Kaebuse taust

1. 15.  oktoobril 2019 palus kaebuse esitaja, kes on teadlane, Euroopa Varjupaigaküsimuste Tugiametil (EASO) anda talle üldsusele juurdepääs:

- EASO koostatud kvaliteedi tagasiside aruanded. Kvaliteediraamistikud annavad tagasisidet EASO ekspertidele, kes vastutavad varjupaigataotlejatega vestluste korraldamise eest. Kvaliteediraamistike eesmärk on tuua esile head tavad ja/või kvaliteediga seotud probleemid;

- kõik üksikisikutelt, valitsusvälistelt organisatsioonidelt ja kodanikuühiskonna organisatsioonidelt EASO-le laekunud kaebused EASO operatiivtoe kohta Kreeka ja Itaalia varjupaigaasutustele (2015. aasta jaanuarist 2019. aasta oktoobrini);

- Kreeka ja Itaalia iganädalased olukorraaruanded.

2. EASO vastas kaebuse esitaja esialgsele taotlusele 7. novembril 2019. Ta keelas juurdepääsu miinimumnõuetele, põhjendades seda vajadusega kaitsta varjupaigataotlejate eraelu puutumatust ja isikupuutumatust [1] ning vajadusega kaitsta oma otsustusprotsessi [2]. Komisjon andis siiski juurdepääsu kvaliteedijuhendile, milles võetakse kokku eri kvaliteediraamistikes sisalduvad peamised suunised. Teise taotlusega seoses suunas tugiamet kaebuse esitaja Euroopa Ombudsmani veebisaidile, kus enamik tema operatiivtegevusega seotud kaebusi on avalikult kättesaadavad. Lisaks käivitas ta ulatusliku otsingu, et koguda saadud kaebusi, ning andis juurdepääsu kõigile leitud dokumentidele pärast neis sisalduvate isikuandmete kustutamist. EASO teatas kaebuse esitajale, et kaebuste loetelu ei pruugi olla ammendav, kuna tal on endiselt vaja luua ametlik kaebuste esitamise mehhanism ja talle juba laekunud kaebusi ei pruugita nõuetekohaselt säilitada. Kolmanda taotluse puhul andis tugiamet taotletud dokumentidele osalise juurdepääsu, jättes välja ainult nende liikmesriikide nimed, kes lähetavad praegu tugiameti operatsioonidesse eksperte.

3. 11. novembril 2019 esitas kaebuse esitaja EASO-le läbivaatamistaotluse ehk nn kordustaotluse. Kaebuse esitaja palus EASO-l oma esimese ja teise taotluse kohta tehtud otsus läbi vaadata.

4. 2. detsembril 2019 kinnitas tugiamet oma esialgset otsust.

5. EASO vastusega rahulolematu kaebuse esitaja pöördus 4. detsembril 2019 ombudsmani poole.

Uurimine

6. Ombudsman algatas uurimise seoses EASO keeldumisega anda taotletud dokumentidele täielik juurdepääs.

7. Uurimise käigus esitas EASO ombudsmanile tema taotlusel kvaliteediraamistike valimi. Tugiamet esitas ombudsmanile ka täiendavaid seisukohti.  

EASO keeldumine juurdepääsu andmisest kvaliteedi tagasiside aruannetele

Ombudsmanile esitatud argumendid

8. Kaebuse esitaja ei vaidle vastu EASO argumendile, et kvaliteediraamistikud sisaldavad varjupaigavestlustega seotud isikuandmeid. Kuna aga aruanded ei ole varjupaigavestluste sõnasõnaline transkriptsioon, leiab ta, et isikuandmeid on lihtne redigeerida, võimaldades seega suuremat osalist juurdepääsu (aruannete ülejäänud osadele).

9. EASO väidab, et kuigi varjupaigavestluste väljavõtted kvaliteediraamistikes ei sisalda nimesid, viitab teabe laad konkreetsetele olukordadele, kus osalesid ainult mõned isikud. Nimede kustutamine ei ole seega piisav, kuna isikud võivad endiselt olla tuvastatavad nendes väljavõtetes kirjeldatud faktide põhjal.

10. Lisaks väidab EASO, et varjupaigamenetluse direktiivi kohaselt „viiakse isiklik vestlus läbi tingimustes, mis tagavad asjakohase konfidentsiaalsuse”[3]. Teavet ei tohi avaldada kolmandale isikule ilma taotleja selgesõnalise nõusolekuta. EASO väidab, et kui vestluse aruannete väljavõtted avalikustatakse, on reaalne oht õõnestada taotlejate usaldust Kreeka varjupaigamenetluse vastu. Taotlejatel peaks olema võimalik anda täielik ja tõene ülevaade asjaoludest, kartmata tagakiusamist või suurt kahju.

11. Kuna EASO tegutseb riiklike pädevate asutuste nimel, väidab ta lisaks, et ta on kohustatud järgima liikmesriikidele kehtestatud konfidentsiaalsuse põhimõtet.[4] Varjupaigamenetluse konfidentsiaalsuse põhimõte on sätestatud ka EASO praktilistes juhendites, mille on välja töötanud eri liikmesriikide eksperdid ja mis kajastavad varjupaigamenetluste ühiseid tavasid ja standardeid ELis [5].

12. Võttes arvesse isiklike varjupaigavestluste väljavõtete suurt arvu kvaliteediraamistikes, peab EASO kõigi kvaliteediraamistike redigeerimist ebaproportsionaalseks halduskoormuseks. Igal juhul ei puuduta tema otsus mitte avaldada kvaliteediaruandeid mitte ainult varjupaigavestluste väljavõtteid, vaid ka aruandeid tervikuna.

13. EASO väidab ka, et kvaliteediraamistikud sisaldavad arvamusi ainult asutusesiseseks kasutamiseks (kvaliteedikontrolli menetluste kontekstis). Selliste arvamuste avaldamine võib kahjustada varjupaigamenetluse otsustamisprotsessi [6].

14. Läbipaistvuse ja avatuse parandamiseks avaldas tugiamet aga kaebuse esitajale kvaliteedisuunised, ühendades eri kvaliteediraamistikes korratud peamised põhimõtted ja suunised üheks dokumendiks, viitamata varjupaigavestlustele.

Ombudsmani hinnang

15. Ombudsman hindas EASO poolt talle esitatud kvaliteediraamistiku proove.

16. Ombudsman märgib, et aruanded koosnevad suures osas väljavõtetest EASO ekspertide poolt EASO operatiivtoe raames korraldatud varjupaigavestlustest. Aruannetes hinnatakse nii varjupaigataotleja antud vastuseid kui ka küsitleja kasutatavaid vestlustehnikaid/küsimusi, et anda varjupaigamenetluses osalevatele EASO ekspertidele suuniseid. Ombudsman märgib, et kuigi nimetatud intervjuu väljavõtted on anonüümsed, on need väga tundlikud ja viitavad aja-, asukoha- ja kontekstipõhistele olukordadele.

17. Isikuandmed on igasugune teave tuvastatud või tuvastatava füüsilise isiku kohta.[7] Ombudsman tunnistab, et kui isikuandmed on muudetud anonüümseks, nii et isikut ei ole või enam ei ole võimalik tuvastada, ei saa neid enam pidada isikuandmeteks. Kui anonüümitud isikuandmeid saab siiski seostada tuvastatava füüsilise isikuga, tuleks neid käsitada selle isiku isikuandmetena [8].

18. Pärast dokumentide läbivaatamist leiab ombudsman, et varjupaigataotlejaid käsitlevates kvaliteediraamistikes sisalduv teave võimaldab varjupaigataotlejaid tuvastada. Seepärast tuleks seda teavet käsitada isikuandmetena.

19. Mis tahes teavet, mis kujutab endast isikuandmeid, võib avaldada üksnes juhul, kui juurdepääsu taotlev isik tõendab, et selline juurdepääs on vajalik avalikes huvides. Kui see tingimus on täidetud, tuleks juurdepääsu andmisest siiski keelduda, kui teabe avaldamine rõhutaks asjaomaste isikute õigustatud huve.

20. Käesoleval juhul võib mõista, et need „isikuandmed“ tuleb kaebuse esitajale esitada. See tähendab, et kõik varjupaigamenetlusega seotud probleemid tuleb kindlaks teha ja lahendada. See on „avalikes huvides“ vajalik.

21. Ombudsman märgib  siiski, et isikuandmete avalikustamine kahjustaks varjupaigataotlejate õigustatud huve. Varjupaigataotlejatele nende tausta tutvustamiseks turvalise keskkonna tagamine on üks hästi toimiva varjupaigamenetluse nurgakividest. Seetõttu tunnistab ombudsman konfidentsiaalsuse põhimõtte tähtsust varjupaigataotlejate küsitlemisel. Taotlejate poolt varjupaigavestluse käigus esitatud teabe avaldamine võib nad ohtu seada.  

22. Seega leiab ombudsman, et dokumentide avaldamata jätmine teenib kõige paremini avalikku huvi.

23. Seetõttu leiab ombudsman, et EASO-l oli õigus, kui ta keeldus andmast juurdepääsu isikuandmetele, et kaitsta varjupaigataotlejate eraelu puutumatust ja isikupuutumatust.

24. Seoses teabega, mida taotlejad ei esitanud, märgib ombudsman, et kvaliteediraamistikud sisaldavad üksikasjalikku tagasisidet ja arvamusi selle kohta, kuidas varjupaigavestlusi läbi viia, sealhulgas praktilisi näiteid varjupaigavestluste tehnikate, meetodite ja puuduste kohta (nii taotleja kui ka küsitleja poolt). Näiteks selgitatakse, miks varjupaigataotleja vastust ei tohiks pidada usaldusväärseks.

25. Ombudsman tunnistab, et selle teabe avalikustamine võib kahjustada varjupaigamenetluse tõhusust, nimelt selle menetluse vestlusetappi.  

26. Eespool öeldut arvesse võttes leiab ombudsman, et EASO-l oli õigus keelduda juurdepääsu andmisest kvaliteediraamistikule.

27. Ombudsman tunneb siiski heameelt kvaliteedijuhendi avaldamise üle EASO poolt. Olles võrrelnud avalikustamata kvaliteedinäitajaid ja avalikustatud juhenddokumenti, leiab ombudsman, et intervjuude kvaliteedi peamised juhtpõhimõtted on esitatud juhenddokumendis. Selle dokumendi avaldamisega saavutas EASO õiglase tasakaalu ühelt poolt isikuandmete kaitse, vestluste konfidentsiaalsuse ja otsustusprotsessi vahel ning teiselt poolt EASO varjupaigamenetluse asjakohase läbipaistvuse tagamise vahel.

EASO suutmatus saadud kaebusi nõuetekohaselt registreerida ja neile juurdepääsu võimaldada

Ombudsmanile esitatud argumendid

28. Kaebuse esitaja leiab, et kuigi EASO-lt ei nõuta kaebuste esitamise mehhanismi rakendamist, on siiski hea haldustava tagada, et kaebused registreeritakse ja esitatakse nõuetekohaselt. Ta rõhutab, et soovib juurdepääsu kõigile EASO-le laekunud kaebustele. Seetõttu kritiseerib ta asjaolu, et kaebuste loetelu ei ole ammendav.

29. EASO selgitab, et kaebuste esitamise mehhanism on alles loomisel. Ta väidab, et ta ei saanud seda varem teha, kuna puudus õiguslik alus isikuandmete töötlemiseks EASO asutamismääruse [9] alusel. Kaebuste esitamise mehhanismi kasutuselevõtt on ette nähtud tulevase määrusega, millega asutatakse Euroopa Liidu Varjupaigaamet [10].

30. Kuna ametlikku kaebuste esitamise mehhanismi ei ole kehtestatud, ei ole EASO-l standardmenetlust saadud kaebuste registreerimiseks ja säilitamiseks. Seetõttu väidab EASO, et hüpoteetiliselt võib olla võimalik, et kõiki varasematel aastatel saadud kaebusi ei säilitatud nõuetekohaselt.

31. Sellest hoolimata alustas tugiamet ulatuslikke jõupingutusi saadud kaebuste kindlakstegemiseks. EASO võimaldas juurdepääsu kõigile tuvastatud kaebustele (pärast neis sisalduvate isikuandmete redigeerimist).

Ombudsmani hinnang

32. Ombudsman märgib, et kaebuse esitaja soovib juurdepääsu kõigile EASO-le laekunud kaebustele.

33. Ombudsman nõustub kaebuse esitajaga, et on problemaatiline, et EASO ei saa tagada kõigi saadud kaebuste leidmist. Ta märgib, et ühes varasemas juhtumis soovitas ta EASO-l „järgida oma kohustust luua kaebuste esitamise mehhanism ja teha seda esmajärjekorras“[11].

34. Vastuseks ombudsmani ettepanekule olukorra parandamiseks selles juhtumis [12] kinnitas EASO, et ta on loomas elektroonilist kaebuste esitamise mehhanismi (tegeles sel ajal teostatavusuuringuga). Ombudsman tervitas EASO positiivset vastust ja samme, mida ta oli astunud tema parandusettepaneku rakendamiseks.

35. Kui selline süsteem on loodud, on selle süsteemi kaudu käsitletavad kaebused kergesti tuvastatavad.

36. Ombudsman märgib, et sellega seoses tegi EASO oma dokumentides ulatusliku otsingu, et teha kindlaks kaebused, mis tal võisid olla, ja andis osalise juurdepääsu leitud kaebustele.

37. Võttes nõuetekohaselt arvesse vajadust süsteemi parandada, ei leia ombudsman seega midagi, mis viitaks sellele, et EASO tegutses haldusomavoliga, püüdes tuvastada kaebusi, mille ta sai oma operatiivtoetegevuse kohta Kreekas ja Itaalias aastatel 2015–2019, ja anda neile juurdepääs.

Järeldus

Uurimise põhjal lõpetab ombudsman juhtumi järgmise järeldusega:

Euroopa Varjupaigaküsimuste Tugiameti haldusomavoli ei esinenud.

Kaebuse esitajat ja EASOt teavitatakse sellest otsusest.

 

Emily O'Reilly
Euroopa Ombudsman

Strasbourg, 23. juuli 2020

 

 

[1] Vastavalt määruse 1049/2001 (üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele) artikli 4 lõike 1 punktile b, kättesaadav aadressil: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049

[2] Vastavalt määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 3 teisele taandele.

[3] Direktiivi 2013/32/EL (rahvusvahelise kaitse seisundi andmise ja äravõtmise menetluse ühiste nõuete kohta) artikli 15 lõige 2, kättesaadav aadressil: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/ALL/?uri=celex%3A32013L0032.

[4] Direktiivi 2013/32/EL artikkel 48.

[5] Suunised on kättesaadavad järgmisel aadressil: https://easo.europa.eu/practical-tools.

[6] Määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 3 teine taane.

[7] Määruse 2018/1725 (mis käsitleb füüsiliste isikute kaitset isikuandmete töötlemisel liidu institutsioonides, organites ja asutustes ning isikuandmete vaba liikumist) artikli 3 lõige 1 on kättesaadav aadressil: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32018R1725.

[8] Üldkohtu (esimene koda) 27. novembri 2018. aasta otsus liidetud kohtuasjades T‐314/16 ja T‐435/16: VG vs. Euroopa Komisjon, punkt 74: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=anonymised&docid=208102&pageIndex=0&doclang=EN&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=5615506#ctx1

[9] Määrus (EL) nr 439/2010, millega luuakse Euroopa Varjupaigaküsimuste Tugiamet, kättesaadav aadressil: https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2010:132:0011:0028:EN:PDF <.

[10] Euroopa Liit esitas 4. mail ja 13. juulil 2016 seitse seadusandlikku ettepanekut määruse kohta, mis käsitleb Euroopa Liidu Varjupaigaametit ja millega tunnistatakse kehtetuks määrus (EL) nr 439/2010.

[11] Euroopa Ombudsmani otsus juhtumi 1139/2018/MDC kohta, mis käsitleb ekspertide käitumist varjupaigataotlejatega peetavatel vestlustel, mille korraldab Euroopa Varjupaigaküsimuste Tugiamet, kättesaadav aadressil: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/119726.

[12] EASO täielik vastus on kättesaadav järgmisel aadressil: https://www.ombudsman.europa.eu/en/correspondence/en/125885.