Kaebuse taust

1. Käesolev juhtum käsitleb taotlust üldsuse juurdepääsuks rikkumismenetlusega seotud dokumendile.

2. 2013. aastal algatas Euroopa Komisjon Euroopa Liidu toimimise lepingu (ELi toimimise leping) artikli 258 alusel rikkumismenetluse Saksamaa vastu seoses nitraadidirektiivist tulenevate kohustuste täitmata jätmisega.^[1] Sellega seoses andis komisjon 2016. aastal juhtumi Euroopa Kohtusse.  21. juunil 2018 leidis Euroopa Kohus, et Saksamaa ei ole täitnud nitraadidirektiivist tulenevaid kohustusi. ^[2]

3. Pärast kohtuotsust pidasid komisjon ja Saksamaa ametiasutused läbirääkimisi selle kohtuotsuse täitmise üle.

4. Saksamaa ajaleht teatas 21. mail 2019, et Euroopa Komisjon saatis Saksamaa föderaalsele põllumajandusministeeriumile ja Saksamaa föderaalsele keskkonnaministeeriumile kirja, milles hoiatas neid, et kui Saksamaa ei karmista väetiste kasutamise eeskirju, antakse Saksamaa uuesti Euroopa Kohtusse.

5. Kaebuse esitaja, kes on Saksamaa elanik, palus komisjonil anda talle juurdepääs ajaleheartiklis viidatud kirjale.

6. Komisjon tuvastas dokumendi 15. mai 2019. aasta kirjana. Ta keeldus võimaldamast sellele kirjale juurdepääsu. Pärast kordustaotluse rahuldamata jätmist pöördus kaebuse esitaja 27. septembril 2019 ombudsmani poole.

Uurimine

7. Ombudsman algatas uurimise seoses komisjoni keeldumisega anda juurdepääs taotletud dokumendile. Uurimise käigus kontrollis ombudsman dokumendi koopiat.

Ombudsmani uuritud argumendid

8. Komisjon väitis kirjale juurdepääsu keelavates otsustes, et 15. mai 2019. aasta kiri oli osa komisjoni ja Saksamaa ametiasutuste vahelistest läbirääkimistest selle üle, kuidas Euroopa Kohtu otsust rakendada. Komisjon selgitas, et tema arvates ei ole Saksamaa ametiasutuste edusammud kohtuotsuse täitmisel piisavad ning seetõttu edastas ta 25. juulil 2019 Saksamaale ametliku kirja kooskõlas ELi toimimise lepingu artikliga 260. Selline ametlik kiri on kohtueelse menetluse esimene etapp, milles komisjon peab liikmesriigiga dialoogi, et viimane saaks täita Euroopa Kohtu otsust ELTL artikli 258 kohases menetluses.

9. Komisjon märkis, et ELi õiguses tunnustatakse üldist eeldust, et dokumentide avalikustamine käimasolevas rikkumismenetluses kahjustaks kontrollide, uurimiste ja auditite eesmärgi kaitset.^[3] Komisjon leidis, et kuigi see kohtupraktika töötati välja ELi toimimise lepingu artikli 258 kohase rikkumismenetluse kontekstis, kohaldatakse seda ka artikli 260 kohaste menetluste suhtes.

10. Komisjon selgitas, et kirja avalikustamine võib negatiivselt mõjutada Euroopa Komisjoni ja Saksamaa vahelist dialoogi, mille jaoks on oluline koostöö ja vastastikuse usalduse õhkkond. Avalikustamine menetluse selles etapis jätaks Saksamaa ametiasutused sisuliselt ilma nende õiguspärasest ootusest, et komisjon teeb rikkumismenetluse raames lojaalset koostööd. Komisjon leidis, et avalikustamine takistaks tal ka otsustada oma seisukoha üle ilma välise mõjuta ja võiks kahjustada dialoogi asjaomase liikmesriigiga.

11. Kaebuse esitaja leidis, et komisjon peaks selle kirja avalikustama. Ta väitis, et avalikult kättesaadava teabe põhjal ei näi kiri olevat seotud rikkumismenetluse endaga, vaid sisaldab üksnes teavet selle kohta, et selline rikkumismenetlus algatatakse, kui Saksamaa ei järgi nitraadidirektiivi.

12. Lisaks selgitas kaebuse esitaja, et ta oli palunud kirja saajatelt, nimelt kahelt asjaomaselt Saksamaa föderaalministeeriumilt, juurdepääsu kirjale. Ta märkis, et mõlemad ministeeriumid keeldusid kirjale juurdepääsu andmisest rahvusvaheliste suhete kaitse tõttu. Ta märkis, et föderaalne keskkonnaministeerium on komisjoniga konsulteerinud, kuid komisjon on praeguses etapis keeldunud dokumenti väljastamast.

Ombudsmani hinnang

13. Käesolev kohtuasi puudutab rikkumismenetlust, mis toimub pärast seda, kui Euroopa Kohus on tuvastanud, et liikmesriik on rikkunud ELi õigust.^[4] Selle menetluse eesmärk on viia asjaomane liikmesriik kooskõlla nitraadidirektiiviga vastavalt Euroopa Kohtu otsusele. See koosneb kahest etapist, halduslikust kohtueelsest etapist ja kohtulikust etapist, mis toimub taas Euroopa Kohtus. Kohtueelse menetluse üks eesmärke on anda asjaomasele liikmesriigile võimalus täita direktiivi sõbralikult. Kui see eesmärk saavutatakse, lõpetab komisjon juhtumi menetlemise. Selline tulemus on avalikes huvides, sest see tähendab, et asjaomane liikmesriik rakendab direktiivi nõuetekohaselt, ilma et oleks vaja pöörduda uuesti kohtusse (mis oleks aeganõudev ja kulukas kõigile pooltele). 

14. Selliste rahumeelsete kokkulepete saavutamiseks on vaja edendada ja säilitada teatavat vastastikust usaldust. ELi kohtud on otsustanud, et üldsuse juurdepääs dokumentidele, mis on seotud rikkumismenetlusega, mis on juurdepääsutaotluse esitamise ajal veel pooleli, võib kahjustada komisjoni ja liikmesriigi vahel vajalikku vastastikuse usalduse õhkkonda.^[5] Seetõttu on ELi kohtud tunnistanud, et on olemas üldine eeldus, et üldsuse juurdepääs rikkumismenetlusega seotud dokumentidele selle kohtueelses etapis ohustab kõnealuse menetluse eesmärkide saavutamist ^[6].

15. Käesoleval juhul on ombudsman kontrolli käigus kinnitanud, et kaebuse esitaja taotletud dokument on seotud käimasoleva rikkumismenetlusega. Seega võib eeldada, et taotletud dokumendi avalikustamine kahjustaks põhimõtteliselt rikkumismenetluse eesmärgi kaitset.^[7]

16. Isegi kui kehtib üldine eeldus, on kaebuse esitajal siiski õigus taotletud dokumendi avalikustamisele, kui avalik huvi on suurem kui avalikustamisest keeldumise põhjused. Ülekaalukaks avalikuks huviks võivad siiski olla ainult konkreetsed asjaolud, mis muudavad läbipaistvuse põhimõtte eriti pakiliseks ^[8].

17. Kaebuse esitaja väidab, et mitu ajalehte on juba käsitlenud vaidlusaluse kirja kõige olulisemaid aspekte. Ombudsman on seisukohal, et asjaolu, et osa asjaomases dokumendis sisalduvast teabest võib olla juba üldsusele kättesaadav, ei kujuta endast erakorralist ega pakilist asjaolu, mis õigustaks praegu avalikustamata jätmise üldise eelduse tühistamist.

18. Ombudsman märgib, et kaebuse esitaja võib pärast kõnealuse rikkumismenetluse lõpetamist esitada uue dokumentidele juurdepääsu taotluse.

Järeldus

Uurimise põhjal lõpetab ombudsman juhtumi järgmise järeldusega:

Taotletud dokumendile üldsuse juurdepääsu andmisest keeldumisel ei esinenud Euroopa Komisjoni haldusomavoli.

Kaebuse esitajat ja komisjoni teavitatakse sellest otsusest.

Fergal Ó Regan

Uurimisosakonna juhataja – 2. üksus

Strasbourg, 28. november 2019

[1] Nõukogu direktiiv 91/676/EMÜ veekogude kaitsmise kohta põllumajandusest lähtuva nitraadireostuse eest: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:01991L0676-20081211&from=EN.

[2] Kohtuotsus, Euroopa Kohus, 21. juuni 2018, komisjon vs. Saksamaa, C-543/16, ECLI:EU:C:2018:481.

[3] Euroopa Kohtu 14. novembri 2013. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-514/11 P ja

Kohtuotsus, LPN ja Soome Vabariik vs. Euroopa Komisjon, C-605/11 P, ECLI:EU:C:2013:738,

punktid 55, 65–68 ja Üldkohtu 11. detsembri 2001. aasta otsus kohtuasjas

Kohtuotsus, Petrie jt vs. komisjon, T-191/99, ECLI:EU:T:2001:284, punkt 68.

[4] Vt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 260 lõige 2: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:12012E/TXT.

[5] Eespool viidatud kohtuotsus LPN ja Soome Vabariik vs. Euroopa Komisjon, punktid 65–68.

[6] Eespool viidatud kohtuotsus LPN ja Soome Vabariik vs. Euroopa Komisjon, punkt 70.

[7] Vastavalt määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kolmandale taandele.

[8] Kohtuotsus, Euroopa Kohus, 21. september 2010, Rootsi jt vs. API ja komisjon, C-514/07, ECLI:EU:C:2010:541, punkt 156.