Lugupeetud hr B.
Te esitasite 22. novembril 1996 Euroopa ombudsmanile viis kaebust. Käesolevas otsuses käsitletakse üht järgmistest kaebustest: 1053/25.11.96/STATEWATCH/UK/IJH.
Kaebused 1054 ja 1056 lõpetati vastavalt 14. novembri 1997. aasta ja 30. juuni 1998. aasta põhjendatud otsustega. Ombudsman jätkab veel kahe kaebuse ja kuuenda kaebuse uurimist, mis esitati 5. detsembril 1996.
jaanuaril 1997 edastasin Teie kaebused nõukogule arvamuse saamiseks. Nõukogu saatis 26. märtsil 1997 vastuse, milles vaidlustas ombudsmani pädevuse kaebusi käsitleda. aprillil 1997 kirjutasin nõukogule, selgitades oma otsust, et kaebused kuuluvad ombudsmani pädevusse. Edastasin Teile teadmiseks selle kirjavahetuse koopiad.
Nõukogu esitas 20. juunil 1997 oma arvamuse kaebuse põhjendatuse kohta. Edastasin Teile arvamuse koos kutsega esitada oma märkused, mille Te saatsite 23. septembril 1997.
Kirjutan Teile nüüd, et anda Teile teada kaebuse 1053/25.11.96/STATEWATCH/UK/IJH kohta tehtud päringute tulemused.
Ombudsmani otsus nõukogu 26. märtsi 1997. aasta kirjas tõstatatud pädevusküsimuse kohta on esitatud 1997. aasta aastaaruande 2. peatükis, mille koopia on Teile teavitamise eesmärgil juba saadetud.

Kompromiss

Te saatsite 27. veebruaril 1996 nõukogule kirja, milles palusite koopiaid justiits- ja siseministrite nõukogusse kuuluva K4 komitee neljateistkümne koosoleku protokollidest. Teie taotlus esitati vastavalt nõukogu otsusele üldsuse juurdepääsu kohta nõukogu dokumentidele (1) (edaspidi "otsus 93/731").
Nõukogu peasekretariaat vastas Teie taotlusele 3. aprillil 1996. Vastuses viidati otsuse 93/731 artikli 3 lõikele 2, mis on sõnastatud järgmiselt:

„Peasekretariaadi asjaomased talitused püüavad leida õiglase lahenduse korduvate taotluste ja/või väga suurte dokumentidega seotud taotluste käsitlemiseks.”

Vastuses märgiti, et Teie taotlus oli „korduv taotlus, mis on seotud ka väga suure hulga dokumentidega” ning et „õiglase lahendusena” esitas peasekretariaat viis Teie taotletud neljateistkümnest dokumendist.
aprillil 1996 esitasite kordustaotluse ülejäänud üheksa dokumendi kohta. Nõukogu eesistujariik vastas 23. mail 1996, jäädes esialgse otsuse juurde.
Ombudsmanile esitatud kaebuses väitisite, et nõukogul ei olnud õigust tugineda otsuse 93/731 artikli 3 lõikele 2, et lükata tagasi osa teie dokumenditaotlusest, sest:

i) Te ei ole kunagi varem kõnealuseid dokumente taotlenud; Teie arvates viitab mõiste „korduv taotlus“ olukorrale, kus isik taotleb sama dokumenti korduvalt;

ii) Artikli 3 lõikes 2 viidatakse „väga suurtele dokumentidele”, mitte „väga suurele arvule dokumentidele”, nagu on märgitud peasekretariaadi vastuses. Lisaks kehtestas nõukogu 1996. aasta veebruaris esitatud dokumentide eest tasu võtmise süsteemi. Te tegite ettepaneku, et taotletud dokumentide suurus või arv on seetõttu muutunud ebaoluliseks.

Nõue

Nõukogu arvamus
Nõukogu arvamus sisaldas kokkuvõttes järgmisi punkte:

B. kasutab süstemaatilist tehnikat, et saada juurdepääs kõigile nõukogu JSK dokumentidele. See meetod seisneb esialgu kõigi justiits- ja siseküsimustega tegelevate nõukogu organite päevakordade taotlemises ja seejärel kõigi nendesse päevakordadesse lisatud dokumentide taotlemises.

Artikli 3 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et sellel oleks kasulik mõju. Kui isik taotleb jätkuvalt juurdepääsu dokumendile, mille vastuvõtmisest on juba keeldutud, ja keeldumise aluseks olnud asjaolud ei ole muutunud, ei ole peasekretariaat kohustatud leidma õiglast lahendust, vaid võib võtta vastu samasuguse lahenduse, st võib dokumendi uuesti tagasi lükata. Seega kaotaks „korduvate taotluste” mõiste piiramine samale dokumendile viitavate taotlustega artikli 3 lõike 2 kasuliku mõju.

Nõukogu arvates hõlmab korduva taotluse mõiste juhtumeid, kus isik taotleb korrapäraselt ja süstemaatiliselt pika aja jooksul juurdepääsu suurele hulgale sama liiki dokumentidele, mis ei pruugi olla identsed. Selles kontekstis on üks kriteerium, mida tuleb arvesse võtta, taotletud dokumentide arv; nagu nähtub selgelt otsuse 93/731/EÜ artikli 3 lõike 2 sõnastusest, on taotletud dokumentide hulk eraldi kriteerium, mis võib õigustada õiglase lahenduse kohaldamist, isegi kui taotlus ei ole korduv.

Tuleb märkida, et artikli 3 lõike 2 prantsuskeelses versioonis, mis oli kõigisse teistesse keeleversioonidesse tõlkimise aluseks, viidatakse sõnale „demande répétitive”, millel on negatiivne ja halvustav konnotatsioon.

Nõukogu arvates on otsuse 93/731/EÜ artikli 3 lõike 2 eesmärk tagada erandjuhtudel haldustegevuse tõhusus. Seda on seni kohaldatud vaid piiratud ulatuses.

Dokumentide väljastamise eest tasu võtmine põhineb otsuse 93/731 artikli 3 lõikel 1. See ei mõjuta artikli 3 lõikes 2 sätestatud põhimõtet.

Oma tähelepanekutes
kritiseerisite üksikasjalikult nõukogu arvamust ja jäite oma seisukoha juurde, et nõukogul ei olnud õigust tugineda otsuse 93/731 artikli 3 lõikele 2, et lükata tagasi osa teie dokumenditaotlusest.

Otsus

1 Otsus 93/731.
1.1 Otsusega 93/731 rakendatakse ühises tegevusjuhendis sätestatud põhimõtteid, mis käsitlevad juurdepääsu nõukogu ja komisjoni dokumentidele.(2) Otsuse eesmärk on tagada kodanikele võimalikult laiaulatuslik juurdepääs teabele, et tugevdada institutsioonide demokraatlikku olemust ja üldsuse usaldust halduse vastu.(3)
1.2 Menetlus, mida nõukogu peab dokumentidele juurdepääsu taotluste käsitlemisel järgima, on sätestatud otsuse 93/731 artiklites 3, 5, 6 ja 7. Ette on nähtud kaheetapiline menetlus. Esimeses etapis tegeleb taotlustega peasekretariaat ja peasekretär vastab taotlejale. Eitava vastuse korral on taotlejal võimalus algatada kordustaotluse esitamisega teine etapp. Kui kordustaotlus lükatakse tagasi, tuleb vastus taotlejale nõukogult.
2 Vaidlustatud säte: Artikli 3 lõige 2.
2.1 Otsuse 93/731 artikli 3 lõikes 2 on sätestatud:

„Peasekretariaadi asjaomased talitused püüavad leida õiglase lahenduse korduvate taotluste ja/või väga suurte dokumentidega seotud taotluste käsitlemiseks.”

Viide peasekretariaadile näitab, et õiglase lahenduse võimalus on ette nähtud esialgse taotluse etapis, nagu ka käitumisjuhendi vastava sätte puhul, milles on lisaks ette nähtud, et õiglane lahendus leitakse taotlejatega konsulteerides. (4)
2.2 Ei artikli 3 lõikes 2 ega käitumisjuhendi vastavas sättes ei ole sõnaselgelt sätestatud erandit üldsuse juurdepääsu üldreeglist, mida võiks kasutada dokumentidele juurdepääsu taotluse mis tahes osa tagasilükkamise põhjusena. Käesoleval juhul viitas nõukogu siiski artikli 3 lõikele 2 kui põhjusele, miks lükati tagasi kaebuse esitaja kordustaotlus üheksa dokumendi kohta, mida peasekretariaat ei olnud talle esitanud.
2.3 Kaebuse esitaja vaidlustab nõukogu tõlgenduse mõistele "korduv kohaldamine". Samuti väidab ta, et peasekretariaadi vastuses tema esialgsele taotlusele leiti ekslikult, et artikli 3 lõiget 2 kohaldatakse ka väga paljude dokumentide taotluste suhtes.
2.4 Vastavalt nõukogu arvamusele ombudsmanile:

„korduvtaotluse mõiste hõlmab muu hulgas juhtumeid, kus isik taotleb korrapäraselt ja süstemaatiliselt pika aja jooksul juurdepääsu suurele hulgale sama liiki dokumentidele, mis ei pruugi olla identsed.”

Nõukogu arvamuses väidetakse ka, et "taotletud dokumentide hulk on eraldi kriteerium, mis võib õigustada õiglase lahenduse kohaldamist, isegi kui taotlus ei ole korduv."
2.5 Seega näib, et kaebuse esitaja ja nõukogu vahel on vaidlus mõistete "korduvtaotlused" ja "väga mahukad dokumendid" tõlgendamise üle otsuse 93/731 artikli 3 lõike 2 tähenduses. Kumbki mõiste ei ole määratletud otsuses endas ega tegevusjuhendis.
3 Mõistete "kordustaotlused" ja "väga mahukad dokumendid"tähendus
3.1 Kui nõukogu võib artikli 3 lõiget 2 õiguspäraselt kasutada dokumentidele juurdepääsu taotluse mis tahes osa tagasilükkamise põhjusena, on see säte erand otsuses 93/731 sisalduvast üldreeglist. Esimese Astme Kohtu praktikast tuleneb, et kui üldpõhimõte on kehtestatud ja sellest on ette nähtud erandid, tuleb neid erandeid tõlgendada ja kohaldada kitsalt, nii et see ei läheks vastuollu üldreegli kohaldamisega.(5)
3.2 Otsus 93/731 annab kodanikele õiguse tutvuda nõukogu valduses olevate dokumentidega. Igal isikul on õigus taotleda juurdepääsu mis tahes nõukogu dokumendile, ilma et ta oleks kohustatud seda põhjendama.(6) Seetõttu ei saa nõukogu õiguspäraselt takistada juurdepääsu dokumentidele võimaliku negatiivse suhtumise tõttu eesmärkidesse, milleks taotlus esitati, või isikusse, kes selle esitas.
3.3 Mõiste "korduv taotlus" näib loomulikult viitavat sama dokumendi taotlustele. Selle tõlgenduse puhul hõlmab artikli 3 lõike 2 praktiline mõju võimalust leida õiglane lahendus, mis võimaldaks nõukogu talitustel tõhusalt käsitleda juhtumeid, kus sama isik esitab sama dokumendi kohta korduvaid taotlusi, lootes või väites, et varasemate keeldumiste aluseks olnud asjaolud võivad olla muutunud.
3.4 Mõiste "korduv taotlus" laiendamine nii, et see hõlmaks sama isiku taotlusi erinevate dokumentide kohta, võib olla vastuolus üldreegli kohaldamisega: Otsus 93/731 ei piira nende dokumentide arvu, mida kodanik võib täieõiguslikult taotleda. Sellise piirangu puudumisel võib nõukogu tõlgendus lisaks rikkuda õiguskindluse põhimõtet, kuna ei ole võimalik ette teada, kui palju erinevaid dokumente võib taotleda, enne kui nõukogu käsitab taotlust "korduva taotlusena".
3.5 Artikli 3 lõike 2 tõlgendamine nii, et selle kohaldamisalasse kuuluvad kõik väga paljude dokumentide taotlused, viib sama praktilise tulemuseni kui "korduva taotluse" tõlgendamine nii, et see hõlmaks sama isiku taotlusi erinevate dokumentide kohta. Sarnased argumendid sellise tõlgenduse vastu on seega kohaldatavad.
3.6 Seetõttu leiab ombudsman, et nõukogu on otsuse 93/731 artikli 3 lõiget 2 valesti tõlgendanud ja et tal ei olnud õigust tugineda sellele artiklile, et lükata tagasi osa kaebuse esitaja dokumenditaotlusest. Artikli 3 lõikes 2 kasutatud mõiste „korduvtaotlus” ei hõlma sama isiku taotlusi erinevate dokumentide saamiseks, samuti ei tule artiklit tõlgendada nii, et selle kohaldamisalasse kuuluksid kõik taotlused väga paljude dokumentide kohta. Tuleb siiski meenutada, et ühenduse õiguse tähenduse ja tõlgendamise osas on kõrgeim autoriteet Euroopa Kohus.
4 Järeldused
4.1 Ombudsmani poolt selle kaebuse kohta läbi viidud uurimiste põhjal näib olevat vajalik teha järgmine kriitiline märkus:

Ombudsman leiab, et nõukogu on otsuse 93/731 artikli 3 lõiget 2 valesti tõlgendanud ja et tal ei olnud õigust tugineda sellele artiklile, et lükata tagasi osa kaebuse esitaja dokumenditaotlusest. Artikli 3 lõikes 2 kasutatud mõiste „korduvtaotlus” ei hõlma sama isiku taotlusi erinevate dokumentide saamiseks, samuti ei tule artiklit tõlgendada nii, et selle kohaldamisalasse kuuluksid kõik taotlused väga paljude dokumentide kohta. Tuleb siiski meenutada, et ühenduse õiguse tähenduse ja tõlgendamise osas on kõrgeim autoriteet Euroopa Kohus.

4.2 Nõukogu otsuse 93/731 artikli 7 lõikes 3 on sõnaselgelt sätestatud, et taotlejat, kelle dokumentidega tutvumise kordustaotlus on tagasi lükatud, teavitatakse võimalusest esitada kaebus ombudsmanile. Ombudsmani kriitiline märkus tähendab, et nõukogu peaks kaebuse esitaja 17. aprilli 1996. aasta kordustaotluse uuesti läbi vaatama ja võimaldama juurdepääsu taotletud dokumentidele, välja arvatud juhul, kui kohaldatakse mõnda otsuse 93/731 artiklis 4 sätestatud erandit. Kuna läbivaatamine ja tulemuse teatavakstegemine kaebuse esitajale on nõukogu ülesanne, lõpetab ombudsman juhtumi menetlemise.

Järgmised kaubamärgid

Kõnealusel juhul viidati nõukogu arvamuses nõukogu otsuse 93/731 alusel esitatud dokumentide eest tasu võtmise süsteemi kehtestamisele. Ombudsman nõustub nõukogu seisukohaga, et tasude süsteem ei ole otsuse 93/731 artikli 3 lõike 2 tõlgendamisel õiguslikult asjakohane.
Nõukogu arvamuses väljendatakse siiski ka õiguspärast muret oma halduse tõhususe tagamise pärast. Sellega seoses märgib ombudsman, et liikmesriigid, kellel on pikaajaline kogemus üldsuse dokumentidele juurdepääsu õiguse haldamisel, tuginevad sageli suure halduskoormusega dokumenditaotluste käsitlemisel kaitsemeetmena tasusüsteemile.
Teie siiralt
Jacob Söderman

---

(1) Nõukogu 20. detsembri 1993. aasta otsus 93/731/EÜ, EÜT L 340/43.

(2) 1993 EÜT L 340/41.

(3) 17. juuni 1998. aasta otsus kohtuasjas T-174/95: Svenska Journalistförbundet (Tidningen Journalisten) vs. nõukogu, punkt 66.

(4) "Asjaomane institutsioon leiab taotlejatega konsulteerides õiglase lahenduse korduvate taotluste ja/või väga suurte dokumentidega seotud taotluste rahuldamiseks."

(5) kohtuasi T-194/94, John Carvel ja Guardian Newspapers vs. nõukogu, EKL 1995, lk II-2765; T-105/95, World Wide Fund for Nature (WWF) vs. komisjon, EKL 1997, lk II-313; 17. juuni 1998. aasta otsus kohtuasjas T-174/95: Svenska Journalistförbundet (Tidningen Journalisten) vs. nõukogu.

(6) 17. juuni 1998. aasta otsus kohtuasjas T-174/95: Svenska Journalistförbundet (Tidningen Journalisten) vs. nõukogu, punkt 109.