Kaebuse taust

1. Kaebuse esitaja palus 10. mail 2019 Euroopa Liidu Nõukogul (edaspidi „nõukogu“) anda talle juurdepääs komisjoni 2017. aasta soovitusele nõukogu otsuse kohta, millega antakse luba alustada läbirääkimisi Euroopa Liidu ja Venemaa Föderatsiooni vahelise gaasijuhtme Nord Stream 2 käitamist käsitleva lepingu üle, ning selle soovituse lisale.

2. Nõukogu keeldus 5. juunil 2019 taotletud dokumentidega tutvumise võimaldamisest.

3. 23. juunil 2019 palus kaebuse esitaja nõukogul oma otsus uuesti läbi vaadata (ta esitas nn kordustaotluse). Nõukogu vastas 26. juulil 2019, kinnitades oma otsust keelduda taotletud dokumentidele juurdepääsu andmisest.

4. Nõukogu otsusega rahulolematu kaebuse esitaja pöördus 27. augustil 2019 ombudsmani poole.

Uurimine

5. Ombudsman algatas uurimise selle kohta, kas nõukogu oli põhjendamatult keeldunud taotletud dokumentidele juurdepääsu andmisest.

Uurimise käigus uuris ombudsmani uurimisrühm dokumente ja kohtus nõukogu esindajatega, et selgitada kaebuses tõstatatud küsimuste teatavaid aspekte^[1].

Ombudsmanile esitatud argumendid

Kaebuse esitaja:

6. Kaebuse esitaja väitis, et mõningaid erandeid, millele nõukogu tugines, ei tohiks pidada kehtivaks, eelkõige rahvusvaheliste suhete ja otsustusprotsessi kaitsmist. Seda seetõttu, et kõnealuste dokumentidega seotud teave oli juba avalikult kättesaadav, näiteks komisjoni pressiteate kaudu. Kaebuse esitaja sõnul on ebatõenäoline, et taotletud dokumendid sisaldavad ELi läbirääkimiseesmärkide kohta teavet, mis erineb märkimisväärselt juba avalikult kättesaadavast teabest.

7. Kaebuse esitaja väitis ka, et nõukogu tugines ekslikult kohtumenetluse kaitsega seotud erandile, muu hulgas seetõttu, et üldsuse juurdepääsu taotluse esitamise ajal ei olnud pooleli ühtegi kohtumenetlust.

8. Kaebuse esitaja väitis, et isegi kui nõukogu viidatud erandid oleksid kohaldatavad, oleks dokumentide avalikustamine ülekaalukas avalik huvi, nimelt avalik huvi suurendada ELi institutsioonide toimimise läbipaistvust.

Nõukogu:

9. Nõukogu lükkas üldsuse juurdepääsu taotluse tagasi, kuna leidis, et dokumendi avaldamine kahjustaks rahvusvahelisi suhteid, nõukogu enda otsustusprotsessi ja käimasolevaid kohtumenetlusi^[2].

10. Rahvusvaheliste suhete kaitse kohta ütles nõukogu, et taotletud dokumendid kajastavad Venemaaga peetavate gaasijuhtme läbirääkimiste „suuniseid“ ja „direktiive“. Nõukogu leidis, et nende dokumentide avalikustamine paljastaks ELi läbirääkimiste strateegilised eesmärgid ja kahjustaks tõenäoliselt vastastikuse usalduse õhkkonda.

11. Seoses avaliku huviga kaitsta otsustusprotsessi rõhutas nõukogu, et kontrollitavad dokumendid on seotud volitusega, mida ei ole veel vastu võetud. Seetõttu võib nende dokumentide avalikustamine kahjustada ELi positsiooni Venemaaga peetavatel läbirääkimistel energiavarustuse valdkonnas. Lisaks ütles nõukogu, et otsustusprotsess on suure välis- ja meediatähelepanu all. Läbirääkimisseisukohti sisaldavate dokumentide avalikustamine võib seega kaasa tuua põhjendamatu välise surve.

12. Seoses käimasolevate kohtumenetluste kaitsega teatas nõukogu oma otsuses kaebuse esitajale, et konsortsium Nord Stream 2 on algatanud vaidluste lahendamise menetluse, milles ta vaidlustab energiaharta lepingu alusel ELi gaasiühenduse eeskirjad. Kui selles raamistikus ei jõuta sõbraliku lahenduseni, võib järgneda kohtumenetlus või rahvusvaheline vahekohtumenetlus.

13. Nõukogu selgitas ombudsmanile, et teatavad tema otsuses osutatud riskid on nüüd tegelikult realiseerunud. Näiteks algatas konsortsium Nord Stream 2 ELi vastu vahekohtumenetluse^[3]. Lisaks esitas konsortsium Nord Stream 2 Üldkohtule hagi nõukogu vastu, nõudes gaasidirektiivi [4] tühistamist.

14. Euroopa Komisjoni
9. juuni 2017. aasta pressiteates, milles viidati volituse taotlusele,^[5] kirjeldati seda üldist laadi avaldusena. Asjaolu, et see avaldus tehti, ei saa õigustada dokumentide (osalist) avaldamist.

Ombudsmani hinnang

15. Ombudsman hindas hoolikalt nõukogu argumente üldsuse juurdepääsu taotluse tagasilükkamise kohta. Tema uurimisrühm kontrollis kõnealuseid dokumente ja kohtus nõukogu esindajatega.

16. Nõukogu on juurdepääsu keelamise põhjendamiseks tuginenud kolmele erandile: rahvusvaheliste suhete kaitse; kohtumenetluste kaitse; ja oma otsustusprotsesside kaitse

17. Mõned erandid üldsuse õigusest dokumendile juurde pääseda kohustavad institutsiooni kaaluma, kas dokumendile juurdepääs teenib ülekaalukaid üldisi huve. Täpsemalt, kui tuginetakse ühele määruse artikli 4 lõigetes 2 või 3 nimetatud eranditest, peab institutsioon kaaluma, kas juurdepääsu võimaldamiseks on ülekaalukas avalik huvi, isegi kui erand on kohaldatav. Kui aga kohaldub üks määruse artikli 4 lõikes 1 sätestatud eranditest, näiteks vajadus kaitsta rahvusvahelisi suhteid, ei saa nende eranditega kaitstud huve üles kaaluda.

18. Ombudsmani hinnang selle kohta, kas dokumendi avalikustamine kahjustaks rahvusvahelisi suhteid,^[6] hõlmab selle kindlakstegemist, kas oli „mõistlikult prognoositav“, et taotluse esitamise ajal avaldatav teave kahjustaks suhteid kolmandate riikidega.

19. Nõukogu esindajate ja ombudsmani uurimisrühma kohtumisel andis nõukogu täiendavat teavet rahvusvahelise konteksti kohta, milles dokumendid koostati. See teave võimaldas ombudsmani uurimisrühmal, kellel oli võimalus nõutud dokumente hoolikalt lugeda, hinnata dokumentide sisu tundlikkust. Neid selgitusi ja dokumentide sisu hoolikat läbivaatamist silmas pidades jõudis ombudsman järeldusele, et vähemalt mõistlikult oli ette näha, et dokumentide avaldamine kahjustaks rahvusvahelisi suhteid.

20. Sellele järeldusele jõudmiseks ja ilma et oleks vaja viidata käesolevas otsuses dokumendi sisule või nõukogu esitatud üksikasjalikule taustteabele, märgib ombudsman, et läbirääkimised on seotud olulise strateegilise huviga, nimelt energiavarustuse ja -julgeolekuga. ELi, selle liikmesriikide ja kodanike jaoks on eluliselt tähtis, et sellistel läbirääkimistel ei kahjustataks mingil viisil institutsioone tundliku sisuga dokumentide avaldamisega kriitilisel ajal. Ombudsman vastandub sellele olukorrale läbirääkimistega, mille eesmärk on sõlmida üldised kaubanduslepingud, mille puhul on asjakohane suur läbipaistvus^[7].

21. Kuna rahvusvaheliste suhete kaitsega seotud erandile tugineti õiguspäraselt, ei ole ombudsman käesolevas otsuses kahe ülejäänud erandi kohaldamist läbi vaadanud.

22. Seoses asjaoluga, et komisjon avaldas pressiteate nõukogule soovituse saatmise kohta, märgib ombudsman, et pressiteade oli üldist laadi. Pärast nõutud dokumentide läbivaatamist märgib ombudsman, et nende sisu on palju üksikasjalikum kui komisjoni pressiteade. Ombudsman märgib ka, et kuigi pressiteade sisaldab teatavat sisulist teavet, ei sisalda pressiteade taotletud dokumendist sõna-sõnalisi väljavõtteid. Pigem on pressiteade taotletud dokumentides sisalduva teatava teabe üldine süntees. Pressiteate avaldamine ei tähenda seega, et osalise juurdepääsu võib anda lihtsalt taotletud dokumentide teatavate väljavõtete avalikustamisega.

23. Ombudsman tunnistab, et läbipaistvus saavutatakse mitte ainult üldsuse juurdepääsuga dokumentidele, vaid ka teabe ennetava avaldamisega, näiteks pressiteadete kaudu. Seetõttu aitas komisjoni pressiteate avaldamine tagada, et Venemaaga torujuhtme üle peetavad läbirääkimised on teataval määral läbipaistvad.

24. Ombudsman tunnistab siiski, et Nord Stream 2 projekt on osutunud väga vastuoluliseks ning et projekti nõuetekohane demokraatlik ja avalik kontroll on väga oluline.

Järeldus

Uurimise põhjal lõpetab ombudsman juhtumi järgmise järeldusega:

Käesoleval juhul ei olnud tegemist nõukogu haldusomavoliga.

Kaebuse esitajat ja nõukogu teavitatakse sellest otsusest.

Emily O'Reilly

Euroopa Ombudsman

Strasbourg, 27. märts 2020

[1] https://www.ombudsman.europa.eu/en/report/en/126137

[2] Määrus 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele, kättesaadav aadressil: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.

[3] Vastavalt energiaharta lepingule muudetud ELi gaasidirektiivi (Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. aprilli 2019. aasta direktiiv (EL) 2019/692, millega muudetakse direktiivi 2009/73/EÜ, mis käsitleb maagaasi siseturu ühiseeskirju (EMPs kohaldatav tekst)) ja selle direktiiviga seotud ELi meetmete kohta.

[4] Nõukogu esitas ombudsmanile selle konfidentsiaalse küsimuse kohta täiendavaid üksikasju.

[5] „Komisjontaotleb liikmesriikidelt volitusi pidada Venemaaga läbirääkimisi Nord Stream 2 lepingu üle”,vt: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_17_1571.

[6] Määruse 1049/2001 artikli 4 lõige 1.

[7] Vt näiteks ombudsmani otsus, millega lõpetatakse omaalgatuslik uurimine Euroopa Komisjoni jõupingutuste kohta muuta Atlandi-ülese kaubandus- ja investeerimispartnerluse (TTIP) läbirääkimised läbipaistvaks ja üldsusele kättesaadavaks: https://www.ombudsman.europa.eu/et/decision/et/58668