Kantelun tausta

1. Kantelija (hollantilainen kansalaisjärjestö) teki 24. maaliskuuta 2014 Euroopan komission kanssa avustussopimuksen (FED/2014/325-457). Valituksen tekijän oli määrä panna täytäntöön kehitysohjelma (yli 40 kuukautta), jossa keskitytään avustamaan pienimuotoista kalastusta harjoittavaa teollisuutta Somalimaassa ja Puntlandissa. Komissio sitoutui myöntämään enintään 3 500 000 euroa. Komissio maksoi 8. huhtikuuta 2014 kantelijalle 413 229 euroa (ennakkomaksuna).

2. Komissio lähetti 3. heinäkuuta 2015 kantelijalle kirjeen, jossa se ilmoitti aikovansa irtisanoa sopimuksen 30 päivän kuluessa kirjeen vastaanottamisesta avustussopimuksen yleisten ehtojen 12 artiklan 2 kohdan a alakohdan [1] mukaisesti. Se ilmaisi turhautumisensa hankkeen toteuttamatta jättämiseen [2], komission pyyntöihin vastaamatta jättämiseen [3] ja huomattaviin poikkeamiin alkuperäisestä hanke-ehdotuksesta [4]. Komissio totesi myös, että kantelijan hankkeen paikallinen edustus Somalimaassa ja Puntlandissa ei ollut tyydyttävä [5]. Komissio viittasi kantelijan ja komission (jota edusti EU:n Somalian liittotasavallan edustusto) välillä 25.6.2015 pidettyyn kokoukseen, jossa sen mukaan ”huolet – – vahvistettiin”.

3. Lopuksi komissio totesi, että se oli saanut Somalimaan ja Puntlandin kalastusministeriöiltä kolme kantelukirjettä, joissa viitattiin täytäntöönpanon puutteeseen tai erittäin hitaaseen tahtiin.

4. Kantelija kiisti 12 päivänä heinäkuuta 2015 komission kirjeen ja perusteli kantaansa useaan otteeseen. Kantelija totesi muun muassa, että hankeryhmän, sidosryhmien ja EU:n edustajien väliset kokoukset (joissa keskustellaan edistymisestä, haasteista, esteistä jne.) oli suunniteltu pidettäviksi maalis- ja huhtikuussa 2015. Komissio oli kuitenkin peruuttanut molemmat kokoukset. Lisäksi toimet, jotka oli lueteltu vielä aloittamattomiksi, olivat todellakin alkaneet ja niitä pidettiin merkityksellisinä [6].

5. Kantelija huomautti, että komissio ei ollut maininnut Puntlandin kalastusministeriön EU:lle lähettämää 28. kesäkuuta 2015 päivättyä uutta kirjettä, joka osoitti ministeriön olevan tyytyväinen saavutettuihin tuloksiin.

6. Kantelija totesi, että sillä olisi oltava oikeus vakuuttaa EU ja muut osapuolet siitä, että se suorittaa tärkeää ja haastavaa tehtävää. Se lisäsi, että ”virheitä on tehty, mutta asiaan liittyvää työtä on tehty paljon. Ensimmäisen hankekauden viivästyminen on korvattu.”

7. Lopuksi kantelija pyysi virallisesti ”EU:ta sallimaan sen, että hankeryhmä järjestää lähitulevaisuudessa hankkeen edistymistä käsittelevän kokouksen, johon osallistuvat EU:n, ministeriön edustajat, paikallisviranomaiset ja hankeryhmän edustajat Puntlandissa ja Somalimaassa ja jossa keskustellaan tämän kirjeen sisällöstä ja vahvistetaan se. Kirje tarjoaa toivottavasti rakentavan perustan hankkeen täytäntöönpanon jatkamiselle... Yleisten ehtojen 12.2 artiklan mukaisesti hankeryhmällä on oikeus antaa tyydyttävä selvitys 30 päivän kuluessa EU:n lähettämän kirjeen vastaanottamisesta 3. heinäkuuta 2015. Toivomme, että tämä kirje sisältää pyydetyt selitykset.”

8. Komissio vastasi 11 päivänä elokuuta 2015, että kantelijan vastaus ”ei ollut riittävä hankkeen päättämisen uudelleen harkitsemiseksi”. Se perusteli kantansa. Näistä syistä se ilmoitti, että sopimus irtisanottiin välittömästi yleisten ehtojen 12 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaisesti [7].

9. Kantelija lähetti komissiolle toisen kirjeen 13. elokuuta 2015. Se viittasi avustussopimuksen 12 ja 13 ^[8] artiklaan ja totesi, ettei sitä ollut kuultu asianmukaisesti. Komissiolle ei myöskään ollut annettu asianmukaista tilaisuutta keskustella hankkeen edistymisestä ja komissiota huolestuttavista näkökohdista. Kantelija toisti, että sille ei ollut annettu mahdollisuutta kommentoida paikallisten ministeriöiden EU:lle lähettämien kirjeiden sisältöä.

10. Kantelija lisäsi, että se oli 12. heinäkuuta 2015 päivätyssä kirjeessään pyytänyt virallisesti komissiota yleisten ehtojen 13 artiklan 2 kohdan mukaisesti järjestämään kokouksen, johon osallistuisi EU:n, ministeriön edustajia, paikallisviranomaisia ja hankeryhmien edustajia. Se totesi luottavansa yhdessä Somalimaan ja Puntlandin viranomaisten kanssa siihen, että tällainen kokous ”ratkaisisi kaikki 3 päivänä heinäkuuta 2015 päivätyn kirjeen jälkeen ilmenneet erimielisyydet. Kantelija väitti myös, että yleisten ehtojen 13.2 artiklan mukaisesti koordinaattorin ja hankintaviranomaisen on tavattava toisensa jommankumman pyynnöstä ja kaikkien asiaankuuluvien sidosryhmien on oltava läsnä ehdotetussa kokouksessa. Kantelijan mukaan komissio ei voinut jättää huomiotta kantelijan kokouspyyntöä.

11. Kantelija toisti edellä mainitut pyynnöt 13 päivänä marraskuuta 2015 päivätyssä kirjeessä.

12. Komissio vastasi 16. joulukuuta 2015. Se toisti aiemmassa kirjeenvaihdossa mainitsemansa huolenaiheet ja totesi, että kantelijan vastaus komission 11 päivänä elokuuta 2015 päivättyyn kirjeeseen ei ollut riittävä, jotta se olisi voinut harkita uudelleen hankkeen päättämistä.

13. Koska kantelija katsoi, että komission päätös irtisanoa avustussopimus oli virheellinen ja että komissio ei ollut ottanut huomioon sen kokouspyyntöä, se teki kantelun oikeusasiamiehelle.

Tiedustelu

14. Oikeusasiamies aloitti tutkimuksen seuraavista kanteluun liittyvistä seikoista:

Komissio rikkoi avustussopimuksen yleisten ehtojen 13.2 kohtaa, koska se jätti toistuvasti huomiotta kantelijan pyynnöt järjestää riita-asian ratkaisemiseksi tapaaminen EU:n Somalian liittotasavallan edustuston ja muutamien yhteisöjen edustajien kanssa keskustellakseen hankkeen edistymisestä ja jatkototeutuksesta.

Kantelijan toivoma lopputulos on, että sen ryhmälle annetaan mahdollisuus järjestää kokous EU:n Somalian liittotasavallan edustuston kanssa ja mahdollisuuksien mukaan sidosryhmien edustajien kanssa Somalimaassa ja Puntlandissa riidan ratkaisemiseksi ja hankkeen jatkamiseksi.

15. Tutkimuksen aikana oikeusasiamies sai komission vastauksen kanteluun ja sen jälkeen kantelijoiden huomautukset vastauksena komission vastaukseen [9].

Avustussopimuksen yleisten ehtojen 13 artiklan 2 kohdan väitetty rikkominen

Oikeusasiamiehelle esitetyt perustelut

16. Kantelija väitti, että edustuston pääasialliset huolenaiheet liittyivät edistymisen puutteeseen. Huhtikuuhun 2015 mennessä oli kuitenkin jo tehty valtava määrä pohjatyötä ja luotu vankka perusta täytäntöönpanovaiheen valmistelemiseksi. Kantelija antoi esimerkkejä siitä, mitä hankeryhmä oli tehnyt huhtikuuhun 2015 mennessä.

17. Kantelija totesi, että Somalia on palkitseva mutta haastava alue, jolla työskennellä, ja uskoi, että sen tiimi teki kaikkensa täyttääkseen velvoitteensa ja sekä tuensaajien että hankintaviranomaisen odotukset. Projektiryhmän oli kerättävä tietoa useista eri lähteistä voidakseen arvioida paikallista ympäristöä tarkasti. Tämä oli olennaisen tärkeää sen varmistamiseksi, että sen toimilla oli konkreettista vaikutusta pitkällä aikavälillä ja että niillä oli pysyvä ja myönteinen vaikutus yhteisöihin, joita sen oli tarkoitus auttaa. Tämän vuoksi tarvittiin lisäaikaa realistisen lähtötason määrittämiseksi molemmille alueille ennen hankkeen täytäntöönpanovaiheen aloittamista. Asiasta ilmoitettiin EU:n Nairobin-edustustolle useaan otteeseen sekä kirjallisesti että henkilökohtaisesti, ja ”toimitettiin yksityiskohtainen lokikehys ja toimintasuunnitelma”.

18. Kantelija väitti, että hankkeen täytäntöönpanovaiheen oli määrä alkaa huhtikuussa 2015. Kantelijan mukaan Somalimaan ja Puntlandin kalastusministerien kanssa keskusteltiin yksityiskohtaisesti asiakirjasta, jossa hahmoteltiin ehdotettuja täytäntöönpanotoimia kullakin alueella ja jonka he myöhemmin hyväksyivät. Se allekirjoitettiin 16. maaliskuuta 2015. Se toimitettiin EU:n Nairobin-edustuston hankekoordinaattorille ja yhteyshenkilölle hyväksyttäväksi 7. huhtikuuta 2015. Jälkimmäinen ei kuitenkaan vastannut. Kantelijan mukaan täytäntöönpanovaiheen ensimmäiselle kaudelle suunniteltuja toimia ei voitu aloittaa ilman lupaa.

19. Kantelija väitti, että sen toistuvat yritykset pyytää lupaa edetä hanketoiminnoissa jätettiin vastaamatta. Yli kolmen kuukauden jälkeen ryhmälle annettiin lopulta tilaisuus tavata komissio 25. kesäkuuta 2015. Kantelija totesi, että ”pitkän ja turhauttavan odotuksen jälkeen tiimimme toivoi saavansa jatkoa hankkeen täytäntöönpanovaiheen aloittamiseksi, mutta sen sijaan ainoalle kokouksessa läsnä olleelle tiimimme edustajalle ilmoitettiin täysin odottamattomasti ... sopimus oli määrä irtisanoa edistyksen puutteen vuoksi.” Kantelija totesi, että sen pyyntöjä kokouksesta, jossa keskusteltaisiin edustuston päätöksestä, ei otettu huomioon.

20. Oikeusasiamiehelle toimittamissaan huomautuksissa komissio totesi, että EU:n ohjelmajohtajan vierailu Somalimaassa syyskuussa 2014 toi esiin huonoon koordinointiin, läsnäoloon ja täytäntöönpanon viivästymiseen liittyviä ongelmia, joista keskusteltiin ensimmäisessä tapaamisessa kantelijan kanssa 17. syyskuuta 2014 komission Hargeisan toimistossa. Komissio käsitteli näitä kysymyksiä kantelijalle 17 päivänä lokakuuta 2014 lähetetyssä kirjeessä. Komission mukaan se kokeili eri keinoja kokouksissa [10], puhelinkeskusteluissa ja sähköpostiviestien vaihdossa ja kehotti erityisesti kantelijaa varmistamaan asianmukaisen koordinoinnin ja edustuksen valtion tasolla. Komissio lisäsi, että koordinointia ja hankkeiden täytäntöönpanoa koskevia ongelmia pahensi entisestään raportoinnin puute huolimatta useista EU:n edustuston muistutuksista [11] ja sekä Somalimaan että Puntlandin kalastusministeriöiden huolenaihekirjeistä, joihin komissio oli tiiviissä yhteydessä.

21. Komission mukaan 25 päivänä kesäkuuta 2015 pidetyssä kantelijan ja komission välisessä kokouksessa ”ryhmä kävi läpi ensimmäisen vuoden alustavan työsuunnitelman kohta kohdalta ja tuli siihen tulokseen, että - ensimmäisten kuuden kuukauden aikana ei ollut toteutettu mitään toimia (ei edes valittu henkilöstöä kumppanijärjestöistä tai perustettu hallintomekanismeja), ja vaikka ensimmäinen välikertomus hylättiin määräaikaan mennessä, tarkistettua kertomusta ei koskaan laadittu; - toisen kuuden kuukauden jakson aikana osoittautui, että paljon edistyneempiä ja useimpia suunniteltuja toimia ei ollut toteutettu joko siksi, että ne eivät enää olleet merkityksellisiä, tai siksi, että yhteisöt tai ministeriö eivät halunneet niitä.”

22. Komissio totesi, että erittäin heikon suorituksen vuoksi komission oli irtisanottava sopimus ja tehtävä uusi sopimus (viite FED/2016/374-769) toisen organisaation kanssa, joka komission mukaan on sittemmin edistynyt huomattavasti kyseisellä alalla.

23. Komissio katsoi toimineensa vahvistettujen sääntöjen ja menettelyjen mukaisesti ja toimineensa tarpeelliseksi katsomallaan tavalla varmistaakseen toimen asianmukaisen täytäntöönpanon kohderyhmien eduksi ja suojatakseen EU:n taloudellisia etuja.

24. Komission mukaan sen vaatimus saada kantelijalta oikea raportti ei ole pelkästään muodollisuus tai menettelyllinen kysymys: Tarkoituksena on arvioida, käyttääkö tuensaaja (ennakko)rahoitetut julkiset varat oikein. Tällaisten kertomusten toimittamatta jättäminen asettaa kyseenalaiseksi maksettujen määrien oikeutuksen ja käynnistää, kuten tapahtui, menettelyn, jossa komission on EU:n taloudellisten etujen suojaamiseksi perittävä perusteettomat määrät takaisin kaikin käytettävissä olevin keinoin. Komissio totesi, että (väli- tai loppu)rahoituskertomusta tai menojen tarkastuskertomusta ei ole tähän mennessä saatu [12].

25. Komissio kiisti kantelijan väitteen, jonka mukaan hankkeen täytäntöönpanokausi alkaisi huhtikuussa 2015. Se totesi, että avustussopimuksen mukaisesti täytäntöönpanokausi alkoi 25 päivänä maaliskuuta 2014 [13]. Komissio totesi, että kantelija oli toimittanut ehdotuksensa mukana yksityiskohtaisen työsuunnitelman, jonka komissio otti huomioon sopimusta tehdessään (ja hyväksyi sen) ja jossa määriteltiin hankkeen toteuttaminen. Viitaten kantelijan väitteeseen, jonka mukaan se oli toimittanut 7 päivänä huhtikuuta 2015 komission hyväksyttäväksi asiakirjan, jossa esitettiin ehdotetut täytäntöönpanotoimet, komissio huomautti, että asiakirja toimitettiin ainoastaan tiedotustarkoituksessa eikä se muodostanut sopimuspuolelle oikeudellista velvoitetta keskeyttää hankkeen toteuttaminen ennen kuin se oli saanut komission hyväksynnän [14].

26. Komissio katsoi myös, että se noudatti täysin yleisissä ehdoissa vahvistettua päättämismenettelyä. Se ilmoitti 3 päivänä heinäkuuta 2015 päivätyssä kirjeessään aikomuksestaan lopettaa hanke ja antoi yleisten ehtojen 12 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaisesti kantelijalle riittävästi aikaa reagoida. Koska kantelijan vastausta pidettiin riittämättömänä, se lähetti kantelijalle irtisanomiskirjeen 11 päivänä elokuuta 2015. Komissio totesi tehneensä kaikkensa jatkaakseen hankkeen toteuttamista kantelijan kanssa. Sen oli kuitenkin löydettävä oikea tasapaino yhtäältä kantelijan edun ja toisaalta kohderyhmien ja eurooppalaisten veronmaksajien edun välillä [15]. Komission mukaan kokousten järjestäminen 15 kuukauden viivästysten ja heikon täytäntöönpanon jälkeen sekä hankkeen avaaminen uudelleen kantelijan ehdotuksen mukaisesti olisi pitkittänyt hankkeen toteuttamatta jättämistä hankkeen tavoitteiden kustannuksella ja ennen kaikkea estänyt kohteena olevia somalialaisia saamasta merkittävää parannusta elämäänsä.

27. Komissio väitti, että se oli päättänyt irtisanoa sopimuksen sen jälkeen, kun se oli käyttänyt kaikki viestintäkeinot kantelijan kanssa ja antanut sille runsaasti mahdollisuuksia korjata viivästynyt täytäntöönpano useaan otteeseen. Sen sijaan, että kantelija olisi tehnyt oikea-aikaista ja tehokasta yhteistyötä hankkeen toteutuksen alkuvaiheessa, hän jätti huomiotta komission pyrkimykset puuttua ilmeisiin puutteisiin sopimuksen täytäntöönpanossa ”, ja hänet otettiin käyttöön vasta myöhemmin, kun [se] sai tietää komission aikomuksesta lopettaa hanke”.

28. Viitaten yleisten ehtojen [16] 13 artiklan 2 kohdassa määrättyyn sovintomenettelyyn komissio totesi, että kyseinen menettely kannustaa osapuolia ratkaisemaan niiden väliset riidat sopimuksen täytäntöönpanon aikana. ”Tässä tapauksessa kyse on sopimuksen purkamisesta aiheutuvista vaikutuksista. Kuten jo osoitettiin ..., komissio noudatti täysimääräisesti kuulemisvaatimuksia ennen sopimuksen irtisanomista.”

29. Komission mukaan yleisten ehtojen 13.2 artiklan toisen virkkeen (johon kantelu perustuu) tavoitetta ja tarkoitusta sekä soveltamisalaa on tarkasteltava koko säännöksen ja erityisesti sen ensimmäisen virkkeen yhteydessä. Komissio totesi, että kyseisen virkkeen lisäämisellä pyritään kaventamaan ensimmäisen virkkeen vaatimuksia ja ilmaisun "kaikkea mahdollista"soveltamisalaa. Sen tarkoituksena on myös antaa konkreettisia esimerkkejä tavoista, joilla osapuolet voivat sopia riitansa sovinnollisesti. Komissio viittasi kantelijan pyyntöön järjestää ”täysistuntokokous” kantelijan tiimin, heidän paikallisten kumppaneidensa ja vastaanottajien kanssa. Se totesi, että sen tehtävänä ei ole toimia välittäjänä asiaankuuluvien sidosryhmien keskuudessa, vaan sen tehtävänä on varmistaa hankkeiden asianmukainen täytäntöönpano moitteettoman varainhoidon periaatetta täysimääräisesti noudattaen.

30. Komissio totesi, että se oli vastannut laajasti kaikkiin kantelijan kirjeisiin, joissa riitautettiin irtisanomisen laillisuus. Vastauksessaan näihin kirjeisiin komissio selitti jälleen kantelijalle, että ”komissiolla ei ollut liikkumavaraa harkita uudelleen sopimuksen irtisanomista” ja että se ”ei pitänyt tarpeellisena kutsua koolle ”täysistuntoa”. Komissio väitti, että se oli näin ollen noudattanut sovintomenettelyä. Se totesi myös, ettei se ollut estänyt kantelijaa panemasta asiaa vireille Brysselin tuomioistuimissa yleisten ehtojen 13 artiklan 4 kohdan mukaisesti [17].

31. Komission vastauksesta esittämissään huomautuksissa kantelija väitti, että sille ei ollut annettu oikeudenmukaista ja kohtuullista mahdollisuutta tehdä sitä, mitä se oli aikonut tehdä alkuperäisessä ehdotuksessaan. Hankeryhmä teki 12 kuukauden aikana yli 20 hankkeeseen liittyvää vierailua valituille alueille saavuttaakseen tavoitteensa [18]. Huolimatta alkuperäisestä viivästyksestä ja lisätyömäärästä, joka johtui uusien rannikkoalueiden lisäämisestä [19] (sen varmistamiseksi, että useammat köyhimpien rannikkoalueiden yhteisöt voisivat myös hyötyä hanketoimista), hankeryhmä oli joulukuun 2014 loppuun mennessä toimittanut paikallisviranomaisten hyväksyttäväksi perustason arvioinnin ja tarvearvioinnin lopulliset luonnokset (hankkeen toimien ensimmäisen vaiheen kaksi keskeistä tuotosta)[20]. Maaliskuuhun 2015 mennessä hankeryhmä oli myös nopeuttamassa molempien alueiden hankintavaihetta, joka oli määrä aloittaa etuajassa huhtikuussa 2015 ja toteuttaa samanaikaisesti valmiuksien kehittämisen ja koulutuksen kanssa, jotta kaikki toimet voitaisiin saattaa päätökseen alkuperäisessä hanke-ehdotuksessa asetetussa aikataulussa.

32. Tämän päätöksen muissa osissa esitettyjen väitteiden lisäksi kantelija väitti, että komissio ilmoitti kantelijalle 12. toukokuuta 2015 eli viisi viikkoa sen jälkeen, kun se oli lähettänyt EU:n hankekoordinaattorille (2. huhtikuuta 2015) useita keskeisiä asiakirjoja ja tarkistetun täytäntöönpanosuunnitelman (johon kantelija ei saanut vastausta), että hankekoordinaattori oli poistunut EU:n edustustosta helmikuussa 2015. Kantelijan mukaan tämä johti viivästyksiin ” keskeisenä ajanjaksona hankemenettelyissä, mikä johti vakaviin turhautumisiin Somalimaan ja Puntlandin paikallisviranomaisten kannalta”, sekä kantelukirjeisiin, jotka paikallisviranomaiset lähettivät komissiolle [21]. Kantelija väitti, että jos komissio olisi tarkistanut ja hyväksynyt tarkistetut täytäntöönpanoasiakirjat hyvissä ajoin (kuten EU:n hankekoordinaattorin kanssa oli sovittu joulukuussa 2014), toimet olisi aloitettu aikataulun mukaisesti huhtikuun 2015 lopussa [22].

33. Kantelijan mukaan komissio ei ollut halukas työskentelemään hankeryhmän kanssa ratkaisujen löytämiseksi, kun huolenaiheita esitettiin [23]. Kantelija väitti, että huonolla viestinnällä ja tehottomalla koordinoinnilla EU:n edustuston henkilöstön puolesta oli myös tärkeä rooli hankkeen purkamisessa.

34. Kantelija viittasi suunniteltuun toimipaikkakäyntiin, jonka komissio peruutti. Se totesi, että komission olisi ollut vaikea saada selkeää käsitystä paikallisesta tilanteesta ja tehdä realistisia tai kohtuullisia päätelmiä hankkeen tulevaisuudesta ilman, että se olisi koskaan käynyt alueella tapaamassa hankkeen vastaanottajia tai hankeryhmän jäseniä (lukuun ottamatta alankomaalaista hankkeen johtajaa) [24].

35. Kantelija päätteli, että viivästyksiä aiheutui ja että kaikki osapuolet tekivät virheitä. Siinä todettiin seuraavaa: ”Näin laajassa, monialueisessa ja monitahoisessa hankkeessa, joka toteutetaan yhdellä maailman köyhimmistä ja vaarallisimmista alueista, on kyse valtavasta määrästä muuttujia. Hanketta tällaisissa olosuhteissa toteutettaessa tarvitaan paljon aikaa, energiaa, kärsivällisyyttä, sitoutumista, luovuutta ja joustavuutta.” Hankeryhmällä oli nämä ominaisuudet, ja se halusi vaikuttaa pysyvästi myönteisesti Puntlandin ja Somalimaan pienimuotoista kalastusta harjoittaviin yhteisöihin.

Oikeusasiamiehen arviointi

36. Käsiteltävän asian kohteena ei ole komission tukisopimuksen irtisanomista koskevan päätöksen perusteltavuus vaan se, että komissio ei ole vastannut kantelijan pyyntöihin pitää kokous riidan ratkaisemiseksi sopimuksen yleisten ehtojen 13 artiklan 2 kohdan mukaisesti (kuten edellä 14 kohdassa on esitetty).  

37. Kantelija pyysi 12 päivänä heinäkuuta 2015 päivätyssä kirjeessään komissiolta lupaa järjestää hankkeen edistymistä käsittelevä kokous sen, komission ja useiden sidosryhmien välillä. Vaikka kantelija ei kyseisessä kirjeessä viitannut avustussopimuksen yleisten ehtojen 13 artiklan 2 kohtaan, kantelija ilmoitti kirjeessään pyytävänsä kokousta, jotta ”tämän kirjeen sisältö”(jossa kantelija yritti selittää saavutettua edistystä ja esittää perustelut sille, miksi komission ei pitäisi irtisanoa avustussopimusta) voitaisiin vahvistaa [25]. Avustussopimus irtisanottiin 11 päivänä elokuuta 2015. Kokousta koskeva pyyntö esitettiin siis ennen sopimuksen irtisanomista, ja se koski riita-asiaa, joka syntyi ”sopimuksen täytäntöönpanon aikana”(eli riita-asiaa, joka koski komission suunnittelemaa avustussopimuksen irtisanomista).

38. Yleisten ehtojen 13.2 artiklassa määrätään, että ”tätä varten” eli riidan ratkaisemiseksi sovinnollisesti ”osapuolet– – tapaavat toisensa jommankumman pyynnöstä.” Lisäksi 13.2 artiklassa asetetaan osapuolille velvollisuus ”vastata sovintoratkaisupyyntöön 30 päivän kuluessa.” Sen jälkeen siinä todetaan, että ”tämän määräajan päätyttyä – – koordinaattori tai hankintaviranomainen voi ilmoittaa toiselle osapuolelle, että se katsoo menettelyn epäonnistuneen.”

39. On selvää, että yleisissä ehdoissa asetetaan komissiolle velvollisuus vastata sovintoratkaisupyyntöön (30 päivän kuluessa). Komission olisi sen vuoksi pitänyt vastata kantelijan kokouspyyntöihin. Jos se ei olisi katsonut, että kokous olisi edistänyt riidan sovinnollista ratkaisemista, sen olisi pitänyt perustella kantansa. Komissio ei tehnyt niin ennen kuin kantelija kääntyi oikeusasiamiehen puoleen.  Oikeusasiamies ei kuitenkaan totea hallinnollista epäkohtaa tämän puutteen osalta eikä anna siihen liittyvää suositusta, koska hän katsoo, että vaikka komissio ei vastannut kantelijan pyyntöihin, jotka koskivat tapaamista ennen tämän tutkimuksen aloittamista, voidaan sanoa, että komissio on nyt vastannut pyyntöön suurella viiveellä. Tämä johtuu siitä, että komissio on tässä tutkimuksessa esittänyt syyt, joiden vuoksi se katsoo, että kokouksen pitäminen ei olisi ollut hyödyllistä (ks. erityisesti tämän päätöksen 26–30 kohta).

40. Toisaalta oikeusasiamies on komission kanssa samaa mieltä siitä, että yleiset ehdot eivät velvoita sitä järjestämään kokousta sidosryhmien kanssa. Oikeusasiamies pitää kuitenkin valitettavana, ettei komissio tehnyt niin. Kun otetaan huomioon hankkeen toteuttamisen vaikea tilanne ja toimintaympäristö, olisi ollut oikeudenmukaisempaa, jos komissio olisi pyrkinyt edelleen ymmärtämään kantelijan kohtaamia vaikeuksia ja kuulemaan, mitä sidosryhmillä oli sanottavanaan. Komissio olisi myös voinut olla ymmärtäväisempi, koska kantelija oli avustussopimuksen heikompi osapuoli (jonka yleiset ehdot laatii komissio).  On epäilemättä ensiarvoisen tärkeää, että avustussopimusten osapuolet yrittävät ratkaista riitansa sovinnollisten riitojenratkaisumenettelyjen avulla, jotta asiat eivät kärjisty oikeusasiamiehelle tai tuomioistuimille.

41. Ottaen kuitenkin huomioon, että i) komissio on nyt vastannut kokouspyyntöön ja selittänyt, miksi se katsoo, että kokous ei ollut perusteltu, ii) komissio ja kantelija olivat pitäneet kokouksen 25 päivänä kesäkuuta 2015 juuri ennen kuin komissio oli lähettänyt 3 päivänä heinäkuuta 2015 päivätyn kirjeen, jossa se ilmoitti aikomuksestaan lopettaa hanke, ja iii) komissio on tehnyt avustussopimuksen toisen tuensaajan kanssa, jonka toimintaan komissio vaikuttaa olevan tyytyväinen, oikeusasiamies katsoo, että asian jatkaminen ei olisi hyödyllistä. Hän tekee kuitenkin parannusehdotuksen tulevaisuutta varten.

Päätelmä

Tutkimuksen perusteella oikeusasiamies päättää asian käsittelyn ja tekee seuraavan päätelmän [26]:

Euroopan komissio on nyt ratkaissut kantelun kohteena olevan asian.

Tästä päätöksestä ilmoitetaan kantelijalle ja komissiolle.

Parannusehdotus

Komission olisi tulevaisuudessa tehtävä kaikkensa ratkaistakseen sovinnollisesti mahdolliset erimielisyydet, joita syntyy sen ja avustussopimuksen edunsaajien välillä, muun muassa järjestämällä tapaamisia edunsaajien kanssa, jos nämä sitä pyytävät. Komission olisi myös vastattava nopeasti kokouspyyntöihin, jotka on esitetty riitojen ratkaisemiseksi.

 

Emily O'Reilly

Euroopan oikeusasiamies

Strasbourgissa 11.10.2018

 

[1] Yleisten ehtojen 12.2 artiklassa määrätään seuraavaa:

”12.2. ... hankintaviranomainen voi koordinaattoria asianmukaisesti kuultuaan irtisanoa tämän sopimuksen ... ilman korvausta, jos:

a) avustuksen saaja(t) laiminlyö (eivät täytä) perusteettomasti sille (niille) yksin tai yhdessä tämän sopimuksen perusteella kuuluvia olennaisia velvoitteita, ja saatuaan kirjeitse kehotuksen noudattaa näitä velvoitteita se ei edelleenkään täytä niitä tai ei toimita tyydyttävää selvitystä 30 päivän kuluessa kirjeen vastaanottamisesta; ...”

[2] Komissio totesi, että 15 kuukautta hankkeen aloittamisen jälkeen oli tehty liian vähän. Siinä lueteltiin toiminnot, jotka oli lopetettu, toiminnot, jotka olisi pitänyt lopettaa (ja joita ei ollut lopetettu), ja toiminnot, jotka olisi pitänyt aloittaa mutta joita ei ollut vielä aloitettu.

[3] Komissio lähetti 17. lokakuuta 2014 kantelijalle kirjeen, jossa se pyysi tätä sisällyttämään erityisiä tietoja ensimmäiseen puolivuotiskertomukseen. Komission mukaan kertomus, jonka se lopulta sai, ei sisältänyt näitä tietoja, ja se hylättiin useista muista syistä. Komissio pyysi 28 päivänä marraskuuta 2014 päivätyssä sähköpostiviestissä kantelijaa toimittamaan uudelleen tarkistetun kuuden kuukauden kertomuksen 30 päivän kuluessa. Komission mukaan tarkistettua kertomusta ei lähetetty (ainakaan ennen 3. heinäkuuta 2015).

[4] Komissio totesi kirjeessään, että 25. kesäkuuta 2015 pidetyssä kokouksessa kantelijan edustaja oli ilmoittanut edustustolle, että lähes kaikki toimet, joita ei ollut aloitettu, eivät olleet enää merkityksellisiä. Komission mukaan tämä asetti kyseenalaiseksi kantelijan rahoitusehdotuksen valinnan.

[5] Valtuuskunta luetteli ryhmien johtajat ja asiantuntijat, joita kantelija ja sen kumppanit olivat ehdottaneet esitettäväksi ehdotuksessaan. Se totesi saaneensa sen vaikutelman, että nämä henkilöt eivät joko työskennelleet lainkaan hankkeen parissa tai eivät käyttäneet siihen tarvittavaa aikaa tai eivät toimineet odotetulla tavalla.

[6] Kantelija väitti myös, että sille olisi pitänyt antaa mahdollisuus i) saada jäljennökset valituskirjeistä ministeriöiltä ja ii) reagoida näihin kirjeisiin ennen kuin niitä käytettiin yhtenä tärkeimmistä syistä sopimuksen irtisanomiseen.

[7] Komissio pyysi kantelijaa toimittamaan menojen tarkastuskertomuksen (15. marraskuuta 2015 mennessä) arvioidakseen jo käytetyt määrät yleisten ehtojen 12 artiklan 7 kohdan mukaisesti.

[8] Yleisten ehtojen 13.2 artiklassa määrätään seuraavaa:

”13.2 Tämän sopimuksen osapuolet tekevät kaikkensa sopiakseen keskenään tämän sopimuksen täytäntöönpanon aikana syntyvät erimielisyydet. Tätä varten niiden on ilmoitettava kantansa ja mahdolliset ratkaisunsa kirjallisesti ja kohdattava toisensa jommankumman pyynnöstä. Koordinaattorin ja hankintaviranomaisen on vastattava lähetettyyn sovintoratkaisupyyntöön 30 päivän kuluessa. Kun tämä määräaika on päättynyt tai jos sovintoratkaisuun pyrkiminen ei ole johtanut sopimukseen 120 päivän kuluessa ensimmäisestä pyynnöstä, koordinaattori tai hankintaviranomainen voi ilmoittaa toiselle osapuolelle, että se katsoo menettelyn epäonnistuneen” (korostus lisätty).

[9] Sekä komission että kantelijan huomautukset ovat hyvin laajoja.

[10] Komissio viittasi komission ja kantelijan välillä 17 päivänä syyskuuta 2014, 29 päivänä tammikuuta 2015 ja 25 päivänä kesäkuuta 2015 pidettyihin kokouksiin.

[11] Ks. edellä alaviite 3, joka koskee sitä, että kantelija ei toimittanut komissiolle tarkistettua ensimmäistä väliraporttia. Lisäksi kantelijan toinen välikertomus oli komission mukaan hyvin epämääräinen ja osoitti, että käytännön toteutus ei ollut merkittävää.

[12] Lisäksi komission mukaan ”vakoiltuaan kantelijan väitettä, jonka mukaan nämä laativat kaksi kertomusta, on selvennettävä, että ensimmäinen välikertomus hylättiin – – ja että se saatettiin ajan tasalle.

Komissio totesi myös, että kantelijalla oli hallussaan 413 229 euron ennakkomaksu, jota ei ollut perusteltu taloudellisella raportoinnilla, mikä on vastoin kantelijan velvollisuutta, josta määrätään nimenomaisesti avustussopimuksen erityisehtojen 4.2 kohdassa.

[13] Komissio totesi, että toimen kuvauksessa esitetyn ohjeellisen toimintasuunnitelman (joka on erottamaton osa sopimusta) mukaan useita toimia oli tarkoitus aloittaa jo hankkeen kuuden ensimmäisen kuukauden aikana.

[14] Komission mukaan tässä asiakirjassa todetaan, että se "toimitetaan Euroopan komissiolle, EU:n Kenian edustustolle, ja se voidaan hyväksyä" (korostus lisätty). Komissio väitti, että tämän lausekkeen sanamuodosta seuraa, että

komissio ei ollut ennakkoedellytys siinä mainittujen toimien toteuttamiselle.

[15] Komissio totesi, että sillä on oikeus varmistaa EU:n varojen paras mahdollinen käyttö ja unionin ulkoisten toimien konkreettisten tulosten saavuttaminen. Lisäksi se on toimintatapaansa harkitessaan kiinnittänyt erityistä huomiota hankkeessa esitettyjen toimien toteuttamiseen lopullisten edunsaajien tarpeiden täyttämiseksi.

[16] Yleisten ehtojen 13.2 artikla: Tämän sopimuksen osapuolet tekevät kaikkensa sopiakseen keskenään tämän sopimuksen täytäntöönpanon aikana syntyvät erimielisyydet. Tätä varten niiden on ilmoitettava kantansa ja mahdolliset ratkaisunsa kirjallisesti ja kohdattava toisensa jommankumman pyynnöstä. Koordinaattorin ja hankintaviranomaisen on vastattava lähetettyyn sovintoratkaisupyyntöön 30 päivän kuluessa. Kun tämä määräaika on päättynyt tai jos sovintoratkaisuun pyrkiminen ei ole johtanut sopimukseen 120 päivän kuluessa ensimmäisestä pyynnöstä, koordinaattori tai hankintaviranomainen voi ilmoittaa toiselle osapuolelle, että se katsoo menettelyn epäonnistuneen” (korostus lisätty komissiossa).

[17] Komissio lisäsi, että perintämääräyksen vuoksi komissio varasi itselleen oikeuden nostaa kantelijaa vastaan kanteen Brysselin tuomioistuimissa, jos perintämääräystä ”ei pitäisi lunastaa muilla keinoin”.

[18] Kantelija väitti, että komission lausunto, jonka mukaan Somalimaan ja Puntlandin viranomaiset ”kielsivät kaiken tiedon kantelijan jatkuvasta läsnäolosta tai työstä raportointijaksolla”, perustui olettamuksiin sekä subjektiivisiin ja todentamattomiin huomautuksiin eikä tosiseikkojen puolueettomaan arviointiin. Kantelija totesi tavanneensa useaan otteeseen kalastusministeriön henkilöstöä molemmilta alueilta ja että ministeriön henkilöstöä oli paikalla rannikkoalueille tehtyjen tarkastuskäyntien aikana. Kantelija viittasi esimerkiksi marraskuussa 2014 tehtyihin vierailuihin, joihin osallistui ministerien ja presidentin henkilöstöä. Kantelija totesi myös, että sen paikalliset hankekumppanit osallistuivat kaikkiin omalla alueellaan tehtyihin tarkastuskäynteihin ja tekivät myös omia tarkastuskäyntejä.

[19] Kantelija väitti, että sekä Somalimaan että Puntlandin viranomaiset vaativat, että hankkeessa keskitytään muihin kohdealueisiin, joita ei ollut sisällytetty hanke-ehdotukseen. Lisäksi sekä Puntlandin että Somalimaan viranomaiset korostivat, että hanketoiminnassa keskitytään suunnitellusti vähemmän Berberaan (Somaliland) ja Bosasoon (Puntland), koska näillä kahdella alueella toimii jo useita avustusjärjestöjä.

[20] Kantelija totesi, että useista pyynnöistä huolimatta paikallisviranomaisilta kesti yli kaksi kuukautta antaa palautetta ja palautetta. Tämän seurauksena sekä perusraportti että tarvearviointiraportti saatiin virallisesti valmiiksi maaliskuussa 2015. Asiasta ilmoitettiin komissiolle. Kantelija ilmoitti lähettäneensä perusraportin (toimi 1.1) ja tarvearviointiraportin (toimi 2.1) komissiolle 7 päivänä huhtikuuta 2015, mutta se ei saanut komissiolta palautetta.

[21] Kantelija väitti, että se oli maaliskuussa 2015 ilmoittanut Somalimaan viranomaisille, että EU hyväksyisi täytäntöönpanosuunnitelman nopeasti. EU:n edustuston aiheuttamat viivästykset aiheuttivat jännitteitä paikallisviranomaisten ja hankeryhmän välillä.

[22] Kantelijan mukaan ryhmä oli yleisten ehtojen 9.1 artiklan mukaisesti velvollinen toimittamaan tarkistetut täytäntöönpanoasiakirjat EU:lle, koska tehdyt muutokset edellyttivät edustuston hyväksyntää.

[23] Kantelija väitti esimerkiksi, että komissio ei ottanut huomioon Puntlandin osavaltion Somalian kalastus- ja meriluonnonvaroista vastaavan ministerin sille 28 päivänä kesäkuuta 2015 lähettämää myönteistä kirjettä, joka kantelijan mukaan oli anteeksipyyntö kyseisen ministeriön lähettämästä aiemmasta kantelukirjeestä ja tarjosi tilaisuuden onnitella hankeryhmää sen kovasta työstä sekä yhteistyö- ja hanketoiminnan jatkamista koskevasta pyynnöstä.

[24] Kantelija totesi, että EU:n edustuston henkilöstö tapasi Nairobissa vain kolme kertaa ja Hargeisassa vain yhden hankeryhmän jäsenen, vaikka ryhmässä oli kymmenen jäsentä ja lukuisia hankkeeseen liittyviä sidosryhmiä.

[25] Kokouspyyntö toistettiin 13 päivänä elokuuta 2018 päivätyllä kirjeellä. Kyseisessä kirjeessä kantelija viittasi yleisten ehtojen 13 artiklan 2 kohtaan.