Lugupeetud hr A. 5.
märtsil 1996 esitasid Greenpeace España ja ühendus Cordinadora de Itoiz Euroopa ombudsmanile kaebuse Euroopa Komisjoni kohta. Hilisemas kirjavahetuses määrati Teid kaebuse esitajate esindajaks. Kaebuses väideti, et komisjon ei ole taganud, et Hispaania ametiasutuste otsus ehitada Navarra Itoizi veehoidla oleks kooskõlas direktiiviga 85/337 ja direktiiviga 79/409. Teie kaebus puudutas nii seda, kuidas komisjon käsitles kaebust, mille Te komisjonile selle kohta esitasite, kui ka seda, kuidas komisjon kaebust hindas.
3. juunil 1996 edastasin kaebuse Euroopa Komisjoni presidendile. Komisjon saatis oma arvamuse 9. oktoobril 1996 ja ma edastasin selle Teile, paludes Teil soovi korral esitada oma märkused. novembri 1996. aasta kirjas esitasite oma märkused komisjoni arvamuse kohta. Oma märkustes väidate, et komisjon ei olnud ka taganud, et Hispaania ametiasutused järgiksid direktiivi 92/43. Te saatsite mulle täiendavaid kirju 24. märtsil 1997, 2. mail 1997 ja 28. juulil 1997. 28. juuli 1997. aasta kirjaga edastasite koopia Tribunal Superior de Justicia de Madridi otsusest, mis käsitleb reservuaari ehitamist.
2. detsembril 1997 palusin komisjonilt teist arvamust Teie kaebuse kohta. Samal päeval saadetud kirjas teavitasin Teid, et Euroopa Ombudsmani põhikirja artikli 1 lõike 3 ja artikli 2 lõike 7 kohaselt ei saa ma jätkata Teie kaebuse uurimist seoses komisjoni hinnanguga kaebusele, mille Te algselt komisjonile Hispaania ametiasutuste kohta esitasite. Nimetatud artiklites on sätestatud, et Euroopa Ombudsman ei või uurida fakte, mille suhtes on käimas või lõpetatud kohtumenetlus. Komisjoni esimese arvamuse ja Teie tähelepanekute uurimine näitas, et Hispaanias oli algatatud või lõpetatud mitu kohtumenetlust, mis käsitlesid küsimust, kas Hispaania ametiasutused olid täitnud nimetatud direktiividest tulenevaid kohustusi. Seetõttu käsitletakse käesolevas otsuses üksnes Teie kaebust selle kohta, et komisjon ei käsitlenud Teie poolt komisjonile esitatud kaebust nõuetekohaselt.
Komisjon edastas oma teise arvamuse 10. veebruaril 1998, mille ma saatsin Teile koos palvega esitada soovi korral oma märkused. Oma märkused esitasite 23. märtsi 1998. aasta kirjas ja 16. juuni 1998. aasta faksis. septembri 1998. aasta kirjas esitasite veel ühe märkuse.
Kirjutan nüüd, et anda teile teada tehtud järelepärimiste tulemustest.
Vabandan, kui palju aega on kulunud teie kaebuse menetlemiseks.

Kompromiss

Kaebuse tausta võib lühidalt kokku võtta järgmiselt:
1990. aastal kiitis Hispaania riiklike ehitustööde minister heaks veehoidla ehitamise Navarrasse Itoizi. Näib, et projekt on väga suur, kuna 11 500,00 m ² on üleujutatud, mis tähendab 418 hm ³ veemahutavust.
Kaebuse esitajad leidsid, et ehituskava heakskiitmiseni viinud menetluste raames ei olnud Hispaania ametiasutused järginud nõukogu direktiivi 85/337/EMÜ teatavate riiklike ja eraprojektide keskkonnamõju hindamise kohta (1). Lisaks leidsid ühendused, et projekt on vastuolus nõukogu direktiiviga 79/409 loodusliku linnustiku kaitse kohta (2).
Seoses esimese direktiiviga leidsid kaebuse esitajad, et Hispaania ametiasutused ei olnud teinud nõuetekohast keskkonnamõju hindamist. Teise direktiivi kohta märkisid ühingud järgmist: Direktiivi 79/409 eesmärk on kaitsta metslinde ja selle artiklis 4 on sätestatud, et liikmesriigid kehtestavad erikaitsealad. Artikli 4 lõikes 4 on sätestatud:

„Liikmesriigid võtavad lõigetes 1 ja 2 osutatud kaitsealade suhtes asjakohaseid meetmeid, et vältida elupaikade saastamist või kahjustamist või lindude mis tahes häirimist, niivõrd kui see on käesoleva artikli eesmärke silmas pidades oluline. Väljaspool neid kaitsealasid püüavad liikmesriigid vältida ka elupaikade saastamist või kahjustamist.”

Kaebuse esitanud ühendused leidsid, et Hispaania ametiasutused on seda sätet rikkunud, nagu seda on tõlgendatud Euroopa Kohtu praktikas, eelkõige Euroopa Kohtu 28. veebruari 1991. aasta otsuses kohtuasjas C-57/89: komisjon vs. Saksamaa (3). Kohtuotsuses käsitles Euroopa Kohus võimalust vähendada erikaitseala direktiivi artikli 4 lõike 4 alusel. Euroopa Kohus on sedastanud:

„Direktiivi artikli 4 lõike 4 tõlgendust kinnitab ka direktiivi üheksas põhjendus, mis rõhutab erilist tähtsust, mida direktiiv omistab I lisas loetletud lindude elupaikade erikaitsemeetmetele, et tagada nende säilimine ja paljunemine levikualal. Sellest järeldub, et õigus vähendada erikaitseala ulatust saab olla põhjendatud üksnes erandlikel põhjustel.

Need põhjused peavad vastama üldisele huvile, mis on suurem kui direktiivi ökoloogilisest eesmärgist tulenev üldine huvi. Sellega seoses ei võeta arvesse direktiivi artiklis 2 osutatud huve, nimelt majanduslikke ja puhkeaja veetmisega seotud vajadusi.”

Ühenduste
sõnul vähendaks veehoidla erikaitsealasid ja Hispaania ametiasutused ehitaksid veehoidla üksnes majanduslikel põhjustel. Seega leidsid nad, et veehoidla ehitamine on vastuolus Euroopa Kohtu praktikaga.
Seda arvestades esitasid ühendused koos mitme kohaliku omavalitsusega, keda veehoidla ehitamine mõjutas, kaebuse Euroopa Komisjonile, kelle ülesanne on EÜ asutamislepingu artikli 155 kohaselt tagada ühenduse õiguse järgimine. Kaebuse esitajad esitasid komisjonile oma seisukoha toetuseks märkimisväärseid dokumente.
21. detsembri 1994. aasta kirjaga teavitas komisjon kaebuse esitajaid oma otsusest kaebuse kohta. Kirjas on märgitud:

"Lugupeetud härrad,

Käesolevaga teavitan Teid, et komisjon otsustas oma 30. novembri 1994. aasta koosolekul lõpetada kaebuse, mille Te esitasite Itoizi veehoidla projekti kohta. Kaebus registreeriti komisjoni ametlikus kaebuste registris numbri P/4758/92 all.

Käesolevale kirjale on lisatud pressiteate hispaaniakeelne versioon, mille komisjon on pidanud vajalikuks avaldada, selgitades juhtumi lõpetamise otsust.

Märgin, et pärast teie ja pädevate asutuste esitatud dokumentide läbivaatamist ei suutnud komisjoni talitused tuvastada ühenduse keskkonnaõiguse rikkumist, kuna olemasolevate teadmiste põhjal ei olnud võimalik tõendada, et projekt avaldab olulist mõju keskkonnale direktiivi 92/43 (looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta) tähenduses.

Sellises olukorras võib komisjon otsustada vaid juhtumi lõpetada.

Tänan teid huvi eest, mida teie ja teie esindatavad asutused, Valle de Lónguida, Aoizi, Valle de Artze, Oroz-Beztelu, Junta General del Valle de Aezcoa ja Coordinadora de Itoizi Navarra omavalitsusüksused on üles näidanud keskkonna säilitamisel ja kaitsmisel.“

Lugupidamisega,...". (tõlkinud ombudsmani talitused).

Viidatud pressiteates on komisjoni põhjendusi juhtumi lõpetamise kohta kirjeldatud järgmiselt:

„Komisjon lõpetas äsja menetluse, et uurida õigusaktide võimalikku rikkumist seoses metslindudega Hispaania Navarra piirkonnas...

Komisjon astus menetlusse kaebuse alusel, milles väideti, et projekt mõjutab kahte piirkonda, nimelt Sierra de Artxuba Y Zariquetat ja Montes de Aretat, mis olid algselt kaitstud nõukogu direktiiviga 79/409 loodusliku linnustiku kaitse kohta. Komisjon analüüsis kaebust peamiselt nõukogu direktiivi 92/43 looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta alusel, millega asendati alates 5. juunist 1994 1979. aasta direktiivi esialgsed sätted.

Komisjon on uurinud seda küsimust dialoogi ja partnerluse vaimus ühelt poolt Hispaania ametiasutustega ning teiselt poolt kaebuse esitajate ja ökoloogiarühmadega. Komisjoni talitused vaatasid läbi mitu projekti mõju käsitlevat uuringut ja külastasid mõjutatud piirkondi. Kõikidele huvitatud isikutele anti võimalus väljendada oma seisukohti 25. oktoobril 1994 Madridis toimunud ärakuulamisel.

Uurimine võimaldas kindlaks teha tammi mõju keskkonnale ja teha kindlaks, et see mõju ei ole 1992. aasta direktiivi tähenduses oluline. Kuna puuduvad tõendid ühenduse õiguse rikkumise kohta, lõpetas komisjon menetluse.”

Võttes arvesse jõupingutusi ja komisjonile esitatud märkimisväärseid dokumente, leidsid ühendused, et see otsus ei ole rahuldav. Eelkõige leidsid nad, et komisjon ei olnud lahendanud nende kaebusi seoses direktiividega 85/339 ja 79/409 ning et komisjoni viide direktiivile 92/43 oli vigane, kuna see direktiiv ei olnud projekti ajal jõustunud. Seda arvesse võttes esitasid kaebuse esitajad kaebuse ombudsmanile. Kaebusele olid lisatud märkimisväärsed dokumendid, sealhulgas Hispaania Ornitoloogide Seltsi koostatud aruanded, milles järeldati, et Itoizi projekt mõjutaks tõsiselt asjaomase piirkonna linnustikku.

Nõue

Komisjoni arvamus
Seoses kaebuse käsitlemisega komisjoni poolt on komisjon kokkuvõtlikult märkinud järgmist: Kaebus esitati 1992. aasta juulis ja väljastusteade saadeti 1992. aasta septembris. Samal ajal palus komisjon kaebuse esitajatelt lisateavet. 26. novembril 1992 palus komisjon Hispaania ametiasutustelt teavet. Kuna Hispaania ametiasutused ei vastanud, saatis komisjon 4. veebruaril 1993 meeldetuletuse. mail 1993 vastasid Hispaania ametiasutused taotlusele. Seejärel arutati juhtumit põhjalikult 3. märtsil 1994 Madridis toimunud kohtumisel, kus osalesid komisjoni ja Hispaania ametiasutuste esindajad. Pärast neid arutelusid saatsid Hispaania ametiasutused 21. aprillil 1994 komisjonile täiendava teabe.
Juhtumit arutati poliitilisel tasandil 8. juunil 1994 Luxembourgis volinik Paleokrassase, Hispaania ministri Borrelli, Hispaania riigisekretäri Narbona ja Navarra valitsuse presidendi Alli vahel. Kohtumisel rõhutasid Hispaania ametiasutused projekti avalikku huvi ja pakkusid direktiivi 92/43 (looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta) artikli 6 lõike 4 alusel nn hüvitist.
Komisjoni talituste esindajad külastasid Itoizi 23. juunil 1994. Külastuse lõpus palusid komisjoni esindajad Hispaania kohalikelt ja keskasutustelt teavet ja dokumente; konkreetselt nõudsid nad projekti ülekaaluka avaliku huvi põhjendamist, enne Itoizi veehoidla ehitamise otsust kaalutud alternatiivsete alade ja asukohtade analüüsimist, teavet niisutusprojektide kohta, ametlikku lubadust, et nende projektide suhtes kohaldatakse täielikku mõju hindamise menetlust, ning kõigile asjaomastele huvitatud isikutele avatud arutelu, kus arutatakse hüvitusalasid.
aasta juulis esitasid Hispaania ametiasutused esimesed dokumendid Navarra hüdroloogia kohta ja ülejäänud nõutud teabe esitamise ajakava. juulil 1994 palus volinik Paleokrassas minister Borrellil lükata alaliste tööde teostamine Itoizis edasi, kuni asi on lahendatud. Minister rahuldas selle taotluse 3. augusti 1994. aasta kirjaga ja see ooteolukord jätkus kuni toimiku sulgemiseni 30. novembril 1994. Hispaania ametiasutused esitasid 21. septembril 1994 täielikud dokumendid, mis käsitlesid projekti ülekaalukat avalikku huvi, uuritud alternatiive ja projekti mõju metslindudele. Hispaania ametiasutused esitasid 4. oktoobril 1994 dokumendi direktiivi 92/43 alusel pakutavate hüvitiste kohta.
oktoobril 1994 korraldasid Hispaania ametiasutused komisjoni algatusel Madridis Itoizi projekti käsitleva kuulamise. Kõigil asjaomastel huvitatud isikutel lubati osaleda ja aktiivselt kaitsta oma põhjusi projekti poolt või vastu. Üritust kajastasid televisioon, ajakirjandus ja muud meediakanalid. Arutelul osalesid ka kaebuse esitanud ühendus „Coordinadora de Itoiz” ja selle esindajad. Pärast ärakuulamist koostasid komisjoni talitused lõpparuande.
Seoses kaebuse esitajate väitega direktiivi 85/337 rikkumise kohta märkis komisjon, et Hispaania ametiasutused olid läbi viinud keskkonnamõju hindamise.
Direktiivi 79/409 puudutava väite kohta märkis komisjon, et ta analüüsis kaebust direktiivi artikli 4 lõike 4 seisukohast. Selle sättega liikmesriikidele pandud kohustused on aga alates 5. juunist 1994 asendatud direktiivi 92/43 sätetega. Direktiivi 92/43 artikli 6 lõige 2 sätestab, et liikmesriigid võtavad vajalikke meetmeid, et vältida erikaitsealadel looduslike elupaikade ja liikide elupaikade halvenemist ning selliste liikide häirimist, mille kaitseks alad on määratud, niivõrd kui selline häirimine võib olla märkimisväärne.
Artikli 6 lõikes 3 on sätestatud, et hinnatakse iga projekti, mis ei ole otseselt seotud ala haldamisega või ei ole selleks otseselt vajalik, kuid mis tõenäoliselt avaldab alale olulist mõju eraldi või koos muude kavade või projektidega.
Artikli 6 lõikes 4 on sätestatud, et kui hoolimata negatiivsest hinnangust tuleb projekt üldiste huvide seisukohast eriti mõjuvatel põhjustel, sealhulgas sotsiaalsetel ja majanduslikel põhjustel siiski ellu viia, võtab asjaomane liikmesriik kõik asendusmeetmed, et tagada direktiivi artikliga 3 loodud ja Natura 2000 nime kandvate erikaitsealade ökoloogilise võrgustiku üldise sidususe kaitse.
Nende sätete alusel leidis komisjon, et ligikaudu 6 % Itoizi projektiga seotud eripiirkondade üleujutamist tuleks pidada negatiivseks. Komisjoni talituste tehnilise aruande kohaselt oli siiski raske kindlaks teha, kas seda saab pidada „oluliseks” direktiivi 92/43 tähenduses. Seetõttu otsustas komisjon Hispaania suhtes rikkumismenetlust mitte algatada.
Kaebuse esitajate märkused
Oma märkustes on kaebuse esitajad eelkõige väitnud, et komisjon ei ole neile ikka veel piisavalt selgitanud, miks komisjon leidis, et Hispaania on nõuetekohaselt täitnud direktiividest 85/337 ja 79/409 tulenevaid kohustusi. Kaebuse esitajate sõnul ei olnud komisjonil õigust hinnata projekti direktiivi 92/43 alusel, kuna see direktiiv ei olnud projekti alustamise ajal jõus. Nende arvates oli selge, et projekt oli direktiiviga 79/409 vastuolus: Tehti kindlaks, et vähemalt ühte erikaitseala vähendatakse ja et seda ei tehta põhjustel, mis „vastab üldisele huvile, mis on suurem kui direktiivi ökoloogilise eesmärgiga seotud üldine huvi”, vt Euroopa Kohtu otsust eespool nimetatud Leybuchti kohtuasjas. Kaebuse esitajad lisasid oma märkustele dokumendid, mis näitasid, et komisjoni talitused olid teataval hetkel pidanud projekti direktiiviga 79/409 vastuolus olevaks.
Pärast
komisjoni arvamuse ja kaebuse esitajate tähelepanekute kaalumist pöördus ombudsman komisjoni poole. Oma kirjas palus ombudsman komisjonil esitada üksikasjalikum selgitus oma järelduse kohta, et Hispaania ametiasutused on täitnud direktiividest 85/337 ja 79/409 tulenevaid kohustusi.
Oma teises arvamuses märkis komisjon sisuliselt järgmist:
Direktiivi 85/337 osas kiitis Hispaania riiklike ehitustööde ministeerium 1961. aasta detsembris heaks niisutusprojekti Navarra kanal. Esimene projekt Itoizi veehoidlas kiideti heaks 1977. aastal. Itoizi projekti rakendamine kiideti heaks 1985. aastal. Mõlemat projekti muudeti hilisematel kuupäevadel, et võtta arvesse avaliku konsultatsiooni tulemusi ja uusi hinnanguid veevajaduse kohta. Neil asjaoludel oleks raske õigustada direktiivi 85/337, mis tuli rakendada enne 3. juulit 1988, kohaldatavust käesolevale kohtuasjale, vrd Euroopa Kohtu otsus kohtuasjas "Grosskrotzenburg"(4).
Kuid 1989. aastal algatati Itoizi projekti mõju hindamise menetlus, mis lõppes 1990. aastal pärast avaliku arutelu perioodi. 1992. aastal võeti vastu lõplik otsus projekti elluviimise kohta ja 1993. aastal alustati eeltöödega. Seepärast on komisjon seisukohal, et on tehtud mõjuhinnang ja esitatud tõendid tõestavad, et projekti mõju keskkonnale, sealhulgas kaitsealustele lindudele, on asjakohaselt hinnatud.
Direktiivi 79/409 osas leidsid komisjoni talitused uurimise alguses, et Itoizi projekti mõju lindudele ja elupaikadele võib olla märkimisväärne ja seega vastuolus direktiivi artikli 4 lõikega 4. Nende järeldused aga muutusid, kui talitused hindasid Hispaania ametiasutustelt saadud teavet ja Madridis toimunud ärakuulamisel kogutud lisateavet. Juhtumit hinnati hiljem direktiivi 92/43 alusel, kuna selle direktiivi sätetega asendati alates 1994. aasta maist direktiivi 79/409 artikli 4 lõige 4.
Oma märkustes komisjoni teise arvamuse kohta jäid kaebuse esitajad oma kaebuse juurde.

Otsus

1. Kaebuses tõstatatakse küsimus, kas komisjon on käsitlenud kaebuse esitajate algset kaebust komisjonile piisavalt.
2. Mis puudutab esialgse kaebuse uurimist komisjoni poolt, siis komisjoni aruande ja kaebuse esitajate edastatud dokumentide põhjal ei ilmne, et juhis oleks olnud vigane.
3. Mis puudutab põhjendusi, mille komisjon on oma järeldustes esitanud, siis näib, et komisjoni ja kaebuse esitajate vahel on endiselt üks peamine vaidlusküsimus. Küsimus on selles, kas komisjon on piisavalt põhjendanud kaebuse esitajate väidet, et Itoizi projekt oli vastuolus direktiiviga 79/409 ja et seda rikkumist ei olnud võimalik heastada direktiiviga 92/43, mis ei olnud asjaomasel hetkel kehtiv.
Hea halduse põhimõtted nõuavad, et administratsioon põhjendaks oma otsuseid kodanikele piisavalt. Vastuseks omaalgatuslikule uurimisele, mille Euroopa Ombudsman viis läbi 1997. aastal komisjoni haldusmenetluste kohta, mis käsitlesid kaebusi ühenduse õiguse rikkumise kohta liikmesriikides, kohustus komisjon esitama kaebuse esitajatele põhjendused, kui ta järeldas, et rikkumist ei ole toimunud (5).
Käesoleval juhul näib, et kaebuse esitajad on järjekindlalt väitnud, et Itoizi projekt oli vastuolus direktiiviga 79/409 ja et seda rikkumist ei saanud heastada direktiiviga 92/43, mis ei olnud asjaomasel ajal kehtiv. Samuti näib, et komisjon ei käsitlenud seda etteheidet oma esialgses otsuses, mis oli seega tema põhjendustes ebapiisav. See otsus võeti vastu enne eespool osutatud komisjoni kohustust juhtumis 303/97/PD. Komisjon ei ole siiski nõuetekohaselt käsitlenud ka seda etteheidet oma arvamustes käesoleva kaebuse kohta; seega näib, et komisjon ei suuda esitada piisavaid põhjendusi ja see näitab haldusomavoli juhtumit.

JÄRELDUS

4. Euroopa Ombudsmani poolt selle kaebuse kohta tehtud uurimiste põhjal näib olevat vajalik teha järgmine kriitiline märkus:

Hea halduse põhimõtete kohaselt peab komisjon oma otsuseid kodanike suhtes piisavalt põhjendama. Käesoleval juhul näib, et kaebuse esitajad on järjekindlalt väitnud, et Itoizi projekt oli vastuolus direktiiviga 79/409 ja et seda rikkumist ei saanud heastada direktiiviga 92/43, mis ei olnud asjaomasel ajal kehtiv. Samuti näib, et komisjon ei käsitlenud seda etteheidet oma esialgses otsuses, mis oli seega tema põhjendustes ebapiisav. See otsus võeti vastu enne, kui komisjon kohustus esitama kaebuse esitajatele põhjendused, kui ta järeldas, et rikkumist ei ole toimunud. Komisjon ei ole siiski nõuetekohaselt käsitlenud ka seda etteheidet oma arvamustes käesoleva kaebuse kohta; seega näib, et komisjon ei suuda esitada piisavaid põhjendusi ja see näitab haldusomavoli juhtumit.

Arvestades, et see kohtuasja aspekt puudutab menetlusi, mis on seotud minevikus toimunud konkreetsete sündmustega, ei ole asjakohane püüda leida selles küsimuses sõbralikku lahendust. Seetõttu otsustas ombudsman juhtumi lõpetada.
Sellest otsusest teavitatakse ka Euroopa Komisjoni presidenti.
Lugupidamisega,
Jacob Söderman

---

(1) EÜT 1985, L 175/40.

(2) EÜT 1979, L 103, lk 1.

(3) [1991] EKL I-883 (nn Leybuchti kohtuasi). Seejärel viitasid kaebuse esitajad eelkõige ka 2. augusti 1993. aasta otsusele kohtuasjas C-355/90: komisjon vs. Hispaania, EKL 1993, lk I-4221 (nn Santoña kohtuasi).

(4) 11. augusti 1995. aasta otsus kohtuasjas C-431/92, EKL 1995, lk I-2189.

(5) Juhtum 303/97/PD, esitatud Euroopa Ombudsmani 1997. aasta aruande punktis 3.7.