Kaebuse taust

1. Ajavahemikul 2016. aasta detsembrist kuni 2018. aasta alguseni esitas kaebuse esitaja Euroopa Ravimiametile (EMA) 40 taotlust üldsuse juurdepääsuks dokumentidele. Taotlused puudutasid 63 dokumenti.

2. Mõne taotluse puhul pikendas EMA kohaldatavat 15 tööpäeva pikkust tähtaega veel 15 tööpäeva võrra ^[1]. EMA põhjendas seda meedet „suure hulga taotlustega, mille tulemuseks on liigne töökoormus“.

3. Seoses muude taotlustega teatas EMA kaebuse esitajale, et „selleks et haldustöökoormus ei seaks ohtu tema põhitegevusi ja tulemuslikkust“, on ta kehtestanud erimehhanismi sama taotleja esitatud mitme taotluse menetlemiseks. Sellistel juhtudel võib taotlust menetleda alles siis, kui eelnev taotlus on suletud. Teisisõnu, kui sama taotleja saadab mitu dokumentidele juurdepääsu taotlust, võib need taotlused panna järjekorda ja neid võib menetleda järgemööda.

4. Näiteks esitas kaebuse esitaja 20. mail 2017 EMA-le taotluse üldsuse juurdepääsuks mitmele dokumendile. EMA teatas kaebuse esitajale, et ta menetleb praegu nelja läbivaatamistaotlust (nn kordustaotlust), mille ta oli esitanud enne seda uut taotlust. EMA kohaldaks seega oma „järjekordade mehhanismi“ kaebuse esitaja uue taotluse suhtes ja menetleks seda „niipea, kui [dokumentidele juurdepääsu] koordinaator on kättesaadav, või hiljemalt siis, kui [tema] kordustaotlused on lõplikult vormistatud“. Komisjon teavitab kaebuse esitajat, kui ta on alustanud tema uue taotluse menetlemist.

5. 2017. aasta augustis kinnitas EMA selle taotluse kättesaamist ja teatas kaebuse esitajale, et alustas taotluse menetlemist 9. augustil 2017. Kaebuse esitajale vastatakse ettenähtud 15 tööpäeva pikkuse tähtaja jooksul või kui seda tähtaega on vaja pikendada, teatatakse sellest.

6. Kuna kaebuse esitaja ei olnud EMA praktikaga rahul, pöördus ta 2017. aasta septembris ombudsmani poole.

Uurimine

7. Ombudsman algatas uurimise seoses kaebuse esitaja seisukohaga, et üldsuse dokumentidele juurdepääsu taotluste käsitlemisel on EMA eksinud

1) pikendada 15 tööpäeva pikkust tähtaega tulenevalt suurest töökoormusest; ja

2) järjestada ühe taotleja mitu taotlust.

8. Uurimise käigus kohtus ombudsmani uurimisrühm EMA esindajatega, et saada selgitusi, ning sai seejärel vastuseks EMA selgitustele kaebuse esitaja märkused.

9. Kaebuse esitaja jagas mitmel korral ombudsmaniga ka tema ja EMA vahelist täiendavat kirjavahetust vanade ja uute juurdepääsutaotluste kohta. Sellest kirjavahetusest nähtub, et EMA järjekordade mehhanismist möödahiilimiseks palus kaebuse esitaja kolmandatel isikutel esitada juurdepääsutaotlused enda nimel, kuid tema eest. Esialgu käsitles EMA neid kolmandate isikute taotlusi eraldi. Selliste taotluste arv aga suurenes ja EMA leiab nüüd, et need on esitanud sama taotleja. Seega pandi need taotlused samasse järjekorda.

Ombudsmanile esitatud argumendid

10. Seoses juhtumitega, kus EMA pikendas üldsuse juurdepääsu või läbivaatamise taotluse menetlemiseks kohaldatavat tähtaega 15 tööpäeva võrra, väitis kaebuse esitaja, et tähtaegade pikendamine on lubatud ainult erandlikel asjaoludel. EMA pikendab siiski süstemaatiliselt tähtaegu oma suure töökoormuse tõttu, mis ei kvalifitseeru kohaldatavate eeskirjade tähenduses „erandjuhuks“^[2].

11. EMA järjekordade mehhanismi kohta väitis kaebuse esitaja, et see tava rikub määrust 1049/2001, ning seadis kahtluse alla EMA põhjenduste kehtivuse ja asjakohasuse, eelkõige selle, et tema põhitegevus võib olla ohus. Ta väitis, et järjekordade mehhanism võib põhjustada märkimisväärset viivitust ja kujutab endast seega tahtlikku viivitustaktikat, mille eesmärk on pärssida läbipaistvust. Eelkõige piirab EMA juurdepääsutaotluste järjekorda seadmisega taotluste arvu, mida taotleja võib aastas esitada, seitsmele taotlusele ^[3]. Lisaks kahjustab see mehhanism kaebuse esitaja puhul ajakirjandusvabadust, kuna ta vajas taotletud dokumentides sisalduvat teavet ajakirjanduslikel eesmärkidel.

12. Kaebuse esitaja märkis ka, et tema teada kohaldab EMA oma järjekordade mehhanismi ainult tarbijate ja patsientide esitatud juurdepääsutaotluste suhtes, samal ajal kui ta menetleb taotlusi, mille ta saab ravimitööstuselt kohaldatava 15 tööpäeva pikkuse tähtaja jooksul. Kuna tema töösuhe sõltub sellest, kas taotleja esitab taotluse, on mehhanism diskrimineeriv. Selle tõendamiseks on kaebuse esitaja palunud kolmandatel isikutel esitada EMA-le juurdepääsutaotlused tema nimel, kuid enda nimel. EMA tegeles nende taotlustega viivitamata.

13. Kaebuse esitaja väitis ka, et EMA-l on kohustus palgata piisavalt töötajaid tagamaks, et ta on võimeline menetlema kõiki talle esitatud juurdepääsutaotlusi ettenähtud tähtaja jooksul. EMA-l peaks olema võimalik kohandada dokumentidele juurdepääsu taotlusi menetleva meeskonna suurust vastavalt selliste taotluste hinnangulisele arvule.

14. EMA selgitas, et viimastel aastatel on dokumentidele juurdepääsu taotluste arv järsult suurenenud – 150 taotluselt 2011. aastal ligikaudu 830 taotlusele 2017. aastal. Nende taotlustega tegelemiseks on EMA-l 12,5 täistööajale taandatud töötajat. EMA menetleb paralleelselt keskmiselt 100–120 juurdepääsutaotlust. Arvestades taotluste suurt hulka ja piiratud ressursse, on EMA välja töötanud järjekordade mehhanismi tagamaks, et see, kui üks taotleja kasutab korduvalt õigust taotleda üldsuse juurdepääsu dokumentidele, ei mõjuta negatiivselt EMA suutlikkust menetleda teiste taotlejate juurdepääsutaotlusi. Selle süsteemiga püüab EMA tagada õigluse kõigi taotlejate vahel, tagades, et igal ajal käsitletakse vähemalt ühte taotlust taotleja kohta ^[4]. See põhineb proportsionaalsuse põhimõttel ja õigusel otsida õiglast lahendust ^[5].

15. Järjekordade mehhanismi võib kohaldada taotlejate suhtes, kes esitavad piiratud aja jooksul kaks või enam taotlust, kui samal ajavahemikul töötab EMA dokumentidele juurdepääsu töörühm juba täisvõimsusel. Järjekorda pandud taotlustest ^[6] käsitleb EMA ühte korraga, peatades samal ajal sama taotleja teised taotlused. Teisisõnu registreerib EMA sellised taotlused ametlikult pärast seda, kui „aktiivse“ taotluse menetlemine on lõppenud, kui muutub kättesaadavaks dokumentidele juurdepääsu töörühma liige või kui samale dokumendile taotleb juurdepääsu teine taotleja. Sel hetkel hakkab EMA arvestama töötlemisaega kohaldatava tähtaja sisse. Kui suure arvu dokumentide kohta esitatakse üks taotlus, võib EMA jagada taotluse dokumentide kogumiteks, mida seejärel samuti üksteise järel töödeldakse. See tähendab, et kui taotlus on jagatud partiideks, kohaldab EMA iga partii suhtes 15-päevast tähtaega. Kui taotlus (või partii) pannakse järjekorda, teavitab EMA taotlejat sellest 48 tunni jooksul. Seejärel menetleb EMA selliseid taotlusi nende kättesaamise järjekorras. Taotlejatel on siiski võimalus seada teatavad taotlused (või taotluste kogumid) tähtsuse järjekorda ja seega paluda EMA-l neid konkreetses järjekorras töödelda.

16. EMA sõnul mõjutab tema järjekordade (ja partiide) süsteem peamiselt äriühinguid ja õigusbüroosid, kes esitavad korrapäraselt taotlusi üldsuse juurdepääsuks. Seni ei ole EMA saanud selle kohta ametlikku kaebust, hoolimata asjaolust, et tavaliselt on mõned taotlused järjekorras. Seega võib öelda, et järjekordade mehhanism on taotlejate seas hästi aktsepteeritud.

17. Seoses kaebuse esitaja 40 ^[7] juurdepääsutaotlusega, mille ta esitas ajavahemikul 2016. aasta detsembrist kuni 2018. aasta alguseni, märkis EMA, et järjekorras oli ainult neli taotlust. Sel ajal tegeles EMA paralleelselt veel nelja kaebuse esitaja „aktiivse“ taotlusega. Neli järjekorras olevat taotlust vaadati läbi järgemööda. Kaebuse esitajat teavitati sellest ja teda ajakohastati iga kord, kui EMA alustas järgmise taotluse menetlemist.

18. Lisaks on EMA 63 asjaomasest dokumendist avaldanud kaebuse esitajale esialgse 15-päevase tähtaja jooksul 81 %. Kaheksal juhul pidi EMA tähtaega pikendama veel 15 tööpäeva võrra, et oleks võimalik konsulteerida kõigi kolleegidega, kes olid seotud kaebuse esitaja juurdepääsutaotluste menetlemisega. Nendes kohtuasjades esitatud põhjus oli EMA suur töökoormus. EMA ei pikenda tavaliselt muul viisil oma suure töökoormuse tõttu juurdepääsutaotluste menetlemise tähtaega. Nendel juhtudel edastati kõnealused dokumendid kaebuse esitajale kas pikendatud tähtaja jooksul või ühe või kahe tööpäeva jooksul pärast selle tähtaja möödumist.

19. Vastuseks EMA märkustele märkis kaebuse esitaja, et ta jääb oma seisukoha juurde, et EMA järjekordade mehhanism rikub kohaldatavaid eeskirju. Ta lisas, et 2017. aasta kohta avaldatud EMA andmete põhjal olid kõik tema juurdepääsutaotlused kokku seotud vähemate lehekülgedega kui keskmine taotlus ^[8]. Lisaks on kaebuse esitaja arvutuste kohaselt ühe tema juurdepääsutaotluse menetlemise keskmine aeg 0,3 tööpäeva ja seega vähem kui 10 % kogu keskmisest ajast. Seega järeldas kaebuse esitaja, et tema juurdepääsutaotluste menetlemine tõi kaasa vaid suhteliselt väikese töökoormuse. Seega ei olnud mingit põhjust panna ühtegi tema taotlust järjekorda.

20. Seoses tema toetajate (st kaebuse esitaja nimel juurdepääsutaotluse esitanud kolmandate isikute) esitatud taotlustega märkis kaebuse esitaja, et EMA-l ei ole lubatud neid taotlusi koondada.

21. Üldiselt väitis kaebuse esitaja, et järjekordade mehhanism on problemaatiline, sest selle eesmärk on vähendada juurdepääsutaotluste arvu ja mitte eraldada vahendeid, kui taotlusi on kõige rohkem. Teisisõnu kasutab EMA seda mehhanismi selleks, et takistada taotlejaid juurdepääsutaotlusi esitamast.

22. Seoses tähtaegade pikendamisega lisas kaebuse esitaja, et tema juurdepääsutaotlused on olnud vajalikud ja piisavad. Ükski taotlus ei puudutanud väga pikki dokumente ega suurt hulka dokumente. Esialgse 15 tööpäeva pikkuse tähtaja pikendamine mõne tema taotluse puhul ei olnud seega asjakohane.

Ombudsmani hinnang

15 tööpäeva pikkuse tähtaja pikendamine üksikjuhtudel

23. Vastavalt dokumentidele üldsuse juurdepääsu käsitlevatele ELi eeskirjadele võib institutsioon „erandjuhtudel, näiteks kui taotlus käsitleb väga pikka dokumenti või väga suurt hulka dokumente”, pikendada kohaldatavat tähtaega 15 tööpäeva võrra, „tingimusel et taotlejale teatatakse sellest ette ja esitatakse selle üksikasjalik põhjendus” [9].

24. EMA tugines tähtaegade pikendamisel esialgu „oma praegusele suurele taotluste hulgale, mis põhjustab ülemäärast töökoormust“. Kohtumisel ombudsmani uurimisrühmaga täpsustas EMA siiski, et pikendamine on vajalik selleks, et EMA saaks konsulteerida kõigi kolleegidega, kes on seotud kaebuse esitaja vastavate juurdepääsutaotluste menetlemisega. See selgitus näib olevat mõistlik, kuigi EMA oleks pidanud esitama kaebuse esitajale pikendamise üksikasjalikud põhjused, teavitades teda oma otsusest tähtaega pikendada.

25. Samuti on nüüd selge, et EMA ei pikenda korrapäraselt tähtaegu. Kaebuse esitaja juhtumi puhul avaldas EMA 15 tööpäeva jooksul 81 % taotletud dokumentidest. Ülejäänud juhtudel pikendas EMA tähtaega 15 tööpäeva võrra ja avaldas taotletud dokumendid pikendatud tähtaja jooksul või ühe või kahe tööpäeva pikkuse viivitusega. See näitab, et EMA hindas iga taotlust eraldi ja pikendas tähtaega ainult juhul, kui juhtumi konkreetsed asjaolud seda nõudsid.

EMA lähenemisviis sama taotleja mitme taotluse käsitlemisele

26. ELi eeskirjades üldsuse juurdepääsu kohta dokumentidele on sätestatud, et kui juurdepääsutaotlus on seotud „väga pika dokumendiga või väga suure hulga dokumentidega, võib asjaomane institutsioon taotlejaga mitteametlikult nõu pidada, et leida õiglane lahendus”^[10].

27. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt kajastab see õigus leida õiglane lahendus „võimalust võtta vajaduse korral eriti piiratult arvesse vajadust ühitada taotleja huvid hea halduse huvidega”^[11]. Institutsioon peab seega „säilitama õiguse, erijuhtudel, kui dokumentide konkreetse ja individuaalse hindamisega kaasneks ebamõistlik haldustöö, tasakaalustada üldsuse huvi dokumentidega tutvuda ja sellest tulenevat töökoormust, et kaitsta sellistel erijuhtudel hea halduse huve“.^[12] Seega „võib institutsioon erandlikel asjaoludel keelduda juurdepääsu andmisest teatavatele dokumentidele põhjusel, et nende avalikustamisega seotud töökoormus oleks ebaproportsionaalne (...)“.^[13] Teisisõnu võib institutsioon erandkorras keelduda dokumentidele juurdepääsu andmisest põhjusel, et taotluse menetlemine tooks kaasa ülemäärase halduskoormuse.

28. Arvestades, et kaebuse esitaja esitas lähiajal mitu juurdepääsutaotlust, millest mõned puudutasid mitut dokumenti, on mõistlik käsitada tema taotlusi ühe taotlusena, mis puudutab suurt hulka dokumente. Vastasel juhul saaksid taotlejad hõlpsasti mööda hiilida eeskirjadest, millega nähakse ette erandid juhtudel, kui taotletakse juurdepääsu väga pikale dokumendile või väga suurele arvule dokumentidele, jagades sellised taotlused mitmeks väiksemaks taotluseks. Järelikult oleks EMA võinud tegelikult keelata kaebuse esitajal tutvuda dokumentidega, mida ta nendes neljas taotluses taotles.

29. Selle asemel, et kasutada võimalust keelduda juurdepääsu andmisest sellistel juhtudel, on EMA loonud mehhanismi, millega tagatakse, et võimalikult paljud taotlejad saavad kasutada oma õigust üldsuse juurdepääsule dokumentidele, ning sellega seotud halduskoormuse tõttu ei tohi ühtegi taotlust tagasi lükata. Võttes arvesse juurdepääsutaotlustega kaasnevat halduskoormust ja selliste taotluste arvu märkimisväärset suurenemist, mida EMA on viimastel aastatel kogenud, on EMA-l üldiselt mõistlik otsida õiglasi lahendusi, et suuta käsitleda kõiki talle esitatud juurdepääsutaotlusi. Ombudsman tunnustab EMAd sellise lähenemisviisi eest, mille eesmärk on kohelda kõiki taotlejaid õiglaselt ja võrdselt ning mida valdav enamik tavataotlejaid hästi tajub ja mis on väga tõhus.

30. Eelkõige ei kohalda EMA automaatselt oma järjekordade mehhanismi iga kord, kui sama taotleja esitab mitu taotlust. Selle asemel kohaldab EMA seda mehhanismi erandlikel asjaoludel ainult siis, kui juurdepääsutaotlustest tulenev suur töökoormus ohustaks tema põhitegevust, st ELi kodanike ja loomade tervise kaitset ja edendamist ravimite hindamise ja järelevalve kaudu. Sama kehtib ka kaebuse esitaja juhtumi puhul: EMA pani oma 40 juurdepääsutaotlusest järjekorda vaid neli ja menetles neid omakorda. Sel ajal tegeles EMA juba kaebuse esitaja nelja muu taotlusega. Ta teavitas sellest kaebuse esitajat ja ajakohastas teda iga kord, kui ta hakkas menetlema järgmist neljast järjekorras olevast taotlusest.

31. Lisaks kohaldab EMA oma järjekordade mehhanismi ka kõigi taotlejate suhtes, olenemata sellest, kes nad on või miks nad juurdepääsu taotlevad. Seda illustreerib i) asjaolu, et kõige enam mõjutatud taotlejad on ravimifirmad ja neid esindavad õigusbürood, kuna ka nemad esitavad kõige rohkem juurdepääsutaotlusi; ning ii) suhteliselt väike arv (10 %) kaebuse esitaja taotlustest, mille EMA pani järjekorda. Seetõttu peab ombudsman mõistlikuks, et EMA ühendaks kaebuse esitaja ja tema toetajate juurdepääsutaotlused. Vastasel juhul saaks kaebuse esitaja EMA süsteemist mööda hiilides ebaõiglase eelise kõigi teiste taotlejate ees.

32. Ei ole selge, kuidas kaebuse esitaja jõudis järeldusele, et EMA tava piirab märkimisväärselt juurdepääsutaotluste arvu, mida taotleja võib aastas esitada, seitsmele taotlusele ^[14]. EMA-l on õnnestunud umbes 15 kuu jooksul avaldada kaebuse esitajale 63 dokumenti. Vastupidiselt kaebuse esitaja oletusele näitavad need arvud selgelt EMA tava tõhusust dokumentidele juurdepääsu taotluste käsitlemisel.

33. Seoses kaebuse esitaja väitega, et EMA peaks suurendama oma dokumenditaotlustega tegeleva meeskonna suurust, ei saa EMA lihtsalt suurendada oma inimressursse omal soovil ja/või mis tahes ajal. Pigem peab EMA talle eraldatud vahendeid kasutama võimalikult tõhusalt ja tulemuslikult.

34. Lõpuks märgib ombudsman, et EMA püüdleb selgelt väga kõrge läbipaistvuse taseme poole. See nähtub näiteks EMA püüdlustest teha oma veebisaidil ennetavalt kättesaadavaks üha rohkem dokumente. Lisaks avaldas EMA kaebuse esitaja juhtumi puhul ennetavalt dokumendi varsti pärast selle kättesaamist, ilma et kaebuse esitajal oleks vaja taotlust esitada, teades, et see pakub talle huvi. Ombudsman tervitab seda suhtumist, mida ta peab suurepäraseks näiteks heast haldusest üldsuse dokumentidele juurdepääsu valdkonnas.

Järeldused

Uurimise põhjal lõpetab ombudsman juhtumi järgmiste järeldustega:

Euroopa Ravimiameti tähtaegade pikendamine oli käesoleval juhul põhjendatud.

EMA järjekordade mehhanism on õiglane ja asjakohane lahendus juhtudel, kui EMA peaks muidu ülemäärase halduskoormuse tõttu keelduma üldsuse juurdepääsu võimaldamisest. EMA kohaldab seda mehhanismi mõistlikul ja proportsionaalsel viisil.

Kaebuse esitajat ja Euroopa Ravimiametit teavitatakse sellest otsusest.

 

Fergal Ó Regan

Üldist huvi pakkuvate uurimiste koordineerimine – üksus 2

Strasbourg, 15. märts 2019

 

[1] Vastavalt määruse 1049/2001 (üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele) artikli 7 lõikele 3 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN (kohaldatakse EMA suhtes vastavalt määruse 726/2004 artiklile 73 ja EMA rakenduseeskirjadele).

[2] Vt määruse 1049/2001 artikli 7 lõige 3 ja artikli 8 lõige 2.

[3] Mujal hindas kaebuse esitaja iga-aastaseks maksimaalseks summaks 8–17 taotlust taotleja kohta.

[4] EMA kontrollib oma süsteemi kaks korda nädalas, et veenduda, kas see on tõepoolest nii.

[5] Vastavalt määruse 1049/2001 artikli 6 lõikele 3.

[6] Kui taotleja esitab mitu juurdepääsutaotlust, ei ole need tingimata järjekorras. Näiteks ei pane EMA kunagi taotlusi järjekorda, millest keeldutakse või kus EMA-l ei ole taotletud dokumenti (dokumente).

[7] See arv ei hõlma taotlusi, mille on kaebuse esitaja nimel esitanud teised isikud.

[8] 2017. aastal sai EMA 844 juurdepääsutaotlust 2807 dokumendile ja avaldas 487 092 lehekülge dokumente, nii et keskmine taotlus puudutas 577 lehekülge ja keskmine dokument oli 173 lehekülge pikk, samas kui EMA avaldas kaebuse esitajale 63 dokumenti, mis vastab 2645 leheküljele. Võttes arvesse ka kaebuse esitaja nimel esitatud kolmandate isikute taotlusi, on EMA avaldanud talle 130 dokumenti, mis vastavad 3799 leheküljele (2018. aasta juuni seisuga).

[9] Määruse 1049/2001 artikli 7 lõige 3.

[10] Määruse 1049/2001 artikli 6 lõige 3.

[11] Vt Esimese Astme Kohtu 13. aprilli 2005. aasta otsus kohtuasjas T-2/03: VKI vs. komisjon, punkt 101, ja 10. septembri 2008. aasta otsus kohtuasjas T-42/05: Williams vs. komisjon, punkt 85f.

[12] Kohtuotsus VKI, punkt 102.

[13] Euroopa Kohtu 2. oktoobri 2014. aasta otsus kohtuasjas Strack vs. komisjon, C-127/13 P, punkt 28.

[14] Või 17 taotlust (vt joonealune märkus 3).