Lugupeetud juhataja!

28. veebruaril 2001 kirjutasin Teile, et teatada Teile, et olen algatanud omaalgatusliku uurimise Euroopa Komisjoni töötajate sõnavabaduse teemal.

Komisjon esitas 14. juunil 2001 käesolevas asjas oma arvamuse.

Kirjutasin 27. juunil 2001, et paluda täiendavat teavet seoses minu uurimisega.

Komisjon vastas minu täiendava teabe nõudele 29. novembril 2001.

Kirjutan nüüd, et anda teile teada minu selle juhtumiga seotud päringute tulemustest.

Taotluse tagakülg

Uurimise põhjused Euroopa Liidu põhiõiguste harta

Euroopa Liidu põhiõiguste harta võeti vastu Nice'i tippkohtumisel 7. detsembril 2000 (1).

Euroopa Parlament, Euroopa Liidu Nõukogu ja Euroopa Komisjon kuulutasid teksti pidulikult Euroopa Liidu põhiõiguste hartaks. Sellest järeldub, et nimetatud institutsioonid on lubanud kohaldada hartas sätestatud põhimõtteid.

Harta artiklis 11 tunnustatakse õigust sõnavabadusele.

Sõnavabadus

Sõnavabadus on demokraatliku ühiskonna üks alustalasid. Seda kinnitab Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artikli 10 lõike 1 esimene lause, mis on sõnastatud järgmiselt:

„Igaühel on õigus sõnavabadusele. See õigus kätkeb arvamusvabadust ning vabadust saada ja levitada teavet ja ideid avaliku võimu sekkumiseta ja sõltumata riigipiiridest.”

Euroopa ühenduste asutamislepingud ei sisaldanud sõnaselgeid sätteid inimõiguste kohta. Euroopa Kohus otsustas 1969. aastal siiski, et inimõigused on ühenduse õigusega kaitstud (2). Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikast tuleneb, et põhiõigused on lahutamatu osa õiguse üldpõhimõtetest, mille järgimise Euroopa Kohus tagab, ning et Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artiklis 10 sätestatud sõnavabadus on üks nendest üldpõhimõtetest (3). Euroopa Liidu lepingu artikli 6 lõige 2 toetab seda kohtupraktikat sõnaselgelt.

Sõnavabadus ja riigiteenistujad

Euroopa Inimõiguste Kohus on kohtuasjas Vogt vs. Saksamaa (4) otsustanud, et ametnikud on üksikisikud ja seetõttu on neil õigus Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artiklis 10 sätestatud sõnavabaduse kaitsele.

Samuti on Euroopa Kohus otsustanud, et sõnavabadus on põhiõigus, mis on tagatud ka ühenduse ametnikele (5).

Siiski on samuti selge, et ühenduse ametnikel on ühenduste ees eriline lojaalsuskohustus. Seega tekib küsimus selle kohustuse ja ametnike sõnavabaduse vahelise suhte kohta.

Personalieeskirjad

Personalieeskirjadega ei ole ühenduste ametnikele sõnaselgelt tagatud sõnavabadust.

Siiski on olemas teatavad sätted, mis on selles kontekstis asjakohased.

Personalieeskirjade artikli 12 esimene lõik sätestab:

„Ametnik hoidub igasugusest tegevusest ja eelkõige igasugusest avalikust arvamuse avaldamisest, mis võib mõjutada tema seisukohta.”

Personalieeskirjade artikkel 17 sisaldab järgmisi sätteid:

„Ametnik suhtub suurima diskreetsusega faktidesse ja teabesse, mis on talle teatavaks saanud tema kohustuste täitmise käigus või seoses nende täitmisega; ta ei avalda ühelegi kõrvalisele isikule mitte mingil viisil dokumente ega teavet, mida ei ole veel avalikustatud. See kohustus jääb talle siduvaks ka pärast teenistusest lahkumist.

Ametnik ei või üksi ega koos teistega avaldada ega lasta avaldada ühenduste tööd käsitlevaid küsimusi ilma ametisse nimetava asutuse või ametiisiku loata. Luba ei anta üksnes juhul, kui kavandatav avaldamine võib kahjustada ühenduste huve."

Asjassepuutuv ühenduse kohtute praktika

Euroopa Kohus on otsustanud, et

„personalieeskirjade tõlgendamisel ei tohi minna vastuollu sõnavabadusega, mis on põhiõigus, mille järgimise peab kohus tagama ühenduse õiguses”.

Lisaks tuleneb ühenduse kohtute praktikast, et personalieeskirjade artiklid 12 ja 17 "ei piira ametnike sõnavabadust, vaid piiravad mõistlikult selle põhiõiguse kasutamist teenistuse huvides"(6).

Ühenduse kohtute praktikas on selgitatud mitmeid üksikasju. Näiteks Cwiki kohtuasjas on Esimese Astme Kohus otsustanud, et kuigi personalieeskirjade artikli 17 kohaselt on ühenduste tööd käsitleva ühenduse ametniku väljaande avaldamiseks vaja eelnevat luba, võib sellise loa andmisest keelduda üksnes juhul, kui avaldamine „võib kahjustada ühenduste huve”. Seega võib loa andmisest keelduda üksnes juhul, kui see on juhtumi konkreetsete asjaolude tõttu vajalik (7). Esimese Astme Kohus on samuti rõhutanud, et ainuüksi asjaolust, et ametnik avaldab arvamust, mis erineb selle institutsiooni arvamusest, kus ta töötab, ei piisa tõendamaks, et avaldamine võib kahjustada ühenduste huve (8).

Ülejäänud probleemid

Ei saa eitada, et olulised probleemid jäid lahendamata.

Personalieeskirjade artiklit 12 ja artikli 17 lõiget 1 võib tõlgendada nii, et need välistavad igasuguse kasuliku suhtluse ühenduste ametniku ja avalikkuse vahel, kes pöördub teavitamise eesmärgil selle ametniku poole. Ametnikel ei paistnud olevat selgeid juhtnööre selle kohta, kuhu tõmmata piir kodanikele suunatud avatud ja kasuliku lähenemisviisi (mis ombudsmani arvates on ühendustele pandud läbipaistvuskohustusega) ja ametniku teadete vahel, mis „võivad kajastada tema seisukohta” personalieeskirjade artikli 12 tähenduses. Kardeti, et selline olukord takistab ühendustel saavutada soovitud ja vajalikku avatuse ja läbipaistvuse taset.

Personalieeskirjade artikli 17 lõike 2 puhul võib ühenduse kohtute praktikat tõlgendada nii, et ametniku igasugune „ühenduste tööga seotud” avaldamine eeldab eelnevat luba. Esimese Astme Kohus on märkinud, et ametnik võib loa andmisest keeldumise korral esitada personalieeskirjade artikli 90 alusel asutusesisese kaebuse ning kui otsus on endiselt negatiivne, võib ta esitada hagi Euroopa Kohtule (9). Need õiguskaitse saamise võimalused võtsid aga paratamatult aega (10). Selleks ajaks, kui luba lõpuks antakse, võib kavandatav avaldamine olla aegunud.

Selliste murede tõttu tegi ombudsman ühenduse ametnike sõnavabadust käsitleva esimese kaebuse (kaebus 794/5.8.1996/EAW/SW/VK) käsitlemisel 1997. aastal järgmise märkuse:

„Komisjon võib kaaluda, kas ta võiks anda oma ametnikele suuniseid selle kohta, mida ta peab õiglaseks tasakaaluks nende individuaalse õiguse sõnavabadusele, mis hõlmab teabe ja ideede levitamise vabadust, ning nende kohustuste ja vastutuse vahel ametnikena, eelkõige personalieeskirjade artiklite 12 ja 17 alusel.”

Seda muret korrati ombudsmani hiljutises otsuses kaebuse 1219/99/ME (11) kohta.

Ombudsman oli teadlik teatavatest meetmetest või teatistest, mida komisjon valmistas ette seoses personalieeskirjade kavandatud läbivaatamisega. Mõned neist (nagu 29. novembri 2000. aasta konsultatiivdokument SEK (2000) 2078 "Raising Concerns about Serious Wrongdoing") olid teataval määral seotud eespool kirjeldatud probleemiga. Ombudsmani arvates ei ole aga ühenduse ametnike sõnavabaduse konkreetse küsimuse kohta veel esitatud ühtegi üldist eeskirja ega juhendit.

Uurimine

Seetõttu palus ombudsman komisjonil talle teatada, kas ta on võtnud või kavatseb võtta meetmeid, et selgitada oma ametnike sõnavabaduse õiguse ulatust.

Nõue

Komisjoni arvamus

Oma arvamuses tuletas komisjon meelde selles valdkonnas kohaldatavaid õigusnorme. Samuti anti lühiülevaade ametnike sõnavabadust reguleerivatest eeskirjadest ELi liikmesriikides ning võeti kokku nii Euroopa Inimõiguste Kohtu kui ka Euroopa Ühenduste Kohtu ja Esimese Astme Kohtu asjakohane kohtupraktika.

Seda arvesse võttes esitas komisjon järgmised märkused.

Kuna personalieeskirjade ja nende rakenduseeskirjade kohaldamist peeti keeruliseks ja läbipaistmatuks, oli komisjon haldusreformi käsitlevas valges raamatus seadnud eesmärgiks parandada oma personalipoliitika läbipaistvust ning lihtsustada ja konsolideerida asjaomaseid õigusakte. Seetõttu kavandati personalieeskirjade lihtsustatud ja ajakohastatud versiooni, mille alusel tuli kehtestada ametnike õigusi ja kohustusi käsitlevad suunised. Teatavaid sätteid oli vaja muuta, neid täpsustada ja aegunud sätted kehtetuks tunnistada. See kehtib ka sõnavabadust käsitlevate sätete kohta.

Reformi elluviimiseks oli juba vastu võetud teatav arv konsulteerimisdokumente. Neist dokumentidest kaks käsitlesid konkreetselt riigiteenistujate õigusi ja kohustusi ning püüdsid selgitada nende kohaldamisala, sealhulgas arvamusvabadusega seotud küsimusi.

Üks neist dokumentidest oli nõuandedokument "Distsiplinaarmenetluse reform",(12) milles nähti muu hulgas ette riigiteenistujate õigusi ja kohustusi käsitlevate eeskirjade ja suuniste käsiraamatu ("Guide des règles et des lignes directrices sur les droits et obligations des fonctionnaires") koostamine. Veel ühes konsultatiivdokumendis "Tõsiste rikkumistega seotud murede tõstatamine"(13) nähti ette sätted, mis ei vabasta ametnikke nende üldisest saladuse hoidmise kohustusest, kuid milles määratletakse tingimused, mille korral avalikustamine oleks õigustatud.

Lisaks on ettevalmistamisel veel üks dokument, mille eesmärk on tagada riigiteenistujate õiguste ja kohustuste läbipaistvus.

Täiendavad uurimised
Ombudsmani täiendava teabe taotlus

Eespool öeldu põhjal leidis ombudsman, et tal on uurimise lõpuleviimiseks vaja lisateavet. Seetõttu palus ta komisjonil 1) täpsustada, milliseid muudatusi personalieeskirjades ta vajalikuks peab ja millal nende muudatuste ettepanekud tehakse, ning 2) teavitada ombudsmani dokumendi "Guide des règles et des lignes directrices sur les droits et obligations des fonctionnaires" sisust ja esitada selle koopia või juhul, kui dokumenti ei ole veel olemas, märkida, millal ta kavatseb sellise juhendi vastu võtta.

Komisjoni vastus

Oma 29. novembri 2001. aasta vastuses juhtis komisjon tähelepanu sellele, et 14. septembri 2001. aasta dokumendis "Personalieeskirjade üldine läbivaatamine" pakuti välja kaks järgmist muudatust, mida komisjon ja töötajate esindajad tegelikult arutasid:

• Ametisaladuse hoidmise üldise kohustuse piirid ja selle seos uute läbipaistvuseeskirjadega olid paremini määratletud. Ametisaladuse hoidmise kohustust kohaldataks seega ainult juhul, kui asjaomast teavet ei ole veel avaldatud või kui see ei sisaldu üldsusele kättesaadavas dokumendis (uus artikkel 17).
• Artikli 17 lõikes 2 nõuti, et avalikud teenistujad hangiksid ühenduste tööd käsitlevate väljaannete jaoks eelneva loa. Ametisse nimetava asutuse negatiivse otsuse kriteeriumid olid ühenduse kohtute hiljutisi otsuseid arvestades selgelt määratletud. Lisaks tehti ettepanek, et ametisse nimetav asutus loetakse avalduse rahuldanuks, kui ta ei reageeri sellele teatud aja jooksul. See kujutaks endast riigiteenistujate õiguskindluse elementi ja lihtsustaks haldusmenetlusi.

Komisjonil peaks olema võimalik esitada personalieeskirjade komiteele enne aasta lõppu personalieeskirjade muudatuste eelnõu. Pärast kõnealuse komitee arvamuse saamist esitatakse eelnõu nõukogule.

Komisjon kiitis 6. augustil 2001 heaks uue tegevuskava "Transparence dans la politique du personnel"(14). Selles dokumendis nähakse sõnaselgelt ette haldusjuhendi koostamine ja avaldamine, milles selgitatakse personalieeskirjade eeskirjade kohaldamist ja tõlgendamist. Juhend võimaldab ametnikel saada selget ja arusaadavat teavet kõigi nende staatusega seotud küsimuste kohta, eelkõige nende õiguste ja kohustustega seotud põhiküsimuste kohta. Käesoleva juhendi koostamist alustati ja selle valmimine oli ette nähtud 2003. aasta aprilliks. Juhend koostatakse siiski järk-järgult ja selle esimene osa peaks olema kättesaadav komisjoni intraneti veebisaidil 2002. aasta alguseks.

Otsus

1. aasta veebruaris algatas ombudsman omaalgatusliku uurimise Euroopa Komisjoni töötajate sõnavabaduse teemal. Uurimine põhines kaalutlusel, et riigiteenistujate õigused ja kohustused selles valdkonnas ei olnud mitmes aspektis piisavalt selged. Ombudsman tuletas ka meelde, et ta oli juba varem kutsunud komisjoni üles kaaluma oma ametnikele suuniste andmist selle kohta, mida ta peab õiglaseks tasakaaluks nende individuaalse õiguse sõnavabadusele, mis hõlmab teabe ja ideede levitamise vabadust, ning nende kui ametnike kohustuste ja vastutuse vahel.

2. Oma arvamuses ja vastuses ombudsmani esitatud lisateabe taotlusele teatas komisjon ombudsmanile, et kavatseb koostada haldusjuhendi, milles selgitatakse personalieeskirjade eeskirjade kohaldamist ja tõlgendamist. Komisjoni sõnul võimaldab see juhend ametnikel saada selget ja arusaadavat teavet kõigi nende staatusega seotud küsimuste kohta, eelkõige nende õiguste ja kohustustega seotud põhiküsimuste kohta. Juhend koostatakse järk-järgult ja selle esimene osa peaks olema kättesaadav komisjoni intranetis 2002. aasta alguseks.

3. Komisjon märkis ka, et ta kavatseb teha ettepaneku konkreetsete muudatuste tegemiseks personalieeskirjade artikli 17 lõikes 2, mille kohaselt peavad ametnikud saama ühenduste tööd käsitlevate väljaannete jaoks eelneva loa. Komisjoni arvates määratles tema ettepanek ametisse nimetava asutuse negatiivse otsuse kriteeriumid paremini, võttes arvesse ühenduse kohtute hiljutisi otsuseid. Lisaks tehti ettepanek, et ametisse nimetav asutus loetakse avalduse rahuldanuks, kui ta ei reageeri sellele teatud aja jooksul.

4. Eespool öeldut silmas pidades leiab ombudsman, et komisjon on reageerinud tema uurimisele positiivselt ning on võtnud või kaalub meetmete võtmist, mis tõenäoliselt parandaksid või vähemalt vähendaksid oluliselt praegu esinevaid probleeme. Seetõttu on ombudsman seisukohal, et tema omaalgatuslik uurimine on saavutanud oma eesmärgi ja et praegu ei ole vaja uurimist jätkata. Ombudsman jätkab siiski selle küsimuse tähelepanelikku jälgimist ja kaalub vajaduse korral edasisi meetmeid.

5. Seetõttu sulgeb ombudsman toimiku.

Lugupidamisega,

 

Jacob SÖDERMAN

 

cc Hr Massangioli

---

(1) EÜT C 364, lk 1.

(2) Otsus kohtuasjas 29/69: Stauder vs. Ulmi linn, EKL 1969, lk 419.

(3) Kohtuasi C-150/98 P: Majandus- ja Sotsiaalkomitee vs. E, EKL 1999, lk I-8877.

(4) septembri 1995. aasta otsus, A-seeria, nr 323.

(5) Otsus kohtuasjas C-100/88: Oyowe ja Traore vs. komisjon (EKL 1989, lk 4285, punkt 16).

(6) Kohtuasi C-150/98 P, viidatud eespool, punkt 41; Liidetud kohtuasjad T-34/96 ja T-163/96: Connolly vs. komisjon (EKL AT 1999, lk I-A-87 ja II-463, punkt 130).

(7) 14. juuli 2000. aasta otsus kohtuasjas T-82/99, EKL AT 2000, lk II-713, punkt 52. Oma 13. detsembri 2001. aasta otsusega kohtuasjas C-340/00 P lükkas Euroopa Kohus tagasi komisjoni apellatsioonkaebuse selle otsuse peale.

(8) Eespool viidatud kohtuasi T-82/99, punkt 57.

(9) Vt eespool viidatud Connolly kohtuasi, punkt 152.

(10) Vt Cwiki kohtuasja asjaolud, kus artikli 90 kohane kaebus esitati 1998. aasta augustis, kuid kohtuotsus tehti 2000. aasta juulis.

(11) 18. detsembri 2000. aasta otsus.

(12) SEK(2000)2079/5.

(13) SEK(2000)2078/6.

(14) PE(2001) 1609 C(2001)2466.