Kaebuse taust

1. 2018. aasta juulis esitas kaebuse esitaja Euroopa Komisjonile Saksamaa vastu rikkumiskaebuse seoses ELi riigihankeõiguse kohaldamisega kontsessioonide suhtes.[1] Kaebuse esitaja väitis, et Hamburgi linn kasutas Hamburgi-Altona raudteejaama ehitustööde kontsessioonide asemel ekslikult ostulepinguid.

2. 2019. aasta mais saatis komisjon menetluse lõpetamisele eelneva kirja,[2] milles teavitas kaebuse esitajat oma kavatsusest juhtum lõpetada. Komisjoni sõnul ei olnud süstemaatilise puuduse tõendamiseks piisavalt teavet. Kaebuse esitaja esitas oma märkused menetluse lõpetamisele eelneva kirja kohta 2019. aasta juunis.

3. Kaebuse esitaja kirjutas komisjonile uuesti 2020. aasta aprillis. Kuna komisjon ei esitanud ajakohastatud teavet, algatas ombudsman 2020. aasta juunis uurimise (juhtum 995/2020/JN [3]). 2020. aasta juulis teatas komisjon kaebuse esitajale, et ta alles hindab juhtumit. Komisjon märkis, et ta kaalub, kas on vaja võtta täiendavaid meetmeid. Ta kinnitas kaebuse esitajale, et teavitab teda edasistest sammudest niipea, kui ta on nende kohta otsuse teinud. Kuna komisjon vastas kaebuse esitajale, lõpetas ombudsman uurimise.

4. 2021. aasta oktoobris teatas komisjon kaebuse esitajale, et ta on edastanud kaebuse EU Piloti menetlusele [4] (EUP(2021)10037). Pärast EU Pilotile üleandmist esitas kaebuse esitaja 2021. aasta detsembris lisateavet. Komisjon ei kinnitanud kättesaamist ega vastanud kaebuse esitajale.

5. Kuna kaebuse esitaja ei olnud 2023. aasta septembris ajakohastatud teavet saanud, võttis ta ühendust komisjoniga, et küsida juhtumi seisu kohta. Komisjon vastas, et ta ei ole juhtumit veel täielikult analüüsinud. Selles ei märgitud hindamise lõpuleviimise ajakava.

6. Kuna kaebuse esitaja ei olnud rahul oma rikkumiskaebuse hindamise hilinemisega, pöördus ta ombudsmani poole.

Uurimine

7. Ombudsman algatas uurimise aja kohta, mis komisjonil kulus rikkumiskaebuse menetlemiseks.

8. Uurimise käigus sai ombudsman komisjoni vastuse ja seejärel kaebuse esitaja märkused vastuseks komisjoni vastusele.

Aeg, mis komisjonil kulub rikkumiskaebuse menetlemiseks

Ombudsmanile esitatud argumendid

9. Kaebuse esitaja oli mures viivituse pärast tema rikkumiskaebuse hindamisel.

10. Oma vastuses ombudsmanile selgitas komisjon, et riigihangete raamistiku kohane õiguslik olukord on ebaselge ja keeruline. Esialgu, kui ta saatis 2019. aasta mais ‑ sulgemiseelse kirja, pidas ta kaebuse esitaja rikkumiskaebust üksikjuhtumiks ega viidanud süsteemsele probleemile selles, kuidas Saksamaa kohaldab ELi riigihankeõigust.

11. Pärast teabe saamist muude potentsiaalselt sarnaste juhtumite kohta Saksamaal andis ta juhtumi siiski üle EU Pilotile. Komisjon selgitas, et ta pidi 2023. aasta detsembris küsima Saksamaa ametiasutustelt täiendavaid selgitusi, mis põhjustas täiendavaid viivitusi.

Ombudsmani hinnang, mille alusel esitati soovitus

12. Kooskõlas komisjoni teatisega „ELi õigus: Parema kohaldamisega paremad tulemused, on komisjonil soovituslik tähtaeg üks aasta alates rikkumiskaebuse registreerimisest, et otsustada, kas saata asjaomasele liikmesriigile ametlik teade või lõpetada juhtum [5].  

13. Ombudsman tunnistab, et komisjon analüüsis kaebust esialgu teatises sätestatud üheaastase tähtaja jooksul ja saatis 2019. aasta mais lõpetamiseelse kirja. Kuus aastat pärast kaebuse esitamist ei ole komisjon oma hindamist siiski veel lõpule viinud. Selline märkimisväärne viivitus võib olla õigustatud üksnes juhul, kui komisjon esitab konkreetsed ja mõjuvad põhjused juhtumiga tegelemiseks vajaliku aja kohta [6].

14. Lisaks on komisjon alates 2021. aasta oktoobrist käsitlenud juhtumit EU Piloti raames, mille selge eesmärk on lahendada võimalikud ELi õiguse rikkumised kiiresti ja tõhusalt. Oma suunistes [7] EU Piloti kohta kohustub komisjon „lahendama ELi õiguse rikkumised nii kiiresti kui võimalik” ning EU Piloti dialoogi „tuleb käsitleda õigeaegselt”. Seega tuleks EU Pilotit kasutada juhtudel, kui kiire lahendus lühikese aja jooksul tundub võimalik. Üldjuhul peaks komisjon juhul, kui toimiku menetlemine on veel pooleli üheksa kuud pärast asjaomase liikmesriigi poole pöördumist, dialoogi uuesti hindama ja võtma asjakohaseid meetmeid, näiteks saatma ametliku kirja, lõpetama juhtumi menetlemise või pikendama EU Piloti menetlust piiratud ajaks. 

15. Ombudsmani arvates ei järginud komisjon oma EU Piloti suuniseid, eelkõige seoses selleks kulunud ajaga.

16. Lisaks esitas komisjon viivituse kohta üksnes üldised põhjused, selgitamata konkreetselt, kuidas mõni neist põhjustest oleks viivitusele kaasa aidanud. Asjaolu, et juhtum võib olla keeruline ja õiguslik olukord ebaselge, ei saa õigustada kuueaastast viivitust.  Igal juhul ei selgitanud komisjon kunagi, miks ta pidas seda juhtumit keeruliseks.

17. Argument, et komisjon käsitles kaebust esialgu üksikjuhtumina, ei ole veenev. Kui komisjon saatis 2019. aasta mais menetluse lõpetamisele eelneva kirja, oli ta juba saanud veel ühe kaebuse seotud küsimuse kohta ja veel kolm kaebust sama küsimuse kohta.^[8] Komisjon ei andnud juhtumit EU Pilotile üle veel 18 kuu jooksul ja alles pärast ombudsmani esimest uurimist.

18. Uurimise käigus palus ombudsmani uurimisrühm komisjonil esitada juhtumi kohta oma toimik. Komisjon edastas ainult kaebuse esitajaga peetud kirjavahetuse, mille ombudsman oli kaebuse esitajalt juba saanud ja mida ta komisjoniga jagas. Komisjon märkis, et ta ei olnud teadlik ühestki muust juhtumiga seotud dokumendist.

19. See on selgelt kahetsusväärne ja raskesti ühitatav juhtumi arenguga. Vähemalt tuleks registreerida komisjoni kirjavahetus Saksamaa ametiasutustega ja dokumendid, mis on seotud rikkumiskaebuse edastamisega EU Pilotile. Kooskõlas hea halduse põhimõtetega peaks komisjon pidama arvestust haldusmenetluste, näiteks rikkumiskaebuste kohta.[9] Komisjoni suutmatus esitada käesoleval juhul kirjalikke dokumente, milles selgitatakse, kuidas ta on juhtumit käsitlenud, on andmete säilitamise seisukohast ilmselgelt ebapiisav.

20. Selliste dokumentide puudumisel on ombudsmanil raske kontrollida, milliseid meetmeid komisjon kaebuse suhtes võttis. Uurimise käigus ombudsmanile kättesaadavaks tehtud piiratud dokumendid ei näita, et komisjon tegeles juhtumiga aastate jooksul hoolsalt.[10] Vastupidi, näib, et komisjon ei olnud 2022. aasta jaanuarist kuni 2023. aasta detsembrini aktiivne. Näib, et komisjon võttis Saksamaa ametiasutustega uuesti ühendust vaid üks päev enne oma vastuse edastamist ombudsmanile 2023. aasta detsembris.

21. Ombudsman tunnistab, et komisjonil on rikkumiskaebuste käsitlemisel kaalutlusõigus.[11] Komisjon peab siiski kasutama oma kaalutlusõigust vastavalt oma eeskirjadele.[12] Seega peab komisjon käsitlema rikkumiskaebust põhjendamatu viivituseta ja mõistliku aja jooksul [13] ning kasutama nõuetekohaselt menetlusi, mille ta ise kavandas võimalikult kiireks lõpetamiseks.[14] Käesoleval juhul ei ole komisjon EU Piloti menetlust nõuetekohaselt rakendanud.

22. Lisaks oleks komisjon pidanud kaebuse esitajat juhtumi edenemisest ennetavalt teavitama ning sellest selgelt ja läbipaistvalt teavitama. Selle asemel saatis komisjon standardsed kirjad ja lühikesed e-kirjad, milles korrati, et hindamine on pooleli. Lisaks lõpetamiseelsele kirjale ei selgitanud komisjon kunagi üksikasjalikult viivituse põhjuseid ega esitanud hindamise lõpuleviimise ajakava.

23. Eespool öeldut arvesse võttes leiab ombudsman, et aeg, mis komisjonil kulub rikkumiskaebuse hindamise lõpuleviimiseks, on ebamõistlik. Komisjon ei esitanud viivituse põhjendamiseks piisavaid selgitusi. Tegemist on haldusomavoliga. Ombudsman esitab selle kohta soovituse.

Soovitus

Selle kaebuse uurimise põhjal esitab ombudsman komisjonile järgmise soovituse:

Komisjon peaks rikkumiskaebuse hindamise viivitamata lõpule viima.

Komisjoni ja kaebuse esitajat teavitatakse sellest soovitusest. Kooskõlas Euroopa Ombudsmani põhikirja artikli 4 lõikega 2 saadab komisjon üksikasjaliku arvamuse hiljemalt 12. oktoobriks 2024.

Ettepanek olukorra parandamiseks

Komisjon peaks tagama, et ta peab piisavat arvestust selle kohta, kuidas ta käsitleb rikkumiskaebusi.

Emily O'Reilly

Euroopa Ombudsman

Strasbourg, 12.7.2024

[1] Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. veebruari 2014. aasta direktiiv 2014/23/EL kontsessioonilepingute sõlmimise kohta (EMPs kohaldatav tekst) (ELT L 94, 28.3.2014, lk 1). https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32014L0023

[2] Komisjon saatis kaebuse esitajatele menetluse lõpetamisele eelneva kirja, milles esitas põhjused, miks ta kavatseb juhtumi lõpetada, ja kutsus kaebuse esitajat üles esitama nelja nädala jooksul oma märkused.

[3] https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/57207

[4] EU Pilot on komisjoni ja liikmesriikide mitteametlik dialoog ELi õiguse võimaliku rikkumise teemal. See võimaldab komisjonil hinnata, kas on alust algatada ametlik rikkumismenetlus. https://single-market-scoreboard.ec.europa.eu/enforcement-tools/eu-pilot_en

[5] Komisjoni teatise „ELi õigus: Haldusmenetlused kaebuse esitajaga suhtlemiseks seoses ELi õiguse kohaldamisega“ lisa punkt 8: parema kohaldamisega paremad tulemused“, ELT C 18, 19.1.2017, lk 10.

[6] Vt eelkõige ombudsmani 15. mai 2024. aasta otsused kohtuasjades 1171/2023/JN, punkt 21: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/186479, 2029/2022/EIS, 19. detsember 2023, punkt 18 koos täiendavate viidetega: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/179452, 369/2018/JAP, 13. september 2019, punktid 20–22. https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/119020 ja 731/2012/JN, 4. aprill 2014, punkt 33 (koos täiendavate viidetega): https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/53985

[7] EU Pilot: Suunised komisjoni talitustele (juuli 2020)

[8] Rikkumiskaebused seotud küsimuses pärinevad 5. veebruarist 2019 ning samas küsimuses 12. veebruarist, 29. märtsist ja 5. aprillist 2019.

[9] See on 2023. aastal teine juhtum, kus komisjon ei suutnud oma tegevuse kohta tõendeid esitada (vt ka eespool viidatud kohtuotsus 1171/2023/JN).

[10] Vt ka 15. mai 2024. aasta otsus kohtuasjas 1171/2023/JN, punkt 19: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/186479

[11] Euroopa Kohtu 14. veebruari 1989. aasta otsus kohtuasjas Starfruit v. komisjon, 247/87: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:61987CJ0247

[12] 1171/2023/JN, punkt 28 ja seal viidatud kohtupraktika.

[13] Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikkel 41.

[14] Vt selle kohta ka OI/5/2016/AB, 14. september 2017: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/83646