Lugupeetud hr A.
Te esitasite 18. septembril 1995 koos hr H-ga Euroopa ombudsmanile kaebuse Euroopa Komisjoni vastu seoses kiirtee M40 laiendamisega Ühendkuningriigis. Kirjutan Teile, et anda Teile teada Teie kaebuse alusel tehtud päringute tulemused.
Arusaamatuste vältimiseks on oluline meelde tuletada, et EÜ asutamisleping annab Euroopa ombudsmanile õiguse uurida võimalikke haldusomavoli juhtumeid ainult ühenduse institutsioonide ja asutuste tegevuses. Euroopa Ombudsmani põhikirjas on konkreetselt sätestatud, et ombudsmanile ei või esitada kaebust ühegi muu asutuse ega isiku tegevuse peale.
Ombudsmani uurimised Teie kaebuses tõstatatud küsimustes on seega suunatud selle uurimisele, kas Euroopa Komisjoni tegevuses on esinenud haldusomavoli.
Teie kaebus ombudsmanile käsitleb EÜ asutamislepingu artiklitest 155 ja 169 tulenevate kohustuste täitmist komisjoni poolt.
Asutamislepingu artiklis 155 on sätestatud komisjoni kohustus tagada asutamislepingu sätete ja institutsioonide poolt selle alusel võetud meetmete kohaldamine. Artiklis 169 on sätestatud põhimenetlus, mille kaudu komisjon täidab seda kohustust juhul, kui liikmesriik ei täida oma kohustusi:

Kui komisjon leiab, et liikmesriik ei ole täitnud käesolevast lepingust tulenevat kohustust, esitab ta selle kohta põhjendatud arvamuse, olles andnud asjaomasele riigile võimaluse esitada oma märkused.

Kui asjassepuutuv riik ei järgi arvamust komisjoni määratud tähtaja jooksul, võib komisjon anda asja Euroopa Kohtusse.

Komisjon on kutsunud üksikisikuid üles esitama kaebusi ühenduse õiguse rikkumise kohta liikmesriikide poolt ning on selleks avaldanud tüüpvormi.(1)

Kaebus Euroopa Komisjonile

Euroopa Ombudsmanile esitatud kaebusest ja sellele lisatud dokumentidest
ilmneb, et 29. novembril 1990 esitasite Euroopa Komisjonile kaebuse, milles väitisite, et Ühendkuningriigi ametiasutused ei ole kiirtee M40 laiendamisel järginud direktiivi 85/337/EMÜ (2). Te väitsite, et kavandatud arendusprojekti täielikku ja täpset keskkonnamõju hindamist ei viidud läbi kooskõlas direktiivi nõuetega.
juunil 1991 saatsite komisjonile veel ühe kirja, mis sisaldas täiendavat teavet, mida tuleb Teie kaebuses arvesse võtta.
Teie kaebuses esitati keskkonnamõju hindamise kohta järgmised konkreetsed väited:

1. mürataset ei hinnatud kooskõlas Ühendkuningriigi transpordiministeeriumi keskkonnahindamise käsiraamatuga;
2. mürataseme hinnangut ei koostatud avalikel konsultatsioonikoosolekutel;
3. mürataseme hindamist sisaldava dokumendi koopia eest võeti tasu;
4. õhukvaliteedi kontrolle ei tehtud.

augustil 1991 kinnitas komisjon Teie kaebuse kättesaamist ja teatas, et see on registreeritud toimiku numbri P1378/90 all. Kirjas vabandati ka Teile vastamisega viivitamise pärast.
Komisjon teatas Teile 10. septembri 1992. aasta kirjas, et ta on jõudnud järeldusele, et direktiivi 85/337/EMÜ ei ole rikutud ning et sellele järeldusele jõuti pärast seda, kui Ühendkuningriigi ametiasutused olid esitanud järelepärimise ja vaadanud läbi nende esitatud teabe, mis sisaldas keskkonnaaruannet ja üldarusaadavat kokkuvõtet. Kirjas märgiti ka, et komisjon ei võimaldanud teil näha koopiat Ühendkuningriigi vastusest tema järelepärimistele, kuna sellised järelepärimised tehakse ja vastused antakse konfidentsiaalselt.

Kaebus Ühendkuningriigi parlamendi haldusvolinikule

Euroopa Ombudsmanile esitatud kaebusest ja sellele lisatud dokumentidest
ilmneb, et te palusite Ühendkuningriigi ametiasutustelt juurdepääsu teabele, mille nad olid esitanud Euroopa Komisjonile vastusena komisjoni 10. septembri 1992. aasta kirjas osutatud järelepärimistele.
Te olite mures, et Ühendkuningriigi ametiasutuste vastus teie taotlusele ei kujutanud endast täielikku ja ausat avalikustamist kõige kohta, mis oli komisjonile öeldud. Seetõttu esitasite oma parlamendiliikme David Lidingtoni kaudu kaebuse Ühendkuningriigi parlamendi haldusvolinikule.
Kuigi parlamendivolinik kritiseeris 1995. aasta juunis teatavaid aspekte viisis, kuidas Ühendkuningriigi ametiasutused käsitlesid teie taotlust teabele juurdepääsuks, jõudis ta järeldusele, et te eksisite, kui arvasite, et Ühendkuningriigi ametiasutuste poolt teile antud teave ei kujuta endast täielikku ja ausat pilti Euroopa Komisjoni ja Ühendkuningriigi valitsuse vahelisest teabevahetusest.

Euroopa Ombudsmanile esitatud kaebus

Pärast Ühendkuningriigi parlamendivoliniku aruannet esitasite 18. septembril 1995 kaebuse Euroopa Ombudsmanile.
Teie kaebuses väideti, et:

1. olete esitanud Euroopa Komisjonile olulisi tõendeid, mis tõendavad vaieldamatult, et Ühendkuningriigi ametiasutused ei ole direktiivi 85/337/EMÜ järginud ega nõuetekohaselt kohaldanud;
2. komisjon ei olnud põhjalikult uurinud asjaolusid, mis olid seotud Teie kaebusega selle kohta, et Ühendkuningriigi ametiasutuste poolt laiendamisprojektile M40 antud keskkonnamõju hinnang oli puudulik, kuid oli nominaalväärtuses ja Ühendkuningriigi valitsuse poolt kaebusele antud vastusega nõustunud.

18.
detsembril 1995 teavitasin ma komisjoni presidenti teie kaebusest ja palusin tal esitada selle kohta märkused enne 15. märtsi 1996.

Komisjoni esialgne vastus

märtsil 1996 saatis komisjon ombudsmanile järgmised märkused:

„Kaebuse sisu hõlmab komisjoni otsust artikli 169 kohase menetluse kohta. Euroopa Kohus on järjepidevalt sedastanud, et:

„... EMÜ asutamislepingu artikli 169 ülesehitusest ilmneb, et komisjonil ei ole kohustust algatada menetlust selle artikli alusel; tal on kaalutlusõigus, mis välistab üksikisikute õiguse nõuda temalt konkreetse seisukoha võtmist ja esitada tühistamishagi tema tegevusetuse peale.”

Otsustades käesolevas asjas liikmesriigi kohustuste rikkumise menetlust mitte algatada, kasutas komisjon oma kaalutlusõigust, mida Euroopa Kohus on täielikult tunnustanud. Lisaks on ta kaebuse esitajate suhtes toiminud kooskõlas hea haldustava põhimõtetega, registreerides kaebused nõuetekohaselt ja teavitades kaebuse esitajaid juhtumi käsitlemisest. Tuleb lisada, et kaebuse esitajatel ei ole EÜ menetluse 169 raames mingeid konkreetseid menetlusõigusi, nagu see võiks olla muudes sektorites, nagu konkurents või dumpinguvastased meetmed. Seetõttu ei näe komisjon sellisel juhul põhjust haldusomavoli kohta kaebuse esitamiseks.”

Samuti palus
komisjon ombudsmanil võtta seisukoht kaebuse vastuvõetavuse kohta, pidades silmas ombudsmani põhikirja artikli 2 lõikes 4 sätestatud nõuet, et kaebus tuleb esitada kahe aasta jooksul alates kuupäevast, mil kaebuse aluseks olevad asjaolud said kaebuse esitajale teatavaks.
märtsil 1996 edastasin Teile need märkused koos palvega esitada oma märkused. Vastasite 8. aprillil 1996 ja põhjendasite, miks arvate, et kaebus on esitatud kaheaastase tähtaja jooksul.

Edasised uurimised

Pärast komisjoni märkuste hoolikat uurimist selgus, et ombudsmanile esitatud kaebuses tõstatatud peamised küsimused jäid vastuseta.
Et vältida viljatut arutelu kaheaastase tähtaja üle, otsustasin korraldada omal algatusel täiendavaid uurimisi kooskõlas asutamislepingu artikliga 138e ja ombudsmani põhikirja artikli 3 lõikega 1.
mail 1996 palusin ma Euroopa Komisjoni presidendil mulle teada anda:

1. milliseid meetmeid on komisjon võtnud toimiku numbri P1378/90 all registreeritud kaebuse käsitlemiseks;
2. millised asjaolud olid aluseks komisjoni järeldusele, et direktiivi 85/337/EMÜ ei ole rikutud;
3. milline kirjavahetus toimus komisjoni ja Ühendkuningriigi ametiasutuste vahel seoses juhtumiga.

Vastust taotleti 14. juuniks 1996. Sel kuupäeval taotles komisjon pikendust kuni juuli lõpuni. Vastasin 19. juunil 1996, pikendades tähtaega kuni 19. juulini 1996. Komisjoni vastus saadeti 18. juulil 1996.

Komisjoni vastus

Komisjoni vastus sisaldas teavet
järgmise kohta:

1. direktiivi 85/337/EMÜ tõlgendamine tema poolt;
2. oma seisukohta põhimõtete kohta, mille alusel ta peaks sellistel juhtudel tegutsema;
3. ülevaade sellest, kuidas ta kaebust käsitles.

Direktiivi
tõlgendamise kohta märkis komisjon järgmist:

Direktiivi artiklis 5 on sätestatud, et esitatav teave on piiratud, kuna seda on vaja esitada ainult järgmises ulatuses:

i) liikmesriik leiab, et teave on nõusolekumenetluse teatavas etapis asjakohane;

ii) liikmesriik leiab, et teave on asjakohane konkreetse projekti eriomaduste ja tõenäoliselt mõjutatavate keskkonnaelementide seisukohast;

ii) liikmesriik leiab, et arendajalt võib mõistlikult nõuda teabe koostamist, võttes muu hulgas arvesse olemasolevaid teadmisi ja hindamismeetodeid.

Seoses põhimõtetega, mille alusel ta peaks sellistel juhtudel tegutsema, märkis komisjon järgmist:

„Vaadates läbi sellist kaebust, nagu esitasid A. ja H. seoses konkreetse II lisa projektiga esitatud teabe ulatuse kohta, peab komisjon seega kaaluma, mil määral ta saab kontrollida liikmesriigi kaalutlusõiguse kasutamist nõutava teabe ulatuse üle otsustamisel. Kuigi Euroopa Kohtu praktika kaalutlusõiguse kasutamise kohtuliku kontrolli kohta on väike, on abiks kohtuasi 42/84 Remia, milles Euroopa Kohus tunnistas, et komisjoni keerulistel majanduslikel hinnangutel põhineva otsuse kohtuliku kontrolli aluseid tuleks piirata. Ta märkis, et piirdub läbivaatamisel kolme peamise kategooriaga:

i) menetlusnormide rikkumine

ii) asjaolud, mille kohta otsus tehti, on esitatud ebatäpselt,

iii) ilmne hindamisviga või võimu kuritarvitamine

Komisjon peab neid kriteeriume asjakohaseks, et vaadata läbi liikmesriikide kaalutlusõiguse kasutamine ja otsustada, kas algatada liikmesriigi vastu artikli 169 kohane menetlus, mille tulemuseks võib olla liikmesriigi vastu hagi esitamine Euroopa Kohtusse seoses kõnealuse liikmesriigi kaalutlusõiguse kasutamisega, mis põhineb keerulisel hindamisel, näiteks direktiivi 85/337/EMÜ kohasel keskkonnamõju hindamisel.”

Kaebuse käsitlemise viisi kohta märkis komisjon, et ta saatis 13. septembril 1991 Ühendkuningriigi ametiasutustele kirja, teatades neile, et on saadud kaebus projekti M40 kohta, ning paludes koopiat keskkonnaaruandest ja projekti kohta koostatud üldarusaadavast kokkuvõttest koos sellele teabele antud hinnanguga. Ühendkuningriik esitas 17. oktoobri 1991. aasta kirjas projekti keskkonnaaruande koopia, üldarusaadava kokkuvõtte ja seitsmeleheküljelise põhjendatud otsuse projektile teostusloa andmise kohta.
Lisaks märkis komisjon, et ta võttis arvesse kaebuse esitajate ja Ühendkuningriigi ametiasutuste esitatud teavet. Ta leidis, et see teave:

"a) ei ole ilmnenud, et Ühendkuningriik oleks rikkunud direktiivi 85/337/EMÜ menetluseeskirju,

b) ei ole esitatud tõendeid selle kohta, et asjaolud, mille põhjal Ühendkuningriik tegi otsuse anda M40 projektile teostusluba, oleksid olnud ebatäpsed;

c) ei ole esitatud ühtegi tõendit selle kohta, et Ühendkuningriik oleks teinud ilmse hindamisvea või kuritarvitanud võimu.

Seetõttu leidis komisjon, et talle esitatud teave ei sisaldanud ühtegi põhjust järeldamaks, et Ühendkuningriik kasutas talle direktiivist 85/337/EMÜ tulenevat kaalutlusõigust viisil, mis on vastuolus kõnealuse direktiivi nõuetega. Seega puudus alus, mille põhjal komisjon oleks saanud nõuetekohaselt otsustada algatada Ühendkuningriigi vastu ametliku hagi asutamislepingu artikli 169 alusel.”

Kaebuse esitaja märkused

Komisjoni 18. juuli 1996. aasta märkused edastati Teile 22. juulil 1996. Saatsite 1. augustil 1996 märkused, milles kordasite nii oma väidet, et Ühendkuningriigi ametiasutused ei ole läbi viinud direktiivis 85/337/EMÜ sätestatud menetlusi, kui ka nelja konkreetset väidet mürataseme hindamise ja õhusaaste kontrolli tegemata jätmise kohta, mille esitasite komisjonile esitatud kaebuses.

Toimiku läbivaatamine

Pärast komisjoni 18. juuli 1996. aasta vastuse ja kaebuse esitaja märkuste hoolikat kaalumist otsustasin, et komisjoni valduses olevaid kaebusega seotud dokumente on vaja uurida veendumaks, et toimiku sulgemise otsus on tehtud kooskõlas hea haldustava üldpõhimõtetega.
Uurimine viidi läbi 5. novembril 1996.

Euroopa Ombudsmani otsus,

1. Direktiivi 85/337/EMÜ
artiklis 3 on sätestatud, et keskkonnamõju hindamise käigus tehakse kindlaks, kirjeldatakse ja hinnatakse projekti mõju mitmesugustele loetletud teguritele, sealhulgas inimestele ja õhule.
1.2 Artiklis 5 nõutakse, et liikmesriigid võtaksid vajalikud meetmed tagamaks, et arendaja esitab sobivas vormis III lisas täpsustatud teabe. III lisas nõutakse muu hulgas õhusaaste ja müra hindamist.
1.3 Direktiivi artikliga 5 liikmesriikidele pandud kohustus on kvalifitseeritud. Teave tuleb esitada üksnes juhul, kui liikmesriik leiab, et:

a) et see on asjakohane:

nõusolekumenetluse teatav etapp ja

konkreetse projekti ja tõenäoliselt mõjutatavate keskkonnaelementide eriomadused;

ja

b) arendajalt võib mõistlikult nõuda teabe koostamist, võttes muu hulgas arvesse olemasolevaid teadmisi ja hindamismeetodeid.

1.4 Artiklis 5 nõutakse seega, et liikmesriik hindaks, millist teavet tuleb esitada, ning jäetakse selles mõttes nõutava teabe ulatus liikmesriigi otsustada.
1.5 Direktiivi artikli 3 nõuded on sõnastatud nii, et need on "kooskõlas artiklitega 4-11". Arvestades, et III lisa (millele viidatakse artiklis 5) on üksikasjalikum kui artikkel 3, ei ilmne, et selle eesmärk oleks kehtestada liikmesriikidele kohustusi, mis on sõltumatud artiklis 5 sätestatud kohustustest. Tuleb siiski meenutada, et Euroopa Kohus on ühenduse õiguse küsimustes kõrgeim organ.
1.6 Ombudsmani uurimised ei ole seega paljastanud komisjoni haldusomavoli direktiivi teabenõuete tõlgendamisel.
2. 2.1 Asutamislepingu
artiklis 169 ei ole sätestatud menetlusi ega kriteeriume, mida komisjon peab kasutama liikmesriigile põhjendatud arvamuse esitamisele eelneval perioodil. Lisaks annab Euroopa Kohtu praktika vaid piiratud suuniseid. Seega peab komisjon ise otsustama, millised menetlused ja kriteeriumid ta peab vastu võtma, et täita oma artiklist 169 tulenevaid kohustusi menetluses, mis võib viia põhjendatud arvamuse esitamiseni.
2.2 Oma 18. juuli 1996. aasta vastusest ombudsmanile ilmneb, et uurides selliseid kaebusi nagu A. ja H. kaebused Ühendkuningriigi vastu, on komisjon otsustanud piirduda oma kontrollis selle kontrollimisega, kas menetlusnorme on järgitud, kas asjaolud on täpselt välja toodud ning kas ei ole tehtud ilmset hindamisviga või võimu kuritarvitatud. Selgitades oma otsust oma kontrolli piirata, tugines komisjon analoogia alusel põhimõtetele, mida Euroopa Kohus kasutas kohtuotsuses Remia vs. komisjon,(3) et kontrollida komisjoni otsuseid, mis põhinevad keerulisel majanduslikul hinnangul.
2.3 Komisjoni analüüs tema rolli kohta tundub mõistlik, arvestades eelkõige tõendamiskoormist, mida komisjon peab täitma, kui ta annab liikmesriigi Euroopa Kohtusse. Ombudsmani uurimiste käigus ei ole seega ilmnenud ühtegi komisjoni haldusomavoli juhtumit seoses artiklites 155 ja 169 sätestatud kohustuste täitmisega juhtumite puhul, mis hõlmavad liikmesriigi otsuse tegemist seoses direktiivi 85/337/EMÜ kohaselt esitatava teabega.
3. A. ja H.
3.1. poolt komisjonile esitatud kaebuses esitasid A. ja H. neli konkreetset väidet. Neist kahes väites, mis käsitlevad õhukvaliteedi ja mürataseme hindamist, vaidlustatakse keskkonnaaruandes sisalduva teabe asjakohasus. Nagu on märgitud eespool punktis 1.4, on esitatava teabe ulatus liikmesriigi otsustada.
3.2 Ülejäänud kaks väidet puudutavad teabe kättesaadavust üldsusele. Direktiivi sellekohased nõuded sisalduvad artiklis 6, mis jätab ka üldsuse teavitamise ja konsulteerimise üksikasjaliku korra liikmesriikide otsustada.
3.3 Seetõttu näib, et kõik neli kaebuse esitajate väidet tõstatasid küsimusi direktiiviga liikmesriikidele jäetud otsustusvaldkonnas. Komisjoni analüüsist tema enda rolli kohta ilmneb seega, et artikli 169 alusel ei oleks olnud alust edasisteks meetmeteks, isegi kui eeldada, et kaebuse esitajatel oli õigus kõigis neljas väites, mille nad esitasid. Seetõttu ei olnud väidete üksikasjalik uurimine vajalik ja komisjonil oli õigus piirduda uurimisel Ühendkuningriigi ametiasutustelt taotletud dokumentidega ning võtta toimiku sulgemise otsuse aluseks need dokumendid.
3.4 Ombudsmani uurimiste käigus ei ilmnenud seega ühtegi komisjoni haldusomavoli juhtumit ühenduse õiguse kohaldamisel juhtumi asjaolude suhtes.
4.
4.1 Algne kaebus komisjonile esitati 29. novembril 1990. Kaebuse kättesaamist kinnitati 26. augustil 1991. Komisjon on juba vabandanud selle viivituse pärast, mis oli selgelt liiga pikk, ning ombudsmani täiendav märkus ei tundu olevat vajalik.
4.2 Dokumentide uurimise põhjal on selge, et komisjoni poolt toimiku sulgemise otsuse kuupäeva ja kaebuse esitajatele kõnealusest otsusest teatamise vahele jäi rohkem kui üheksa kuud. Kuna kaebuse esitajatele saadetud kirjas ei täpsustatud otsuse kuupäeva, ei olnud nad viivitusest teadlikud.
4.3 Hea haldustava kohaselt peaks komisjon kaebuse esitajale toimiku sulgemise otsusest alati mõistliku aja jooksul teatama. Näib, et käesoleval juhul ei olnud viivitus põhjendatud. Puuduvad aga tõendid selle kohta, et viivitus tulenes muust kui haldusveast.

Ombudsmani täiendavad märkused

Euroopa Komisjonile, Ühendkuningriigi parlamendi haldusvolinikule ja Euroopa Ombudsmanile esitatud kaebused põhinesid kõik eeldusel, et kui nende neli konkreetset väidet projekti M40 keskkonnamõju hindamise kohta olid õiged, ei olnud Ühendkuningriigi ametiasutused tingimata järginud direktiivi 85/337/EMÜ nõudeid. Seetõttu eeldasid kaebuse esitajad ka, et komisjon oli kohustatud nende nelja väidet üksikasjalikult uurima.
Need eeldused - kuigi arusaadavad - olid eespool esitatud põhjustel ekslikud.
Komisjoni kiri, milles teavitati kaebuse esitajaid komisjoni otsusest ja millega viivitati põhjendamatult, ei andnud põhjust järeldada, et direktiivi ei ole rikutud. Ombudsman on juba märkinud oma 29. oktoobri 1996. aasta otsuses Euroopa Komisjoni vastu Newbury ümbersõidu kohta esitatud kaebuste kohta (206/27.10.95/HS/UK jt), et selline haldusmenetlus lõpeb tavaliselt põhjendatud otsusega, mis edastatakse protsessis osalenud isikutele.
Kui oleks esitatud põhjendusi, oleksid kaebuse esitajad saanud teada, et nende eeldused olid ekslikud pigem 1992. aastal või varem kui 1996. aastal. Kuna nad ei teadnud põhjust, miks nende kaebus tagasi lükati, suunasid kaebuse esitajad oma energia selles küsimuses - arusaadavalt ja mõistlikult - kõigepealt sellele, mida Ühendkuningriigi ametiasutused olid komisjonile öelnud, ja seejärel pärast Ühendkuningriigi parlamendi haldusvoliniku uurimist sellele, kuidas komisjon nende kaebust käsitles. Sellisel juhul pidid mõlemad uurimisliinid olema viljatud. Ei oleks üllatav, kui kaebuse esitajatele jääks kaebuse esitamise tunne nende osalemise tõttu artikli 169 kohases menetluses.
Ombudsmani täiendavaid märkusi käesolevas asjas võetakse arvesse omaalgatuslikus uurimises, mis käsitleb komisjonile artikli 169 kohases menetluses kaebuse esitajate menetluslikku seisukohta.
Lugupidamisega,
Jacob SÖDERMAN

---

(1) Euroopa Ühenduste Teataja, 1989 C 26/6.

(2) Euroopa Ühenduste Teataja L 175, 1985, lk 40.

(3) Kohtuasi 42/84, EKL 1985, lk 2545, punkt 34.