Kaebuse taust

1. Viimastel aastatel on Euroopa Komisjon algatanud tubakatoodete tarbimise piiramist käsitlevate ELi õigusaktide,[1] sealhulgas tubakatoodete direktiivi ja tubakatoodete reklaami direktiivi läbivaatamise. [2] Käesolev algatus tuleneb Euroopa vähktõvevastase võitluse kavast, mis hõlmab liidu kohustust saavutada 2040. aastaks tubakavaba põlvkond, kus tubakat kasutab vähem kui 5 % elanikkonnast [3].

2. Sellega seoses algatas komisjon Euroopa Tervishoiu ja Digitaalvaldkonna Rakendusameti (HaDEA) kaudu hankemenetluse mitme raamlepingu sõlmimiseks, et osutada teenuseid ELi tubaka tarbimise leviku vähendamise poliitika ja õigusaktide rakendamise ja edasiarendamise toetamiseks.[4] 2023. aasta jaanuaris sõlmis HaDEA raamlepingu konsortsiumiga, mida juhtis konsultatsioonifirma Open Evidence. Valitsusväline organisatsioon European Network for Smoking Prevention (ENSP) on konsortsiumi liige. ENSP prioriteet on vähendada 2040. aastaks tubakatarbimist Euroopas alla 5 %.[5] Organisatsiooni liikmeteks on arvukad riiklikud ühendused ja muud tubakatoodete tarbimise piiramisega tegelevad üksused. ENSP-l on Maailma Terviseorganisatsiooni (WHO) tubaka tarbimise leviku vähendamise raamkonventsioonis vaatleja staatus.

3. Kaebuse esitaja on Euroopa tubaka- ja nikotiinitoodete tootjaid esindav katusorganisatsioon. 2023. aasta juunis ja oktoobris väljendas kaebuse esitaja komisjonile muret seoses ENSP osalemisega konsortsiumis. Eelkõige väitis ta, et ENSP on huvide konflikti olukorras, kuna ta on huvitatud tubakatoodete tarbimise vältimisest. Ta väitis, et tema osalemine seab ohtu raamlepingu objektiivsuse ja läbipaistvuse. Kaebuse esitaja väljendas muret ka ENSP avalduse pärast ajakirjandusartiklis, mille kohaselt huvide konflikti mõistet ei kohaldata mittetulunduslike organisatsioonide suhtes [6].

4. Oma vastustes kaebuse esitajale tuletas komisjon meelde huvide konflikti suhtes kohaldatavaid eeskirju ja selgitas, et ENSP allkirjastas üldise kirjaliku kinnituse ja konkreetse kirjaliku kinnituse huvide konflikti puudumise kohta tubaka valdkonnas. Komisjon selgitas, et ENSP roll lepingus on „hõlbustada erinevate erilepingute puhul vajalikke kontakte ekspertidega, kui see on asjakohane“.

5. Kuna kaebuse esitaja ei olnud komisjoni vastustega rahul, pöördus ta 2024. aasta märtsis ombudsmani poole.

Uurimine

6. Ombudsman algatas uurimise selle kohta, kuidas komisjon käsitles kaebuse esitaja muret seoses ENSP kaasamisega tubaka tarbimise leviku vähendamise poliitika raamlepingusse. Eelkõige leidis ombudsman, et komisjon ei olnud käsitlenud kaebuse esitaja konkreetseid muresid.

7. 2024. aasta mais sai ombudsman komisjoni vastuse kaebuse kohta. Komisjon kordas oma vastuses teavet, mille ta oli kaebuse esitajale juba varem esitanud.

8. 2024. aasta juunis kohtus ombudsmani uurimisrühm komisjoni esindajatega, et saada täiendavaid selgitusi selle kohta, kuidas ta oli hinnanud ENSP huvide konflikti puudumist raamlepingu alusel. Ombudsman jagas koosoleku aruannet kaebuse esitajaga ja kaebuse esitaja esitas oma märkused [7].

9. Ombudsmani uurimisrühm tutvus ka juhtumiga seotud komisjoni toimikuga.

Ombudsmanile esitatud argumendid

Komisjoni nimel

10. Kohtumisel ombudsmani uurimisrühmaga selgitasid komisjoni esindajad, et pakkumuse hindamise raames hindas hindamiskomisjon konsortsiumi töötajate kirjalikke kinnitusi ja elulookirjeldusi, et teha kindlaks võimalikud huvide konfliktid. See hõlmas konsortsiumi liikmete poolt ELi institutsioonide jaoks tehtud varasema töö ja nende eeldatavate lepingujärgsete rollide läbivaatamist.

11. Lisaks tunnistasid komisjoni esindajad, et ENSP-l ja komisjonil on tubaka tarbimise leviku vähendamise valdkonnas ühine huvi. Hindamiskomisjon hindas olukorda hoolikalt ja ei näinud huvide konflikti asjaolus, et ENSP tegutseb rahvatervise valdkonnas, kus komisjon püüdleb ka oma seatud eesmärkide poole. Sellele järeldusele jõudmisel võttis hindamiskomisjon arvesse asjaolu, et ENSP lepingujärgsed ülesanded piirduvad kliiniliste ja teaduslike eksperditeadmiste pakkumisega. Täpsemalt on ENSP roll selle raamlepingu raames anda juhtivale pakkujale juurdepääs ekspertide ja riiklike kontaktpunktide võrgustikule, mis annab talle tubakatarbimisega seotud tehnilisi ja faktilisi andmeid. Komisjon selgitas, et ükski konsortsiumi liige, sealhulgas ENSP, ei osale poliitilistes otsustes, mis jäävad komisjoni ainuvastutusse.

12. Lisaks märkisid komisjoni esindajad, et koosoleku ajal ei osalenud ENSP üheski selle raamlepingu alusel sõlmitud lepingus. Komisjon kinnitas, et mis tahes tulevastes käesoleva raamlepingu kohastes hangetes tagab ta taas, et huvide konflikte ei esine.

13. Komisjoni esindajad tunnistasid ka, et konsortsium deklareeris konkreetse kirjaliku kinnituse punktis f, et „käesoleva lepingu alusel tegutsevad töötajad ei ole viimase nelja kalendriaasta jooksul töötanud tubakatööstuses ega olnud kutsealaselt seotud ühegi tubakaga seotud projektiga “. Komisjoni esindajad selgitasid, et selle sätte eesmärk on tagada, et konsortsiumi liikmetel ei oleks mingeid sidemeid tubakatööstusega.

14. Lõpuks teatasid komisjoni esindajad ombudsmani uurimisrühmale, et vastuseks kaebuse esitaja väidetele konsulteeris komisjon avatud tõenditega, mis andsid kindla tagatise, et käesoleval juhul ei esine huvide konflikti. Sellega seoses selgitati avalike tõenditega, et ENSP väide, et huvide konflikti mõistet ei kohaldata valitsusväliste organisatsioonide suhtes, võeti kontekstist välja ja seda tõlgendati valesti.

Kaebuse esitaja

15. Oma märkustes koosoleku aruande kohta väitis kaebuse esitaja, et komisjon ei suutnud tõendada, et ta oli käesoleva raamlepingu raames põhjalikult hinnanud huvide konflikti, võttes arvesse ENSP huvide konflikti tubakatarbimise ennetamisel. Lisaks väitis kaebuse esitaja, et komisjoni hinnang oli liiga kitsas, keskendudes üksnes sidemetele tubakatööstusega, jättes tähelepanuta võimalikud konfliktid, mis hõlmavad huve tubaka ja nikotiini ennetamise valdkonnas, nagu ENSP omad, mis kahjustavad lepingu erapooletut täitmist.

16. Kaebuse esitaja toetas oma seisukohta, esitades teiste sidusrühmade täiendavaid ühiseid seisukohti.

Ombudsmani hinnang

17. Finantsmääruses [8] on sätestatud, et lepingu sõlmimisel kontrollib avaliku sektori hankija (käesoleval juhul komisjon), et ükski lepingupool, sealhulgas valitsusvälised organisatsioonid, ei oleks huvide konflikti olukorras, mis võiks lepingu täitmist negatiivselt mõjutada.[9] See tähendab, et komisjon peaks tagama, et töövõtja huvid ei mõjuta tema suutlikkust täita lepingut erapooletult ja objektiivselt.[10] Hindamisel võib ta töövõtja hankemenetlusest kõrvale jätta üksnes juhul, kui huvide konflikti olukord, millele ta viitab, on tegelik, mitte hüpoteetiline [11].

18. ENSP kinnitas vandega, et tal ei ole huvide konflikti, mis võiks lepingu täitmist negatiivselt mõjutada. Enne raamlepingu sõlmimist vaatas hindamiskomisjon need deklaratsioonid läbi, võttes arvesse konsortsiumi pakkumuses esitatud teavet, ja jõudis järeldusele, et huvide konflikti ei esine.

19. Pidades silmas ENSP huvi tubakatarbimise ennetamise vastu, oli mõistetav, et kaebuse esitaja palus komisjonilt selgitusi selle kohta, kuidas ta oli hinnanud huvide konflikti puudumist. Oma vastustes kaebuse esitajale ei käsitlenud komisjon piisavalt kaebuse esitaja tõstatatud probleeme.

20. Kohtumisel ombudsmani uurimisrühmaga tunnistas komisjon, et tal on ENSPga ühine huvi tubakatoodete tarbimise piiramise vastu. Komisjon leidis siiski, et see ühine huvi ei kahjustaks ENSP erapooletust ja suutlikkust täita raamlepingut. Komisjon võttis arvesse ka seda, et ENSP roll piirdub juhtiva partneri varustamisega ekspertide ja riiklike kontaktpunktidega, kes esitavad tubakatarbimise kohta tehnilisi, teaduslikke ja faktilisi andmeid. See teave on kooskõlas ENSP ülesannetega, mis on esitatud konsortsiumi pakkumises, mida ombudsmani uurimisrühm kontrollis.

21. Kohtumise ja kontrolli käigus esitatud teabe põhjal on ombudsman veendunud, et komisjon on nõuetekohaselt hinnanud, et ENSP ei ole huvide konflikti olukorras, mis võiks lepingu täitmist negatiivselt mõjutada. ENSP jagab komisjoniga huvi tubakatarbimise ennetamise vastu, mis on avalikes huvides ja mis on kooskõlas lepingu eesmärgiga.  Uurimise käigus ei ilmnenud ühtegi asjaolu, mis muudaks usutavaks, et ENSP ja komisjoni huvide ühitamine lepingu täitmisel mõjutaks ENSP suutlikkust täita lepingut erapooletult ja objektiivselt. Pigem tagab ühine eesmärk, et ENSP ei tegutse neid eesmärke kahjustaval viisil. Seetõttu nõustub ombudsman komisjoni hinnanguga selles juhtumis.

22. Lisaks on komisjon täiendavalt selgitanud, et igal juhul ei ole ENSP veel osalenud üheski selle raamlepingu alusel sõlmitud lepingus. Ombudsman usub, et nagu komisjon kohtumisel märkis, kontrollib komisjon iga käesoleva raamlepingu alusel sõlmitud uue lepingu puhul, et pakkujatel ei oleks selle erilepinguga seoses huvide konflikti.

23. Lisaks leiab ombudsman, et avatud tõendite üksuse ja komisjoni vahel vahetatud kirjad, mida tema uurimisrühm kontrollis, näitavad, et komisjon reageeris kaebuse esitaja väidetele, ja palus avatud tõendite üksuselt selgitusi, sealhulgas ENSP väite kohta, et huvide konflikti mõistet ei kohaldata valitsusvälise organisatsiooni suhtes. Komisjon rõhutas, et ENSP avaldus võeti kontekstist välja ja et ENSP kinnitas, et ta peab end seotuks oma deklaratsioonidega huvide konflikti puudumise kohta. Kuigi ENSP seisukohti ei saa mingil juhul omistada komisjonile, peab ombudsman asjakohaseks meelde tuletada, et komisjon peab hindama huvide konflikti kõigi hankemenetluses osalevate pakkujate, sealhulgas valitsusväliste organisatsioonide puhul.

24. Eespool öeldut arvesse võttes ei ole edasised uurimised põhjendatud. Samas peab ombudsman kahetsusväärseks, et komisjon ei tunnistanud kaebuse esitajaga peetud teabevahetuses ENSP huvi tubakatoodete tarbimise piiramise vastu ega selgitanud seejärel, kuidas ta seda huvi hindas, võttes arvesse ENSP rolli raamlepingu alusel.  

25. Seoses kirjaliku kinnituse punktiga f, mis käsitleb huvide konflikti puudumist tubaka valdkonnas, nõustub ombudsman komisjoni esitatud selgitustega, et seda sätet tuleb tõlgendada nii, et see hõlmab ainult tubakatööstusega seotud huvide konflikte, kooskõlas sätte esimese osa sõnastusega. Ombudsman loodab, et komisjon selgitab seda aspekti käsitlevate tulevaste lepingute puhul kirjalikku kinnitust.

Järeldus

Uurimise põhjal lõpetab ombudsman juhtumi järgmise järeldusega:

Täiendavad uurimised ei ole antud juhul õigustatud.

Kaebuse esitajat ja komisjoni teavitatakse sellest otsusest.

Emily O'Reilly
Euroopa Ombudsman

Strasbourg, 4. veebruar 2025

[1] Esimese sammuna algatas komisjon 2022. aasta mais avaliku konsultatsiooni tubakatoodete tarbimise piiramist käsitleva õigusraamistiku hindamise kohta: https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/13481-Evaluation-of-the-legislative-framework-for-tobacco-control/public-consultation_en

[2] Euroopa Parlamendi ja nõukogu 3. aprilli 2014. aasta direktiiv 2014/40/EL tubaka- ja seonduvate toodete tootmist, esitlemist ja müüki käsitlevate liikmesriikide õigus- ja haldusnormide ühtlustamise kohta ning millega tunnistatakse kehtetuks direktiiv 2001/37/EÜ: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32014L0040; Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. mai 2003. aasta direktiiv 2003/33/EÜ tubakatoodete reklaami ja sponsorlusega seotud õigus- ja haldusnormide ühtlustamise kohta liikmesriikides (EMPs kohaldatav tekst): https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32003L0033. 

[3] Lisateabe saamiseks vt https://health.ec.europa.eu/system/files/2022-02/eu_cancer-plan_en_0.pdf.

[4] Viide: HADEA/2022/OP/0011: https://ec.europa.eu/info/funding-tenders/opportunities/portal/screen/opportunities/tender-details/11077

[5] Lisateabe saamiseks vt: https://ensp.network/mission-and-vision/

[6] Lisateabe saamiseks vt: https://www.euractiv.com/section/politics/news/stakeholders-bicker-over-eu-tender-on-tobacco-control-policy/

[7] Koosoleku aruanne on kättesaadav siin: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/192546

[8] Euroopa Parlamendi ja nõukogu 18. juuli 2018. aasta määrus 2018/1046, mis käsitleb liidu üldeelarve suhtes kohaldatavaid finantsreegleid ja millega muudetakse määrusi (EL) nr 1296/2013, (EL) nr 1301/2013, (EL) nr 1303/2013, (EL) nr 1304/2013, (EL) nr 1309/2013, (EL) nr 1316/2013, (EL) nr 223/2014 ja (EL) nr 283/2014 ja otsust nr 541/2014/EL ning tunnistatakse kehtetuks määrus (EL, Euratom) nr 966/2012: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32018R1046

[9] Vastavalt finantsmääruse artiklile 167. Vt ka Euroopa Ombudsmani 23. novembri 2020. aasta otsus juhtumi 853/202/KR kohta, mis käsitleb Euroopa Komisjoni otsust sõlmida leping BlackRock Investment Managementiga, et viia läbi uuring keskkonna-, sotsiaalsete ja juhtimiseesmärkide integreerimise kohta ELi panganduseeskirjadesse, kättesaadav aadressil: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/57060

[10] Teenuste raamleping number – HADEA/2022/OP/0011 – jaod i.1. Mõisted ja ii.7. Huvide konflikt ja ametialane huvide konflikt

[11] Vt 18. aprilli 2007. aasta otsus kohtuasjas Deloitte Business Advisory vs. komisjon, T‑195/05, punkt 67: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=60915&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=12664011.