¡Señor Presidente!
Gracias por invitarme a participar en este seminario, "Acceso a los documentos de las instituciones de la UE: la clave para una Unión más democrática y eficiente», organizada por la Comisión de Libertades y Derechos de los Ciudadanos, Justicia y Asuntos de Interior. Me complace contribuir a sus importantes deliberaciones sobre este tema.

1 APERTURA Y DEMOCRACIA

Me ha pedido que hable sobre la buena administración y el impacto de la apertura en el funcionamiento interno de las instituciones. Creo firmemente que la apertura promueve una buena administración. En mi opinión, la apertura también es una parte esencial de la democracia y, en una democracia, los ciudadanos deben poder informarse sobre lo que están haciendo las autoridades públicas y por qué.
En los últimos meses, debido principalmente a los esfuerzos del Parlamento Europeo y sus comisiones, ha habido un valioso debate público sobre el derecho de acceso de los ciudadanos a los documentos de la UE. Creo que ahora estamos en las fases finales del procedimiento legislativo.
Me gustaría felicitar a la señora Maij-Weggen y al señor Cashman, en particular, por su cooperación eficaz y fructífera, que ha producido una buena base para un resultado exitoso.
Durante mi mandato como Defensor del Pueblo Europeo, ha habido una mejora constante en la forma en que el Consejo y la Comisión han administrado las normas que adoptaron conjuntamente en 1994. Han aprendido a tratar las solicitudes de manera más eficaz y rápida y la proporción de solicitudes exitosas ha aumentado.
Además, la jurisprudencia de los tribunales sobre la interpretación de las normas del Consejo y de la Comisión ha sido de gran importancia para aclarar y mantener el derecho de acceso de los ciudadanos a los documentos.
A pesar de este proceso de aprendizaje, el acceso público a los documentos sigue siendo un concepto nuevo y desconocido para las personas que carecen de experiencia a nivel nacional. La preocupación más frecuente es que una mayor apertura perjudicará la eficiencia de la administración. Creo lo contrario.

2 BUENA ADMINISTRACIÓN

¡Señor Presidente!
En el mundo moderno, los asuntos de los ciudadanos deben ser tratados de manera correcta, justa y rápida por una administración pública abierta, responsable y orientada al servicio. Esto es lo que significa una buena administración. La eficiencia al servicio del ciudadano es, por tanto, parte integrante de una buena administración.
La apertura promueve en lugar de obstaculizar la eficiencia. Tomemos, por ejemplo, el deber de mantener un registro público de documentos. Por mi parte, no entiendo cómo puede funcionar una administración sin un registro de los documentos que ha elaborado y de los que ha recibido. El carácter público del registro no solo es esencial para la apertura, sino también un estímulo para mantenerlo actualizado y en buen estado.
Otro ejemplo del trabajo del Defensor del Pueblo Europeo es el procedimiento de contratación para las instituciones europeas. El Defensor del Pueblo recomendó y la Comisión ha aceptado que los participantes en un procedimiento de contratación tengan derecho a ver sus propias pruebas marcadas. El ejercicio de este derecho seguramente subrayará la exactitud del marcado.
Otro ejemplo importante son las actividades de la Comisión para hacer frente a las infracciones del Derecho comunitario. En mi opinión, el Guardián del Tratado podría ser más eficaz si funcionara en público, siempre que fuera posible. La mayoría de los procedimientos de infracción son el resultado de reclamaciones de ciudadanos europeos. Muchos ciudadanos que se quejaron ante la Comisión se han quejado posteriormente ante el Defensor del Pueblo Europeo porque se sienten más o menos excluidos del procedimiento de la Comisión para tramitar su reclamación. Sobre todo, consideran que la fase administrativa, en la que la Comisión está investigando el asunto, es engorrosa y secreta. De hecho, se quejan de que no saben lo que está pasando.
En la Unión Europea, el Estado de Derecho no solo debe prevalecer, sino que también debe verse que prevalece. Por lo tanto, la nueva excepción que la Comisión ha propuesto para las fases preparatorias de los procedimientos de infracción es un paso atrás. Si la fase administrativa del procedimiento de infracción fuera pública, es probable que los Estados miembros ajustaran su comportamiento más rápidamente para cumplir los requisitos de la ley. En la actualidad, cuando el procedimiento de infracción en muchos casos se lleva a cabo a puerta cerrada, la Comisión a menudo tiene la culpa del retraso, que es culpa del Estado miembro. Además, en algunos casos, el ciudadano tiene la impresión de que el procedimiento se abandona por razones equivocadas.
Como sociedad regida por el Estado de Derecho, la Unión Europea solo podría beneficiarse de que estos procedimientos fueran lo más públicos posible. En cualquier caso, el denunciante debe tener acceso a los documentos pertinentes, como parte en el procedimiento administrativo, hasta el punto en que la Comisión, en el marco de su autoridad jurídica, decida si remite una infracción al Tribunal de Justicia.

2.1 Espacio para pensar

¡Señor Presidente!
La apertura no significa que el trabajo administrativo deba realizarse íntegramente en público. Para funcionar eficazmente, cada administración debe llevar a cabo un trabajo preparatorio interno antes de poner un asunto en el dominio público. Por ejemplo, una propuesta de política puede comenzar como unas pocas palabras en un pedazo de papel, o en forma electrónica y pasar por muchos borradores antes de que esté lista para ser presentada como una propuesta. Es importante que quienes lleven a cabo este trabajo preparatorio tengan la posibilidad de un intercambio informal de ideas y críticas.
Esto ahora se conoce comúnmente como "espacio para pensar". Una vez que la organización ha tenido tiempo para pensar, el documento que contiene los resultados de su pensamiento debe incluirse en un registro público. El momento clave es cuando el documento se adopta formalmente de alguna manera o cuando se transmite fuera de los límites del espacio organizativo en el que se ha redactado.
Por lo tanto, es necesario decidir lo que cuenta como un espacio separado. En el caso de la Comisión, parece natural considerar al menos las diferentes Direcciones Generales como independientes a tal efecto, ya que son similares a los diferentes ministerios de un sistema nacional de gobierno. No deberían registrarse todos los mensajes, borradores y documentos de debate que se mantengan en su interior. Sin embargo, cuando un documento se envía al exterior, siempre debe registrarse.
Además, los documentos en los que se base una decisión o propuesta publicada deben hacerse públicos, al mismo tiempo que la propia decisión o propuesta. Por ejemplo, si una propuesta legislativa o una decisión se basa en un dictamen emitido por un servicio determinado, el dictamen debe ponerse a disposición del público cuando se publique la propuesta legislativa. De lo contrario, la propuesta o la decisión no pueden evaluarse adecuadamente.

3 EL CAMINO HACIA EL FUTURO

3.1 Clasificación previa como la clave para una buena administración de las normas sobre el acceso del público a los documentos.

¡Señor Presidente!
Estoy convencido de que la clave para una buena administración de las normas de acceso público es un sistema de clasificación previa, en el que la decisión de si un documento es o no de dominio público se toma cuando se establece el documento, no cuando el ciudadano lo solicita. Este sistema permite tramitar con prontitud las solicitudes de acceso a los documentos. El régimen de acceso público puede ser entonces el método normal por el cual los ciudadanos obtienen acceso.
Para garantizar que un sistema de clasificación previa funcione adecuadamente para garantizar el derecho de acceso de los ciudadanos a los documentos, son esenciales dos elementos adicionales. En primer lugar, debe haber un registro público de todos los documentos, incluidos también los que no son de dominio público. En segundo lugar, los ciudadanos deben tener derecho a solicitar una revisión independiente, por parte de los tribunales o del Defensor del Pueblo.

3.2 Otras instituciones y órganos

¡Señor Presidente!
La base jurídica del Reglamento objeto de debate es el artículo 255 del Tratado CE, que se refiere específicamente a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión. Sin embargo, desde el punto de vista de los ciudadanos, es importante que todas las instituciones y organismos comunitarios apliquen los mismos principios en sus normas sobre el acceso del público a los documentos. En este contexto, procede recordar que el Tribunal de Justicia declaró en el asunto Países Bajos/Consejo (1)
que

"Mientras el legislador comunitario no haya adoptado normas generales sobre el derecho de acceso del público a los documentos que obren en poder de las instituciones comunitarias, éstas deberán adoptar medidas para la tramitación de dichas solicitudes en virtud de su facultad de organización interna, que les autoriza a adoptar las medidas adecuadas para garantizar su funcionamiento interno de conformidad con los intereses de una buena administración."

Tras las investigaciones por iniciativa propia del Defensor del Pueblo Europeo, casi todas las instituciones y organismos comunitarios, incluidos el Banco Central Europeo, el Banco Europeo de Inversiones y Europol, ya han mostrado una actitud responsable al adoptar y publicar normas sobre el acceso del público a los documentos. La mayoría de estas normas siguen de cerca los principios de las normas del Consejo y de la Comisión.
Parece evidente que, cuando entre en vigor el Reglamento previsto en el artículo 255, todas las demás instituciones y organismos comunitarios deberán, en aras de una buena administración, revisar sus normas y adaptarlas a los principios del Reglamento. Podría ser útil que el Reglamento señalara esta obligación.(1)

3.3 Las propuestas relativas a los responsables de la información y a un supervisor de la información

¡Señor Presidente!
La idea de un responsable de información en cada una de las instituciones parece apropiada y útil. Sin embargo, no parece prudente combinar esta función con la del delegado de protección de datos, ya que la protección de datos se refiere principalmente a la confidencialidad justificable para proteger el derecho de la persona a la privacidad en lugar de la promoción de la apertura.
Espero, señor Presidente, que perdone una breve digresión sobre este importante tema. Lamentablemente, la Directiva sobre protección de datos está resultando bastante confusa y potencialmente perjudicial para la apertura en aquellos Estados miembros en los que el proceso de aplicación está más avanzado. Esta cuestión debe examinarse con urgencia, pero en otro foro.
También se ha propuesto la creación de un Supervisor de Información para tramitar los recursos y llevar a cabo algunas tareas de asesoramiento.
En los seis años de funcionamiento de las normas existentes, los tribunales comunitarios sólo han tenido que ocuparse de una docena de asuntos sobre el acceso a los documentos y el Defensor del Pueblo Europeo de unos 30. Si se adopta el sistema de clasificación previa, como debe ser, el funcionamiento de las normas de acceso público debe ser rápido y eficiente. Por lo tanto, parece dudoso que se pueda justificar el gasto adicional necesario para establecer una nueva oficina, especialmente porque el Supervisor de Información duplicaría el papel del Defensor del Pueblo Europeo en la tramitación de las reclamaciones de los ciudadanos.
¡Señor Presidente!
Para concluir, me gustaría hacer hincapié en lo importante que es para la democracia en la Unión Europea que el debate sobre la apertura termine en una solución buena y viable sobre el acceso del público a los documentos.
En los cinco años que llevo trabajando con la administración de la Unión Europea, la mayoría de las instituciones y organismos comunitarios han demostrado ser cooperativos y deseosos de hacer todo lo posible para servir a los ciudadanos europeos. Es difícil para mí entender por qué alguien debería querer ocultar este buen trabajo insistiendo en el secreto innecesario.
Deseo a la Comisión de Libertades y Derechos de los Ciudadanos y a las demás comisiones del Parlamento Europeo que se ocupan de este asunto mucho éxito en su importante labor.
Gracias por su atención.

(1) Asunto C-58/94, Rec. 1996, p. I-2169

(2) La posible redacción podría ser: "Considerando que los principios establecidos en el presente Reglamento deben aplicarse también a las normas sobre el acceso del público a los documentos adoptadas por otras instituciones y organismos comunitarios con el fin de garantizar su funcionamiento interno de conformidad con los intereses de una buena administración."