Kaebuse taust

1. 2022. aasta aprillis muutis Euroopa Andmekaitseinspektor oma töötajate edutamist käsitlevaid sise-eeskirju,[1] mida kohaldatakse ka Euroopa Andmekaitsenõukogu sekretariaadi töötajate suhtes [2].

2. 2022. aasta juunis taotles kaebuse esitaja Euroopa Andmekaitseinspektorilt üldsuse juurdepääsu [3] dokumentidele, mis käsitlevad Euroopa Andmekaitseinspektori 27. aprilli 2022. aasta uue otsuse (millega võetakse vastu edutamist käsitlevad rakendussätted) ettevalmistamist. Kaebuse esitaja viitas näiteks seoses otsusega koostatud õiguslikele arvamustele, konsultatsioonidele teiste üksustega, protokollidele, analüüsidele ja asutusesisesele teabevahetusele.

3. Oma esialgses vastuses tegi Euroopa andmekaitseinspektor kindlaks 17 dokumenti, mis kuuluvad taotluse kohaldamisalasse. Sellega anti täielik või osaline juurdepääs 14 dokumendile, millest kustutati isikuandmed, et kaitsta üksikisiku eraelu puutumatust ja isikupuutumatust,[4] ning mõnele osale, mis ei kuulunud taotluse kohaldamisalasse. Komisjon keeldus andmast juurdepääsu kolmele dokumendile, tuginedes eranditele, mis on seotud eraelu puutumatuse ja isikupuutumatuse kaitsega,[5] õigusnõustamise kaitsega [6] ja otsustamisprotsessi kaitsega pärast otsuse tegemist.[7] Kolm dokumenti olid järgmised:

• Dokument nr 8: õigustalituse poolt personaliosakonnale edastatud e-kiri;
• Dokument 9: personaliosakonna poolt direktorile edastatud e-kiri;
• Dokument 10: direktori ja personalimeeskonna vaheline e-posti teema

4. 2022. aasta juulis taotles kaebuse esitaja selle otsuse läbivaatamist (esitades kordustaotluse). Kaebuse esitaja väljendas ka kahtlust, kas tuvastatud dokumentide loetelu on ammendav. Kaebuse esitaja ei esitanud vastuväiteid isikuandmete kustutamisele, kuid vaidlustas määruse 1049/2001 artikli 4 lõigetes 2 (õigusnõustamise kaitse) ja 3 (otsustusprotsessi kaitse) sätestatud erandite kohaldamise.

5. Euroopa andmekaitseinspektor tõlgendas kaebuse esitaja kordustaotlust tervikuna seoses tagasilükatud dokumentidega, nimelt dokumentidega 8–10. Kinnitavas otsuses otsustas Euroopa Andmekaitseinspektor anda nendele dokumentidele osalise juurdepääsu, jättes mõned osad välja, et kaitsta üksikisiku eraelu puutumatust ja isikupuutumatust ning õigusnõustamist. Lisaks kinnitas Euroopa andmekaitseinspektor, et esialgses etapis kindlaks tehtud dokumendid olid ainsad, mis kuulusid esialgse taotluse kohaldamisalasse.

6. Kaebuse esitaja ei olnud tulemusega rahul ja pöördus 4. novembril 2022 ombudsmani poole.

Uurimine

7. Ombudsman algatas uurimise kaebuse järgmiste aspektide kohta:

1) kas Euroopa Andmekaitseinspektoril oli õigus keelduda üldsuse täielikust juurdepääsust dokumentidele 8-10, tuginedes õigusnõustamise kaitse erandile;

2) kas EPDS tuvastas kõik kaebuse esitaja taotlusega hõlmatud dokumendid.

8. Uurimise käigus kontrollis ombudsmani uurimisrühm asjaomaseid dokumente. Ombudsman sai kaebuse kohta vastuse ka Euroopa Andmekaitseinspektorilt.

Esitatud argumendid

9. Kaebuse esitaja leidis, et Euroopa andmekaitseinspektoril ei olnud alust dokumentide osi välja jätta. Tema arvates ei näidanud Euroopa andmekaitseinspektor, nagu on nõutud ELi kohtupraktikas,[8] kuidas täielik avalikustamine kujutaks endast mõistlikult prognoositavat ja mitte ainult hüpoteetilist ohtu kahjustada huve, mida kaitseb üks üldsuse juurdepääsu eranditest (käesoleval juhul õigusnõustamise kaitse).

10. Kaebuse esitaja väitis ka, et dokumentide avaldamine teenib ülekaalukaid üldisi huve, sest need viitavad otsusele, mis mõjutab Euroopa Andmekaitseinspektori ja Euroopa Andmekaitsenõukogu sekretariaadi töötajate õigusi. Ta viitas ka avalikule huvile tagada ELi institutsioonide läbipaistvus ja vastutus, eriti kuna see mõjutab töötajate õigusi.

11. Lisaks väitis kaebuse esitaja, et Euroopa andmekaitseinspektor ei tuvastanud kõiki dokumente, mis kuulusid tema esialgse taotluse kohaldamisalasse. Ta ütles, et ta sai lisateavet, mis viis ta selle järelduseni. Eelkõige näib, et Euroopa andmekaitseinspektori personalikomitee väljendas muret lühikese tähtaja pärast, mis kehtestati, kui temaga konsulteeriti edutamist käsitlevate rakendussätete eelnõu üle.

12. Euroopa andmekaitseinspektor väitis, et dokumendid sisaldavad õigusnõu, mis on seotud institutsioonisisese haldusküsimusega, mitte seadusandliku ettepanekuga [9].

13. Euroopa andmekaitseinspektor leidis, et õigusnõustamisega seotud osade avalikustamine kahjustaks Euroopa andmekaitseinspektori huvi küsida õigusnõustamist ning saada ausat, objektiivset ja põhjalikku nõu.[10] Euroopa andmekaitseinspektor selgitas, et dokumendid sisaldavad õiguslikke tõlgendusi, riskihindamisi ja arutelusid enne otsuse vastuvõtmist. Avalikustamine tekitaks ohu, et tulevikus ei tehta sellist analüüsi sõltumatul ja ausal viisil. Nõustamise sõltumatuse kaitsmine oli eriti oluline personaliküsimustes, „kus töötajad võivad soovida nõuannetes esitatud õiguslikke tõlgendusi ja hinnanguid oma isiklikel eesmärkidel täpselt ära kasutada“. Euroopa andmekaitseinspektor väitis, et oli „rohkem kui prognoositav oht“, et nõuande sisu võib mõjutada pelk võimalus avaldada seda töötajatele, keda mõjutab otsus, mille kohta nõu anti. Avalikustamine kahjustaks veelgi Euroopa Andmekaitseinspektori suutlikkust teha õiguslikult usaldusväärseid haldusotsuseid, kuna koostajad võivad hoiduda väljendamast oma kõige delikaatsemaid muresid ja nõrgendada oma nõuandeid, mis on vastuolus Euroopa Andmekaitseinspektori huvidega.

14. Euroopa andmekaitseinspektor märkis, et lõplik otsus edutamise kohta avalikustati ja et asutusesisese õigusnõustamise avalikustamiseks ei ole ülekaalukat avalikku huvi. Dokumendid olid seotud haldusotsusega, mitte seadusandliku küsimusega, kus vajadus läbipaistvuse ja vastutuse järele oli suurem. Lisaks pakkus otsus huvi ainult Euroopa andmekaitseinspektori töötajatele, mitte ühiskonnale tervikuna.

15. Seoses kaebuse esitaja väitega, et kõiki dokumente ei tuvastatud, kinnitas Euroopa andmekaitseinspektor oma vastuses ombudsmanile, et kõik üldsuse juurdepääsu taotlusega seotud dokumendid olid nõuetekohaselt tuvastatud. Euroopa andmekaitseinspektor märkis siiski, et üks algselt kaebuse esitajale algetapis avaldatud dokument jäeti ekslikult välja. Selle asemel, et redigeerida ainult isikuandmeid nii, nagu see oli ette nähtud, redigeeriti täiendav lause ekslikult. 8. detsembril 2022 tegi Euroopa Andmekaitseinspektor paranduse ja avalikustas vastava lause kaebuse esitajale.  

Ombudsmani hinnang

16. ELi kohtupraktika kohaselt peab ELi institutsioon õigusnõustamise kaitsega seotud erandile tuginedes uurima järgmist:

1) kas asjaomased dokumendid on seotud õigusnõustamisega;

2) kas avalikustamine kahjustaks krediidiasutuse või investeerimisühingu huvi küsida õigusalast nõu ning saada ausat, objektiivset ja põhjalikku nõu, kui see oht on mõistlikult prognoositav ja mitte ainult hüpoteetiline; ja

3) kui asjaomane institutsioon leiab, et dokumendi avalikustamine kahjustaks õigusnõustamise kaitset, siis kas avaldamine on põhjendatud ülekaaluka üldise huviga [11].

17. Pärast dokumentide 8–10 läbivaatamist kinnitab ombudsmani uurimisrühm, et dokumendid sisaldavad õigusnõu seoses Euroopa Andmekaitseinspektori töötajate edutamist käsitlevate sise-eeskirjade muutmisega ELi personalieeskirjade alusel.

18. Euroopa andmekaitseinspektor selgitas, kuidas tema arvates mõjutaks kustutatud osade avalikustamine mõistlikult prognoositaval ja mitte ainult hüpoteetilisel viisil tema võimet saada ausat, objektiivset ja kõikehõlmavat nõu. Täpsemalt on Euroopa andmekaitseinspektor seisukohal, et avalikustamine või lihtsalt avalikustamisega ähvardamine viiks selleni, et koostajad hoiduksid väljendamast kõiki muresid ega võimaldaks hierarhial saada ausat õigusnõu, mis seaks ohtu institutsiooni tõhusa toimimise.

19. Ombudsman on seisukohal, et ELi töötajad peaksid üldiselt olema teadlikud sellest, et üldsus võib nende tööd igal ajal kontrollida, ning nad peaksid vaikimisi käsitama läbipaistvust.

20. Samas ei ole ebamõistlik Euroopa Andmekaitseinspektori seisukoht oma koostajate suhtes, kes hoiduvad väljendamast kõiki muresid ega võimalda seega hierarhial saada aus õigusnõu niisuguses haldusküsimuses, nagu on kõne all käesolevas asjas.

21. Ombudsman nõustub Euroopa andmekaitseinspektoriga, et avalikustamine ei teeni ülekaalukaid üldisi huve. Euroopa Andmekaitseinspektori otsus edutamise kohta puudutab ainult Euroopa Andmekaitseinspektorit ja Euroopa Andmekaitsenõukogu sekretariaadi töötajaid. Lõplik otsus on avalikustatud ja kõik muudatused saab teha, võrreldes originaali praeguse versiooniga. Lisaks on liidu kohtud tunnistanud vajadust ülekaaluka üldise huvi järele, eelkõige selliste dokumentide avalikustamise järele, mis sisaldavad arutlusel olevate seadusandlike algatustega seotud õigusnõuandeid, et suurendada õigusloomeprotsessi läbipaistvust ja tugevdada avalikku kontrolli.[12] Käesoleval juhul ei ole vaidlusalused dokumendid konkreetse seadusandliku algatusega seotud õigusnõuanded, mille puhul eeldatakse laiemat avatust. Pigem on tegemist asutusesisese haldusmenetlusega.

22. See ei tähenda siiski, et ELi institutsioonide muud kui seadusandlikku tegevust ei saa kontrollida. Nagu ombudsman eespool märkis, peaksid ELi töötajad üldiselt tunnistama, et üldsus saab nende tööd igal ajal kontrollida ning et sisseprojekteeritud läbipaistvus tuleks kaasata ELi haldusse kõigil tasanditel. Ombudsman kutsub Euroopa andmekaitseinspektorit üles seda tulevikus kaaluma.

23. Mis puudutab küsimust, kas kõik taotluse kohaldamisalasse kuuluvad dokumendid olid nõuetekohaselt kindlaks tehtud, siis leiab ombudsman, et see oli nii. Ombudsmani uurimise käigus sai Euroopa Andmekaitseinspektor teada veast ühe algetapis osaliselt avalikustatud dokumendi redigeerimisel. Ekslikult välja jäetud lause näib sisaldavat teavet, mida kaebuse esitaja saadud teabe põhjal pidas puuduvaks. Kuna Euroopa andmekaitseinspektor on vahepeal selle vea parandanud ja andnud kaebuse esitajale laiema osalise juurdepääsu kõnealusele dokumendile, on kaebuse see aspekt lahendatud.

Järeldused

Uurimise põhjal lõpetab ombudsman juhtumi järgmiste järeldustega [13]:

Euroopa andmekaitseinspektor ei teinud haldusomavoli, kui ta keeldus andmast üldsusele täielikku juurdepääsu dokumentidele 8–10. Euroopa andmekaitseinspektor lahendas kaebuse teise aspekti seoses taotluse kohaldamisalasse kuuluvate dokumentidega, andes täiendava osalise juurdepääsu ühele dokumendile, mis oli algetapis ekslikult välja jäetud.

Kaebuse esitajat ja Euroopa Andmekaitseinspektorit teavitatakse sellest otsusest.

 

Rosita Hickey Uurimiste
direktor

Strasbourg, 16. detsember 2022

 

[1] Vastavalt Euroopa Majandusühenduse ja Euroopa Aatomienergiaühenduse ametnike personalieeskirjadele ja muude teenistujate teenistustingimustele: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20140501.

[2] Euroopa Andmekaitsenõukogu on sõltumatu organ, mis aitab kaasa andmekaitse-eeskirjade järjepidevale kohaldamisele kogu Euroopa Liidus. Sekretariaadi ülesandeid täidab Euroopa andmekaitseinspektor. Lisateave on kättesaadav aadressil: https://edpb.europa.eu/about-edpb/about-edpb/edpb-secretariat_en.

[3] Vastavalt määrusele 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:32001R1049.

[4] Kooskõlas määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 1 punktiga b.

[5] Määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 1 punkt b.

[6] Määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teine taane.

[7] Määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 3 teine lõik.

[8] Kaebuse esitaja viitas näiteks Üldkohtu 22. märtsi 2018. aasta otsusele kohtuasjas T-540/15, Emilio De Capitani vs. Euroopa Parlament, kättesaadav aadressil https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-540/15 ja Euroopa Kohtu 21. juuli 2011. aasta otsus kohtuasjas C-506/08 P, Rootsi Kuningriik vs. Euroopa Komisjon ja MyTravel Group, kättesaadav aadressil: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-506/08%20P.

[9] Euroopa andmekaitseinspektor viitas kohtupraktikale, milles tunnistatakse seadusandlike ettepanekutega seotud dokumentide suuremat läbipaistvust, näiteks: Üldkohtu 7. veebruari 2018. aasta otsus kohtuasjas T 851/16, Access Info Europe vs. Euroopa Komisjon, kättesaadav aadressil https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-851/16&language=EN.

[10] Euroopa andmekaitseinspektor viitas Euroopa Kohtu 1. juuli 2008. aasta otsusele liidetud kohtuasjades C-39/05 P ja C-52/05 P: Rootsi ja Turco vs. nõukogu: kättesaadav aadressil: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-39/05&language=en ja Üldkohtu 21. aprilli 2021. aasta otsus kohtuasjas T-252/19, Pech vs. nõukogu, kättesaadav aadressil: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-252/19.

[11] Eespool viidatud kohtuotsus Pech vs. nõukogu, punktid 78 ja 79.

[12] Eespool viidatud kohtuotsus Rootsi ja Turco vs. nõukogu, punkt 46; eespool viidatud kohtuotsus Pech vs. nõukogu, punkt 80.

[13] Seda kaebust on käsitletud delegeeritud juhtumite käsitlemise raames kooskõlas Euroopa Ombudsmani otsusega, millega võeti vastu rakendussätted .