Kaebuse taust

1. Euroopa Komisjon ja ELi nõukogu eesistujariik lõid 2025. aastal kriminaalõiguse tulevikku käsitleva kõrgetasemelise foorumi [1] Foorum tõi kokku liikmesriigid, Euroopa Parlamendi, akadeemiliste ringkondade, praktikute, juristide ühenduste ja kodanikuühiskonna esindajad ning selle eesmärk oli arutada, kuidas ELi kriminaalõigus saaks reageerida muutuvatele probleemidele, nagu küberkuritegevus, terrorism ja piiriülene organiseeritud kuritegevus. Kogu aasta jooksul korraldati neli täiskogu istungit ja foorum lõpetas oma töö lõpparuande vastuvõtmisega.

2. Foorumi teisel täiskogu istungil 2025. aasta mais pidas Euroopa Liidu Õiguskaitsekoostöö Ameti (Europol) tegevdirektori asetäitja kõne „Europol: Tema visioon kriminaaluurimiste tulevikust“ ELi asutusi ja organeid käsitleva töösessiooni kontekstis.[2] Täpsemalt rääkis tegevdirektori asetäitja hiljutistest arengutest Europolis ja ameti tulevikust pärast komisjoni 2025. aasta aprilli strateegiat „ProtectEU“[3]. Selles strateegias tegi komisjon ettepaneku võtta 2026. aastal vastu seadusandlik ettepanek, et muuta Europol tõeliselt toimivaks õiguskaitseasutuseks.

3. Seda arvesse võttes esitas kaebuse esitaja, valitsusväliste organisatsioonide võrgustik, 2025. aasta augustis taotluse üldsuse juurdepääsuks Europolile. Ta taotles juurdepääsu tegevdirektori asetäitja kõne tekstile või märkmetele ning vajaduse korral toetavale visuaalsele materjalile.

4. Oma 2025. aasta septembri vastuses märkis Europol, et asjaomast kõnet sisaldav teabekiri kuulub kaebuse esitaja juurdepääsutaotluse kohaldamisalasse. Europol andis dokumendile laialdase juurdepääsu, jättes välja üksnes sissejuhatava osa, mida peeti taotluse kohaldamisalast välja jäävaks, isikuandmed ning osa kõnest, mis käsitles organisatsioonilisi ettepanekuid ja arutelupunkte. Kõne selle osa redigeerimise õigustamiseks tugines Europol dokumentidele üldsuse juurdepääsu käsitlevate ELi õigusaktide (määrus 1049/2001)[4] kohastele eranditele, väites, et selle avalikustamine kahjustaks avalikku huvi seoses avaliku julgeoleku [5] ja otsustusprotsessiga [6].

5. Kaebuse esitaja palus Europolil oma seisukoht läbi vaadata (esitades kordustaotluse). Kaebuse esitaja ei vaidlustanud sissejuhatava osa või isikuandmete väljajätmist Europoli poolt, vaid vaidlustas Europoli tuginemise avaliku julgeoleku ja otsuste tegemise eranditele ning väitis, et väljajäetud organisatsiooniliste ettepanekute ja arutelupunktide avalikustamine teenib ülekaalukaid üldisi huve.

6. 2025. aasta oktoobris võttis Europol vastu kinnitava otsuse. Nõukogu kinnitas oma esialgset seisukohta ja jäi seisukohale, et ameti tulevikuga seotud teavet, mille arutamine on veel pooleli, ei saa avalikustada.

7. Kaebuse esitaja ei olnud selle tulemusega rahul ja pöördus 2025. aasta novembris ombudsmani poole.

Uurimine

8. Ombudsman algatas uurimise seoses Europoli otsusega keelduda taotletud dokumendile täieliku juurdepääsu andmisest vastavalt määrusele 1049/2001.

9. Uurimise käigus sai ombudsman Europolilt kaebuse kohta täiendavaid seisukohti ja ombudsmani uurimisrühm kontrollis taotletud dokumenti.

Esitatud argumendid

10. Oma vastustes juurdepääsutaotlusele märkis Europol, et kõne redigeeritud osa puudutab ameti tulevikuga seotud organisatsioonilisi ettepanekuid ja arutelupunkte. Arutelud Europoli tuleviku üle on käimas ning need ettepanekud ja punktid ei kajasta seega lõplikke seisukohti. Seetõttu leidis Europol, et selle teabe avalikustamine võib mõjutada tema strateegiate väljatöötamist ning Europoli, liikmesriikide ja partnerite vahelist usaldust ja koostööd, ohustades lõppkokkuvõttes Europoli ülesandeid, uurimisi ja operatiivtegevust liikmesriikides, kolmandates isikutes või ELi asutustes.

11. Täpsemalt võib avalikustamine Europoli sõnul ohustada sidusrühmade vahelist arvamuste vahetust ja esialgseid seisukohti, mis „võivad märkimisväärselt kahjustada konsultatsiooniprotsessi terviklikkust, kahjustades põhjalikke hindamisi, vähendades paindlikkust ning piirates potentsiaalselt mitme lahenduse ja strateegia uurimist, mis on tasakaalustatud ja teadlike otsuste sõnastamiseks väga olulised“. Eelkõige võib avalikustamise tulemuseks olla seisukohtade ja seisukohtade ebaõige esitamine, mis mõjutab negatiivselt käimasolevaid arutelusid, mille käigus tuleks kaaluda suurt hulka võimalusi ja lahendusi, et Europol saaks jätkata oma toetust liikmesriikidele ja partneritele. Selle põhjal järeldas Europol, et kõne see osa on hõlmatud eranditega, mis käsitlevad üldsuse juurdepääsu, et kaitsta avalikke huve seoses avaliku julgeoleku ja otsustusprotsessiga. 

12. Lisaks märkis Europol, et kõne tegelik toimumine ei lange tingimata sõna-sõnalt kokku tekstiga, kuna taotletud dokument oli ainult kõnelejale toetav dokument. Lisaks väitis Europol, et asjaolu, et dokument koostati foorumi ettevalmistamiseks, ei tähenda, et väljajäetud osad ei saa olla tundlikud, kuna need olid mõeldud jagamiseks foorumil, kus osalesid ainult konkreetsed sidusrühmad ja isegi osalevad Europoli töötajad pidid end registreerima.

13. Lõpuks märkis Europol, et kuigi ta ei suutnud tuvastada ülekaalukat üldist huvi avalikustamise vastu, andis ta kõnealusele dokumendile võimalikult laialdase juurdepääsu, võttes arvesse üldist huvi selle teema vastu.

14. Oma täiendavates seisukohtades kaebuse kohta rõhutas Europol, et taotletud dokument on asutusesisene teabedokument, mille alusel sai tegevdirektori asetäitja teha vaba suulise sekkumise mitteavalikus keskkonnas. Samuti kordas ta, et ta ei saa enneaegselt avalikustada kaalutlusi, mis ei ole lõplikud, eriti kuna ELi institutsioonidel on õigus otsustada, milliseid teemasid tuleks õigusloomeprotsessis arvesse võtta. Europol saab anda üksnes tehnilist teavet, et abistada komisjoni selles kontekstis.

15. Kaebuse esitaja juhtis tähelepanu sellele, et foorum koosneb peamiselt välistest sidusrühmadest ja et kõne redigeeritud osa ei olnud seega mõeldud sisekasutuseks. Lisaks märkis ta, et kõne avalikustatud osad näitavad, et ta täpsustas Europoli tulevikusuundi laias laastus. Seetõttu pidas kaebuse esitaja ebatõenäoliseks, et redigeeritud osa sisaldab tundlikku või operatiivset teavet. Sellega seoses väitis ta ka, et asjaolu, et esitatud kõne võib tekstist kõrvale kalduda, ei ole oluline, sest oluline on kavatsus jagada neid punkte väliste sidusrühmadega.

16. Seda silmas pidades ei olnud kaebuse esitaja veendunud, et Europol põhjendas piisavalt ohtu oma otsustusprotsessile või ülesannete täitmisele. Ta märkis, et ei ole selge, kuidas kahjustatakse Europoli tulevikku käsitlevat otsustusprotsessi, arvestades, et otsuse selle kohta teevad kaasseadusandjad komisjoni ettepaneku põhjal. Viidates Euroopa Liidu Üldkohtu praktikale,[7] lisas kaebuse esitaja, et arutelude edenemine ei ole käimasoleva otsustusprotsessi puhul erandi kasutamiseks asjakohane ning et Europol ei saa eeldada, et laiem üldsus ei saa erinevalt foorumil osalevatest sidusrühmadest teha vahet esialgsetel seisukohtadel ja lõplikel otsustel.

17. Kaebuse esitaja väitis ka, et avalikustamine teenib ülekaalukaid üldisi huve, arvestades, et Europoli tegevus mõjutab paljusid üksikisikuid ja nende põhiõigusi ning et seda tegevust on hiljuti kritiseeritud [8]. Seetõttu pidas kaebuse esitaja väga oluliseks korraldada avalik arutelu politseikoostöö meetodite, piirangute ja tingimuste ning Europoli volituste suurendamise üle (ka seoses isikuandmete vahetamise või kogumisega). Ta märkis, et kui Europol avalikustab, milline tema arvates võiks tema reform välja näha, võiks toimuda avatud ja läbipaistev arutelu kõigi asjaomaste sidusrühmadega, mitte ainult foorumile kutsutud sidusrühmadega. Samamoodi, kui üldsusele oleks teada, milliseid ettepanekuid kaalutakse ja hinnatakse, võiksid sidusrühmad esitada sisukama panuse komisjoni ametliku konsultatsiooniprotsessi [9] raames uue Europoli määruse kohta.

18. Lõpetuseks ütles kaebuse esitaja, et 4. novembril 2025 jagas tegevdirektori asetäitja Euroopa Parlamendi otseülekandes toimunud koosolekul oma nägemust Europoli tulevikust parlamentaarse ühiskontrolli töörühmaga. Kaebuse esitaja kahtles, kas kõne redigeeritud osa läheb palju üksikasjalikumalt kui arutelu Europoli reformi poliitikavalikute ja kesksete valdkondade üle. Sel põhjusel palus ta ombudsmanil vaidlusaluse dokumendiga tutvuda. 

Ombudsmani hinnang

19. Liidu institutsioonidel, organitel ja asutustel on ulatuslik kaalutlusõigus selle kindlaksmääramisel, kas dokumendi avalikustamine kahjustaks määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 1 punktis a loetletud avalikke huve, mille hulka kuulub avalik julgeolek. [10] Ombudsmani uurimise eesmärk oli seega hinnata, kas Europoli sellekohases hinnangus on tehtud ilmne viga.

20. Europol väitis, et kõne redigeeritud osa avalikustamine õõnestaks usaldust ja koostööd tema partneritega ning seaks lõppkokkuvõttes ohtu tema strateegiad, ülesanded ja uurimised ning liikmesriikide ja partnerite operatiivtegevuse. Sellega seoses rõhutas Europol, et kavandatud kõnepunktid on mõeldud jagamiseks foorumil, kus osaleb ainult piiratud arv sidusrühmi. Lisaks leidis ta, et taotletud dokument on üksnes tõendav dokument ja et kõne tegelik edastamine võib tekstist erineda.

21. Ombudsman märgib, et foorumi teise täiskogu istungi [11] päevakorrast nähtub selgelt, et sellel osalesid ELi institutsioonide ja asutuste, liikmesriikide, Euroopa Advokatuuride ja Õigusliitude Nõukogu ning akadeemiliste ringkondade esindajad. Kuigi üritus ei pruukinud olla üldsusele avatud, osalesid sellel Europoli välised sidusrühmad ning ombudsmanil on raske mõista, kuidas Europoli tegevdirektori asetäitja võiks olla valmis jagama teavet, mis kahjustaks sellises olukorras avalikku julgeolekut [12].

22. Pigem näib Europoli mure olevat see, et taotletud dokumendi edasine avalikustamine võib kahjustada käimasolevaid arutelusid ameti tuleviku üle. Seetõttu tugines Europol ka otsustamisprotsessi kaitse erandile .

23. Sellele erandile tuginemiseks peab Europol tõendama, et juurdepääs võib otsustamisprotsessi tõsiselt kahjustada mõistlikult ettenähtaval ja mittehüpoteetilisel viisil.[13] Sellega seoses selgitas Euroopa Liidu Üldkohus, et viitest dokumendi sisemisele või ettevalmistavale laadile ei piisa [14]. Ombudsman on seisukohal, et Europoli põhjendus kasutada otsustamisprotsessi kaitseks erandit ei vasta ELi kohtupraktikas kehtestatud standardile. Lisaks on taotletud dokumendi läbivaatamine ombudsmani uurimisrühma poolt näidanud, et suurem osa redigeeritud teabest on üsna üldist laadi.

24. Seoses Europoli murega lahknevuste pärast taotletud dokumendi ja esitatud kõne vahel tuletab ombudsman meelde, et alati on võimalik lisada vastutuse välistamise klausel, mille kohaselt tuleks ettevalmistatud kõnesid või sõnavõtte võrrelda tegeliku edastamisega [15].

25. Kuigi ombudsman tunneb heameelt selle üle, et Europol andis kõnele ulatusliku osalise juurdepääsu, ei veena teda Europoli selgitus, et edasine avalikustamine kahjustaks avalikku huvi seoses avaliku julgeoleku või ameti tulevikku ümbritseva otsustusprotsessiga.

26. Nagu kaebuse esitaja märkis, korraldati parlamentaarse ühiskontrolli töörühmas väga sarnane arutelu Europoli tuleviku üle ja parlament kandis selle otse üle [16]. Selles kontekstis ei näe ombudsman uurimise jätkamisel kasulikku eesmärki. Ombudsman teeb siiski ettepaneku, et Europol vaataks oma seisukoha uuesti läbi, võttes arvesse käesolevas otsuses esitatud tähelepanekuid ja parlamentaarse ühiskontrolli töörühmas toimunud avaliku arutelu sisu, et anda taotletud dokumendile täiendav juurdepääs.

Järeldus

Uurimise põhjal lõpetab ombudsman juhtumi järgmise järeldusega:

Ombudsmani ei veena Europoli seisukoht, et täiendavat juurdepääsu taotletud dokumendile takistas vajadus kaitsta avalikke huve seoses avaliku julgeoleku ja otsustusprotsessiga. Võttes aga arvesse, et parlamentaarse ühiskontrolli töörühmas korraldati väga sarnane arutelu Europoli tuleviku üle ja parlament kandis selle otse üle, leiab ombudsman, et edasised uurimised ei ole antud juhul õigustatud.

Kaebuse esitajat ja Europoli teavitatakse sellest otsusest.

Ettepanek olukorra parandamiseks

Europol peaks oma seisukoha juurdepääsutaotluse suhtes uuesti läbi vaatama ja andma taotletud dokumendile täiendava juurdepääsu, võttes arvesse käesolevas otsuses esitatud ombudsmani tähelepanekuid ja parlamentaarse ühiskontrolli töörühmas ameti tuleviku üle peetud avaliku arutelu sisu.

Teresa Anjinho
Euroopa Ombudsman

Strasbourg, 9. jaanuar 2026

 

[1] Lisateabe saamiseks vt: https://commission.europa.eu/high-level-fora-justice-growth-and-future-eu-criminal-justice_et.

[2] Teise täiskogu istungi täielik kava on kättesaadav aadressil: https://commission.europa.eu/document/dcc79b52-7ed3-4405-b364-1958e4cbddbb_en. Kõnepunktid on kättesaadavad aadressil: https://www.europol.europa.eu/publications-events/publications/second-high-level-plenary-forum-future-of-eu-criminal-justice-20%E2%80%9321-may-2025.

[3] Kättesaadav aadressil: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52025DC0148.

[4] Määrus 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049, mida kohaldatakse Europoli suhtes kooskõlas määruse (EL) 2016/794 (mis käsitleb Euroopa Liidu Õiguskaitsekoostöö Ametit (Europol)) artikli 65 lõikega 1: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02016R0794-20220628. Määruse 1049/2001 kohaldamise üksikasjalikud eeskirjad on sätestatud Europoli haldusnõukogu 13. detsembri 2016. aasta otsuses, mis on kättesaadav aadressil https://www.europol.europa.eu/sites/default/files/documents/decision_of_the_mb_rules_applying_reg_1049_2001.pdf

[5] Määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 1 punkti a esimene taane.

[6] Määruse 1049/2001 artikli 4 lõige 3.

[7] 22. märtsi 2011. aasta otsus kohtuasjas T-233/09: Access Info Europe vs. nõukogu, punktid 69 ja 76, kättesaadavad aadressil: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-233/09.

[8] Kaebuse esitaja viitas veebisaidile https://wearesolomon.com/mag/format/investigation/frontex-unlawfully-shared-thands-of-peoples-personal-data-with-europol/.

[9] Vt: https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/14638-Law-enforcement-cooperation-new-Europol-regulation-proposal-/public-consultation_et.

[10] 1. veebruari 2007. aasta otsus kohtuasjas C‐266/05 P: Sison vs. nõukogu, punkt 64, kättesaadav aadressil: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-266/05.

[11] Vt: https://commission.europa.eu/document/dcc79b52-7ed3-4405-b364-1958e4cbddbb_en.

[12] Vt ka otsus selle kohta, kuidas Euroopa Liidu Õiguskaitsekoostöö Amet (Europol) käsitles taotlust üldsuse juurdepääsuks dokumentidele, mis on seotud ameti töö põhiõiguste aspektidega (juhtum 851/2024/SF), kättesaadav aadressil: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/214746.

[13] Üldkohtu 7. juuni 2011. aasta otsus kohtuasjas Toland vs. parlament, T-471/08, punktid 71 ja 78: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-471/08; 16. jaanuari 2025. aasta otsus kohtuasjas C-726/22 P: komisjon vs. Pollinis France, punkt 63: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&td=ALL&num=C-726/22%20P.

[14] 18. juuni 2025. aasta kohtuotsus Zver vs. komisjon, T-235/24, punkt 105: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&td=ALL&num=T-235/24.

[15] Vt ettepanek lahenduse kohta, kuidas Euroopa Liidu Õiguskaitsekoostöö Amet (Europol) käsitles taotlust üldsuse juurdepääsuks dokumentidele, mis on seotud ameti töö põhiõiguste aspektidega (juhtum 851/2024/SF), punkt 24, kättesaadav aadressil: https://www.ombudsman.europa.eu/en/solution/en/214549. 

[16] Vt: https://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20251023IPR31096/parliamentary-scrutiny-of-europol-access-to-data-environmental-crimes-in-focus ja https://multimedia.europarl.europa.eu/en/webstreaming/committee-on-civil-liberties-justice-and-home-affairs-ordinary-meeting-jpsg_20251104-0900-COMMITTEE-LIBE.