoitamiseen.^[6] Kerättyihin kirjanpitotietoihin sisältyviä henkilötietoja saa käsitellä ainoastaan näitä tarkoituksia varten. Komission on myös varmistettava, että kirjanpitotiedot pidetään luottamuksellisina ja turvassa.

14. Lisäksi komissio voi EU:n toimielinten suorittamaa henkilötietojen käsittelyä koskevien EU:n sääntöjen ^[7] mukaisesti poimia jäsenvaltioiden saataville asettamat henkilötiedot vain, jos tietyt edellytykset täyttyvät. Tällaisen käsittelyn on erityisesti oltava tarpeen yleistä etua koskevan komission tehtävän suorittamiseksi tai lakisääteisen velvoitteen noudattamiseksi. Jotta komissio voisi hoitaa tilien tarkastamiseen ja hyväksymiseen liittyvät tehtävänsä, se ei käsittele yksittäisille edunsaajille suoritettuja maksuja koskevia asiakirjoja. Sen tarkastukset tehdään pikemminkin aggregoitujen tietojen perusteella. Se tarvitsee näin ollen aggregoituja tietoja, jotka se poimii ja joita se käyttää tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä.

15. Oikeusasiamies myöntää, että komission CATS-tietokanta on suunniteltu vastaamaan komission erityisiin tarkastustarpeisiin. Hän myöntää, että sitä ei ole suunniteltu käytettäväksi järjestelmällisesti yksittäisten maksujen poimintaan ja valvontaan. Noudattaakseen EU:n tietosuojasääntöjä se ei olisi voinut suunnitella CATS-järjestelmää siten, että se olisi voinut käsitellä CATS-järjestelmään sisältyviä henkilötietoja.

16. Kantelijan väitteestä, jonka mukaan komissio toimitti pyynnössä tarkoitetut tiedot Maailmanpankille, komissio selvensi, että Maailmanpankille toimitetut tiedot olivat aggregoituja tietoja, jotka vastaavat tietoja, jotka se tavallisesti poimii tietokannasta tarkastusta varten. Kantelijan pyyntö tässä tapauksessa liittyi kuitenkin yksittäisiin rekistereihin. Oikeusasiamies toteaa, että komissio on vahvistanut toimittavansa aggregoidut tiedot myös kantelijalle tämän pyynnöstä.

17. Ilman näitä oikeudellisia rajoitteitakin louhintaan liittyy teknisiä haasteita, joita tarvittaisiin pyynnön täyttämiseksi ja joihin komissiolla ei ole lakisääteistä velvollisuutta vastata. Komissio vahvisti kokouksessaan oikeusasiamiehen tutkintaryhmän kanssa, että yksittäisten tietojen laajamittainen poimiminen aiheuttaisi sen tietotekniikkajärjestelmien romahtamisen. Näin tapahtuisi, koska CATS-tietokanta on suunniteltu ainoastaan tarkastustarkoituksiin. Komissio selitti, että tilintarkastajien tavanomaiset lataukset ovat tuhansia kertoja pienempiä kuin kantelijan pyytämät lataukset. Komissio selvensi, että kantelijan pyyntö koskee noin 76:ta miljardia tietoelementtiä. Tietokantaa ei ole suunniteltu mahdollistamaan näin suuria tietojen latauksia. Komissio katsoi näin ollen, että pyydettyjen tietojen poimimiseen liittyvät tekniset vaikeudet tekisivät pyynnön täyttämisen käytännössä mahdottomaksi ilman merkittäviä tietotekniikkainvestointeja.

18. Tällä käytännön huomautuksella on oikeudellinen seuraus. Unionin tuomioistuimet ovat todenneet, että tietokannan sisältö ^[8] katsotaan asiakirjoihin tutustumista koskevien sääntöjen soveltamiseksi ”asiakirjoiksi”, jos sisältö voidaan poimia tietokannasta esiohjelmoiduilla hakuvälineillä. Sisältöä, jonka kopiointi tietokannasta edellyttää ”huomattavaa investointia”, ei pidetä ”asiakirjoina” sovellettaessa asiakirjoihin tutustumista koskevia sääntöjä ^[9]. Tällaisessa tilanteessa toimielimellä on oikeus todeta, että pyydetyt asiakirjat eivät yksinkertaisesti ole sen ”hallussa”.

19. Oikeusasiamies katsoo, että pyydettyjä tietoja ei voida poimia sähköisestä tietokannasta olemassa olevien esiohjelmoitujen hakuvälineiden avulla. Lisäksi sellaisten teknisten välineiden luominen, joiden avulla tiedot voidaan poimia irtotavarana, edellyttäisi komissiolta huomattavia resursseja. Lukuun ottamatta tämän huomautuksen käytännön seurauksia, jotka teoriassa voitaisiin poistaa, kantelijan pyytämiä tietoja ei voida pitää olemassa olevana ”asiakirjana” sovellettaessa yleisön oikeutta tutustua asiakirjoihin koskevia EU:n sääntöjä. Näistä huomautuksista huolimatta komissio ei myöskään voinut luoda välineitä yksittäisten merkintöjen poimimiseksi irtotavarana rikkomatta EU:n tietosuojasääntöjä.

20. Oikeusasiamies ymmärtää kantelijan turhautumisen siihen, että komissio ei ollut yhteydessä häneen pohtiakseen, riittäisikö pienemmän tietokokonaisuuden paljastaminen hänelle. Komissiolla olisi kuitenkin edelleen ollut samat oikeudelliset rajoitteet. Oikeusasiamies katsoo näin ollen yleisesti, että komissio ei ole syyllistynyt hallinnolliseen epäkohtaan käsitellessään tietokannan sisältöön tutustumista koskevaa pyyntöä.

21. Oikeusasiamies ymmärtää myös kantelijan huolenaiheet. Kantelija harjoittaa tärkeää tutkivaa journalismia yleisen edun nimissä. Hän toteaa, että tärkeä syy siihen, että kantelija haki pääsyä yksilöllisiin tietoihin CATS-tietokannassa, oli hänen turhautumisensa paitsi siihen, että kansallisella tasolla saatavilla olevat tiedot vaihtelevat jäsenvaltioiden välillä, myös siihen, että yksikään jäsenvaltio ei julkaise tietoja, jotka yhdistävät yksittäiset maksut maa-alaan, johon tuki on tarkoitettu. Tämä on tärkeä tieto, kun tutkitaan mahdollisia petoksia ja EU:n varojen väärinkäyttöä. Jos tuensaaja on yhteisö, lopullisia yksittäisiä tuensaajia ei ehkä myöskään yksilöidä.

22. Oikeusasiamies katsoo, että YMP:n varojen käyttöä voitaisiin seurata tehokkaammin, jos EU:n lainsäädäntöä päivitettäisiin siten, että siinä edellytettäisiin, että jäsenvaltiot myös yksilöivät asianomaisilla kansallisilla verkkosivustoilla tuettavat maa-alueet kunkin tuensaajan nimissä. Oikeusasiamies toimittaa tämän päätöksen lainsäätäjien tarkasteltavaksi.

Päätelmä

Tutkinnan perusteella oikeusasiamies päättää asian käsittelyn ja tekee seuraavan päätelmän:

Euroopan komissiossa ei ilmennyt hallinnollista epäkohtaa.

Päätöksestä ilmoitetaan kantelijalle ja Euroopan komissiolle.

Emily O'Reilly

Euroopan oikeusasiamies

Strasbourg, 6.5.2020

[1] Ks. Euroopan tietosuojavaltuutetun 9. helmikuuta 2010 päivätty kirje komission tietosuojavastaavalle, saatavilla osoitteessa https://edps.europa.eu/sites/edp/files/publication/10-02-09_commission_cats_en.pdf.

[2] Tämä koskee maatalouden tukirahastoa (maataloustukirahasto) ja Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastoa (maaseuturahasto).

[3] Ks. yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta, hallinnoinnista ja seurannasta 17 päivänä joulukuuta 2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1306/2013 111 artikla, saatavilla osoitteessa https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2013/1306/oj.

[4] Ks. asetuksen N:o 1306/2013 51 artikla, Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1306/2013 soveltamissäännöistä maksajavirastojen ja muiden elinten, varainhoidon, tilien tarkastamisen ja hyväksymisen, tarkastuksia koskevien sääntöjen, vakuuksien ja avoimuuden osalta 6.8.2014 annetun asetuksen (EU) N:o 908/2014 30 artikla, saatavilla osoitteessa https://eur-lex.europa.eu/legal-content/GA/TXT/?uri=CELEX:32014R0908.

[5] Ks. Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1306/2013 soveltamissäännöistä maksajavirastojen ja muiden elinten, varainhoidon, tilien tarkastamisen ja hyväksymisen, tarkastuksia koskevien sääntöjen, vakuuksien ja avoimuuden osalta 6.8.2014 annetun komission täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 908/2014 31 artikla, saatavilla osoitteessa https://eur-lex.europa.eu/legal-content/GA/TXT/?uri=CELEX:32014R0908, ja asetuksen (EU) N:o 1306/2013 117 artikla ..

[6] Komissio voi käsitellä tietoja maatalousalan kehityksen seuraamiseksi ja ennusteiden laatimiseksi.

[7] Luonnollisten henkilöiden suojelusta unionin toimielinten, elinten ja laitosten suorittamassa henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta 23. lokakuuta 2018 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2018/1725 5 artikla, saatavilla osoitteessa https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2018.295.01.0039.01.ENG.

[8] ”Asetuksen (EY) N:o 1049/2001 3 artiklan a alakohdan mukaan asiakirjalla” tarkoitetaan mitä tahansa tallennetta (paperille tulostettua tai sähköisessä muodossa tallennettua tekstiä taikka ääni- tai kuvatallennetta tai audiovisuaalista tallennetta), joka koskee toimielimen vastuualueeseen kuuluvia politiikkoja, toimintaa ja päätöksiä.

[9] Unionin tuomioistuimen tuomio 11.1.2017, Typke v. komissio, C-491/15 P, ECLI:EU:C:2017:5, 37 ja 39 kohta.