Koostatud vastavalt Euroopa Ombudsmani põhikirja artikli 4 lõikele 1 ^[1]

Kaebuse taust

1. 2021. aasta aprillis avaldas New York Times artikli,^[2] milles ta teatas, et komisjoni president ja ravimifirma tegevjuht on vahetanud COVID-19 vaktsiinide hankimisega seotud tekste ja üleskutseid ning et „isiklikul diplomaatial oli suur roll kokkuleppes, mis viiakse lõpule sel nädalal, mil [EL] seob end 1,8 miljardi doosiga (...)“.

2. 4. mail 2021 palus kaebuse esitaja, ajakirjanik, komisjonilt avalikku juurdepääsu ^[3] New York Timesi artiklis nimetatud „ext-sõnumitele ja muudele dokumentidele, mis on seotud [komisjoni presidendi] ja [tegevjuhi] vahelise teabevahetusega“.

3. Komisjon tegi kindlaks kolm dokumenti, mis kuuluvad kaebuse esitaja taotluse kohaldamisalasse: e-kiri, kiri ja pressiteade. Ta andis kaebuse esitajale laialdase juurdepääsu nendele dokumentidele, jättes välja vaid piiratud isikuandmed.

4. 28. mail 2021 palus kaebuse esitaja komisjonil oma otsus läbi vaadata (esitades „kordustaotluse“). Täpsemalt vaidlustas kaebuse esitaja selle, et komisjon ei olnud tekstisõnumeid tuvastanud.

5. 2021. aasta juulis tegi komisjon kinnitava otsuse. Ta märkis, et on teinud uue põhjaliku otsingu, ja kinnitas, et tal ei ole täiendavaid dokumente, mis vastaksid kaebuse esitaja juurdepääsutaotlusele.

6. Kuna kaebuse esitaja ei olnud komisjoni vastusega rahul, pöördus ta ombudsmani poole.

Uurimine

7. Ombudsman algatas 2021. aasta septembris uurimise seoses kaebuse esitaja murega, et komisjon ei tuvastanud ega avalikustanud tekstsõnumeid, millele ta juurdepääsu taotleb.

8. Uurimise käigus kohtus ombudsmani uurimisrühm komisjoni esindajatega, et saada juhtumi kohta lisateavet. Seejärel koostas uurimisrühm koosoleku aruande (kättesaadav allpool),^[4] mida jagati kaebuse esitajaga, kes seejärel esitas oma märkused. Ombudsmani uurimisrühm vaatas läbi ka dokumendid, milles kirjeldati üksikasjalikult, kuidas komisjon oli üldsuse juurdepääsu taotlust käsitlenud.

Esitatud argumendid

9. Kaebuse esitaja märkis sisuliselt, et tekstisõnumeid tuleks käsitada dokumentidena vastavalt ELi eeskirjadele, mis käsitlevad üldsuse juurdepääsu dokumentidele. Kaebuse esitaja märkis, et komisjon ei ole avalikustanud, kas kõnealused tekstisõnumid on olemas või on olemas olnud. New York Timesi artiklit silmas pidades pidas ta tõenäoliseks, et kõnealune teabevahetus tõepoolest toimus. Seetõttu väitis ta, et komisjon ei tuvastanud kõiki dokumente, mis kuuluvad tema juurdepääsutaotluse kohaldamisalasse.

10. Oma vastuses märkis komisjon, et üldsuse juurdepääsu õigus kehtib ainult institutsiooni valduses olevate olemasolevate dokumentide suhtes. Komisjon ütles ka, et ta „ei ole kohustatud iga dokumenti säilitama“. Komisjon viitas oma dokumendihaldust käsitlevale otsusele, milles on sätestatud, et „[d]okupatsioonid registreeritakse, kui need sisaldavad olulist teavet, mis ei ole lühiajaline, või kui need võivad hõlmata komisjoni või mõne selle talituse meetmeid või järelmeetmeid“. Komisjon asus seisukohale, et „tekstsõnum või muud liiki kiirsõnum on oma olemuselt lühiajaline dokument, mis ei sisalda põhimõtteliselt olulist teavet komisjoni poliitika, tegevuse ja otsustega seotud küsimuste kohta ning seetõttu ei kvalifitseeru see tavaliselt registreerimiskriteeriumidele vastava dokumendina. Sellega seoses välistaks komisjoni andmete säilitamise poliitika põhimõtteliselt kiirsõnumite saatmise.“

11. Kohtumisel ombudsmani uurimisrühmaga ütles komisjon, et ta ei ole siiani oma dokumendihaldussüsteemi tekstisõnumeid salvestanud. See on loogiline, arvestades, et tekstid on tavaliselt lühiajalised ja neid ei kasutata komisjoni ametlikus otsustusprotsessis ning need ei ole institutsioonile siduvad.

12. Komisjon märkis ka, et tema töötajad, kes kaebuse esitaja taotlust menetlesid, olid konsulteerinud presidendi kantseleiga, kes oli kinnitanud, et ei ole olemas täiendavaid dokumente, mis vastaksid komisjonisisestele registreerimiskriteeriumidele.

13. Oma märkustes koosoleku aruande kohta märkis kaebuse esitaja, et endiselt ei ole selge, kas on olemas asjakohaseid tekstisõnumeid, kas sellised tekstisõnumid on kustutatud või neid ei ole kunagi olemas olnud.

Ombudsmani hinnang, mille alusel esitati soovitus

14. Ombudsmani  jaoks on selge, et tekstisõnumid kuuluvad dokumentidele üldsuse juurdepääsu käsitleva ELi õiguse (määrus 1049/2001)^[5] kohaldamisalasse. Määruse kohaselt on dokument „sisu, mis olenemata andmekandjast (paberile kirjutatuna, elektroonilises vormis või heli-, visuaal- või audiovisuaalsalvestisena) käsitleb küsimusi, mis on seotud institutsiooni vastutusalasse kuuluva poliitika, tegevuse või otsustega”.^[6]

15. Samuti on selge, et määrust 1049/2001 kohaldatakse kõigi ELi institutsiooni valduses olevate dokumentide suhtes, see tähendab „institutsiooni koostatud ja talle saadetud ning tema valduses olevate dokumentide suhtes kõikides Euroopa Liidu tegevusvaldkondades” [7].

16. See sõnastus näitab selgelt, et dokumendi otsustav element ei ole selle andmekandja. Samuti ei ole oluline, kas dokument on institutsiooni dokumendihaldussüsteemis registreeritud. Oluline on dokumendi sisu ja see, kas see on seotud institutsiooni vastutusalasse kuuluva poliitika, tegevuse ja otsustega või mitte. Sisu olemasolu kohta on ELi kohtud leidnud, et dokumendi määratlus määruse 1049/2001 tähenduses põhineb peamiselt sisul, mida võib „salvestada, kopeerida või vaadata pärast selle loomist“^[8]. Tekstisõnumid on seega dokumendid ja üldsus võib taotleda neile juurdepääsu, kui need on seotud institutsiooni tööga ja kui need on institutsiooni valduses ^[9].

17. See, kas tekstisõnumid registreeritakse hiljem asjaomase institutsiooni dokumendihaldussüsteemis, ei ole õiguslikult asjakohane mõiste „dokument“ määratlemisel määruse 1049/2001 tähenduses. Dokumendi registreerimine on dokumendi olemasolu tagajärg, mitte selle olemasolu eeltingimus.

18. Küsimus, kas tekstisõnumid tuleks registreerida, on oluline küsimus, mida ombudsman käsitleb oma käimasolevas strateegilises algatuses (SI/4/2021/MIG) selle kohta, kuidas ELi institutsioonid, organid ja asutused salvestavad tekst- ja kiirsõnumeid, mille töötajad on oma ametiülesannete täitmisel saatnud/saanud.^[10] Teabe salvestamine institutsiooni dokumendihaldussüsteemi hõlbustab oluliselt üldsuse juurdepääsu dokumentidele, hõlbustades institutsioonidel dokumentide otsimist ja tuvastamist. ELi kohtupraktikas on tunnistatud, et ELi institutsioonidel on kohustus koostada ja säilitada oma tegevusega seotud dokumente ning teha seda nii palju kui võimalik ning mittemeelevaldsel ja prognoositaval viisil ^[11].

19. Käesolevas asjas ei ole aga küsimus selles, kas kõnealused tekstisõnumid oleks tulnud salvestada või salvestati. Pigem on küsimus selles, kas juhul, kui sõnumid puudutavad komisjoni tööd ja kui need on tema valduses, oleks komisjon pidanud võimaldama üldsuse juurdepääsu neile. See, kuidas komisjon seda küsimust käsitles, ei võimaldanud nendele küsimustele vastata. Ombudsman leiab, et allpool esitatud põhjustel on tegemist haldusomavoliga.

20. Kaebuse esitaja juurdepääsutaotluses selgitati, et ta taotleb üldsuse juurdepääsu komisjoni presidendi ja ravimifirma tegevjuhi vahelisele teabevahetusele. Ta viitas meediaartiklile, mis põhines komisjoni presidendiga tehtud intervjuul, milles ta teatas, et kõnealune teabevahetus toimus. Teabevahetus toimus vaktsiinide hankelepingu üle peetud läbirääkimiste raames, mis hiljem lõpule viidi.

21. See, kas tekstisõnumid olid osa ametlikust menetlusest või kas nad panid komisjonile mis tahes viisil kohustusi, võib mõjutada seda, kas need oleks tulnud registreerida komisjoni dokumendihaldussüsteemis või mitte, kuid see ei mõjuta seda, kas need kuuluvad üldsuse juurdepääsu käsitlevate eeskirjade kohaldamisalasse.

22. Oma taotluses presidendi kantseleile dokumentide kohta, mis kuuluvad kaebuse esitaja üldsuse juurdepääsu taotluse kohaldamisalasse, palus komisjon dokumente, mis vastavad üksnes komisjonisisestele registreerimiskriteeriumidele. Seejärel kinnitas presidendi kantselei, et selliseid täiendavaid dokumente ei ole. Hoolimata kaebuse esitaja sõnaselgest taotlusest üldsuse juurdepääsuks tekstisõnumitele, ei selgitanud komisjon, kas need dokumendid olid tegelikult olemas. Selle asemel küsis ta ainult dokumente, mida kabinet pidas registreerimiskriteeriumidele vastavaks. Seega ei hinnatud, kas on muid dokumente ja kas need tuleks avalikustada vastavalt määrusele 1049/2001 ^[12].  

Soovitus

Selle kaebuse uurimise põhjal esitab ombudsman komisjonile järgmise soovituse:

Komisjon peaks paluma presidendi kabinetil uuesti otsida asjakohaseid tekstsõnumeid, selgitades, et otsing ei tohiks piirduda registreeritud dokumentidega või dokumentidega, mis vastavad registreerimiskriteeriumidele.

Kui teatatud tekstisõnumid on olemas ja identifitseeritud, peaks komisjon hindama, kas neile saab anda üldsuse juurdepääsu kooskõlas määrusega (EÜ) nr 1049/2001.

Komisjoni ja kaebuse esitajat teavitatakse sellest soovitusest. Kooskõlas Euroopa Ombudsmani põhikirja artikli 4 lõikega 2 saadab komisjon üksikasjaliku arvamuse 26. aprilliks 2022.

Emily O'Reilly
Euroopa Ombudsman

Strasbourg, 26. jaanuar 2022

[1] Kättesaadav aadressil https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Kättesaadav aadressil https://www.nytimes.com/2021/04/28/world/europe/european-union-pfizer-von-der-leyen-coronavirus-vaccine.html.

[3] Vastavalt määrusele 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN.

Juurdepääsutaotlus esitati AskTheEU.org kaudu ja see on kättesaadav aadressil https://www.asktheeu.org/en/request/exchange_between_president_von_d.

[4] Koosoleku aruanne on kättesaadav aadressil https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/150175.

[5] Ombudsman võtab teadmiseks komisjoni hiljutise vastuse parlamendi küsimusele, et tekstisõnumid ei ole hõlmatud ELi eeskirjadega üldsuse juurdepääsu kohta dokumentidele (määrus 1049/2001). Vt https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/P-9-2021-005139-ASW_EN.html. Käesolevas soovituses esitatud põhjustel ei jaga ombudsman seaduse sellist tõlgendust.

[6] Määruse 1049/2001 artikli 3 punkt a (rõhuasetus lisatud).

[7] Vastavalt määruse 1049/2001 artikli 2 lõikele 3.

[8] Üldkohtu 22. veebruari 2015. aasta otsus kohtuasjas Breyer vs. komisjon, T-188/12, punkt 42: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=162573&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=165954.

[9] Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Amet (Frontex) avalikustas hiljuti sellised sõnumid pärast määruse 1049/2001 kohast taotlust üldsuse juurdepääsuks dokumentidele: https://fragdenstaat.de/anfrage/ whatsapp-nachrichten-an-die-libysche-kustenwache/.

[10] Strateegiline algatus SI/4/2021/MIG selle kohta, kuidas ELi institutsioonid, organid ja asutused salvestavad tekst- ja kiirsõnumeid, mille töötajad on oma ametiülesannete täitmisel saatnud/saanud: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/59322.

[11] Vt Esimese Astme Kohtu 26. aprilli 2007. aasta otsus kohtuasjas WWF vs. Euroopa Liidu Nõukogu, punkt 61:

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=61308&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=5501506.

[12] Ombudsmani hinnang juhtumi 1050/2018/DL kohta tehtud otsuse punktides 19-23 on selles kontekstis asjakohane. Vt https://www.ombudsman.europa.eu/da/decision/en/127386.