Hecho de conformidad con el artículo 2, apartado 10, del Estatuto del Defensor del Pueblo Europeo [1]

Antecedentes de la denuncia

1. En diciembre de 2022, el denunciante, un investigador académico, solicitó a la Comisión Europea acceso público a documentos relacionados con la propuesta de Reglamento sobre el material de abuso sexual de menores [2]. La solicitud abarcó el período comprendido entre el 1 de enero de 2022 y el 20 de diciembre de 2022. En particular, el denunciante solicitó acceso a las listas de reuniones, las actas de las reuniones y la correspondencia por correo electrónico, incluidos los anexos, entre la Comisión y terceros.

2. En febrero de 2023, la Comisión informó al reclamante de que no podía responder en el plazo establecido en el Reglamento (CE) n.o 1049/2001 ^[3] debido a una «fuerte carga de trabajo» y al hecho de que había que consultar a diferentes servicios y terceros.

3. A falta de respuesta dentro del plazo, el denunciante pidió a la Comisión que revisara su decisión negativa implícita (mediante una «solicitud confirmatoria»). La Comisión no volvió a responder dentro del plazo establecido a la solicitud confirmatoria [4]. Esta falta de respuesta fue objeto de una investigación por parte del Defensor del Pueblo Europeo [5].

4. En agosto de 2023, la Comisión respondió a la solicitud inicial del denunciante. La Comisión identificó 69 documentos que entraban en el ámbito de aplicación de la solicitud de acceso público. Concedió acceso total a cuatro documentos, acceso parcial a cuarenta y seis documentos y denegó la divulgación de diecinueve documentos en su totalidad. Al denegar el acceso, la Comisión se basó en la necesidad de proteger los intereses comerciales de los terceros, su toma de decisiones y los intereses públicos en lo que respecta a las relaciones internacionales y la seguridad pública.[6] Tras responder a la solicitud inicial, la Comisión archivó la solicitud confirmatoria e invitó al denunciante a presentar una nueva solicitud confirmatoria si no estaba satisfecho con la respuesta.

5. Insatisfecho con el acceso concedido, el reclamante recurrió al Defensor del Pueblo en septiembre de 2023. En particular, el denunciante se mostró en desacuerdo con la decisión de la Comisión de denegar el acceso a 18 documentos en su totalidad.[7] Estos documentos se refieren a actas de reuniones y correspondencia, incluidos documentos adjuntos, con dos organizaciones () cuyo objetivo es proteger a los menores de la explotación y los abusos sexuales en línea.[8]

La investigación

6. La Defensora del Pueblo inició una investigación sobre la negativa de la Comisión a conceder pleno acceso público a los documentos en cuestión.

7. Durante la investigación, el equipo de investigación de la Defensora del Pueblo inspeccionó los 18 documentos en cuestión, así como los documentos facilitados por la Comisión en relación con su consulta con terceros pertinentes sobre la solicitud de acceso del reclamante.

8. La Comisión presentó observaciones adicionales al Defensor del Pueblo en octubre de 2023.

Argumentos presentados al Defensor del Pueblo

Alegaciones de la Comisión

9. Dado que los documentos proceden de terceros, la Comisión consultó a ambos terceros sobre la solicitud de acceso. Los terceros se opusieron a la divulgación de los documentos. Argumentaron que la divulgación de los documentos socavaría la protección de sus intereses comerciales.[9] A este respecto, la Comisión constató que los documentos contienen información comercial sensible cuya divulgación afectaría a los intereses comerciales de terceros.

10. En relación con dos documentos [10], la Comisión alegó que la divulgación socavaría su proceso de toma de decisiones [11], ya que estos documentos se refieren a un asunto en el que la institución no ha tomado la decisión. Estos documentos contienen dictámenes de uso interno que forman parte de una consulta preliminar.

11. La Comisión consideró que no existía un interés público superior en divulgar los documentos comprendidos en las excepciones relativas al interés comercial y a la toma de decisiones.

12. La Comisión alegó además que la divulgación de dieciséis documentos [12] socavaría la protección del interés público en lo que respecta a las relaciones internacionales y la seguridad pública.[13] La Comisión señaló que la divulgación de estos documentos revelaría detalles sobre el intercambio de información relativa a la «estrategia prevista para combatir y prevenir el abuso sexual de menores y, por lo tanto, podría servir para informar a los autores sobre políticas y mecanismos receptivos y preventivos». Además, la Comisión declaró que la divulgación de esta información afectaría al clima de confianza mutua entre el tercero y sus partes interesadas.

Argumentos del denunciante

13. En relación con la consulta de la Comisión a terceros, el denunciante alegó que la Comisión se basó en la evaluación de los terceros para denegar el acceso y no llevó a cabo una evaluación independiente de los documentos para determinar si era aplicable una excepción a la divulgación, tal como exige el Reglamento (CE) n.o 1049/2001.

14. En cuanto a la alegación de la Comisión de que la divulgación de algunos documentos socavaría los intereses comerciales de terceros, el denunciante alegó que los terceros pertinentes en este caso no son entidades comerciales y que es poco probable que el contenido de dichos documentos contenga información comercial sensible.

15. El denunciante señaló además que, en relación con la alegación de la Comisión de que la divulgación de algunos documentos socavaría su proceso de toma de decisiones, la Comisión debería conceder un acceso más amplio a estos documentos precisamente porque se refieren a un procedimiento legislativo en curso.

16. Por lo que se refiere a la protección de las relaciones internacionales y la seguridad pública, el denunciante alegó que la Comisión no aportó ninguna prueba que demostrara que el riesgo que supone para estos intereses la divulgación de los documentos en cuestión es razonablemente previsible y no puramente hipotético.

17. El denunciante alegó además que existe un interés público superior en divulgar los documentos que entran en el ámbito de aplicación de las excepciones contempladas en el artículo 4, apartado 2, del Reglamento (CE) n.o 1049/2001, ya que la propuesta ha despertado un interés público significativo y ha generado amplias críticas. El denunciante también declaró que los terceros afectados han participado en actividades de grupos de presión de alto nivel dirigidas a las instituciones de la UE, que deben ser objeto de control público.

Evaluación del Defensor del Pueblo

18. El Reglamento 1049/2001 se aplica a todos los documentos en poder de las instituciones, incluidos los documentos recibidos por ellas ^[14], y se basa en el supuesto de que «la apertura permite a los ciudadanos participar más estrechamente en el proceso de toma de decisiones y garantiza que la administración goza de mayor legitimidad y es más eficaz y responsable ante los ciudadanos en un sistema democrático».^[15]

19. En los casos en que los documentos procedan de terceros, la Comisión tiene la obligación de consultar al tercero de que se trate con el fin de evaluar si se aplica una excepción al acceso del público, a menos que esté claro que el documento se divulgará o no. Sin embargo, la consulta al tercero no es vinculante para la institución y esta debe evaluar de forma independiente si se aplica una excepción a la divulgación de los documentos [16].

20. En el presente asunto, la Comisión invocó varias excepciones en el Reglamento 1049/2001 para denegar el acceso a los documentos, a saber, la necesidad de proteger los intereses comerciales de los terceros, la toma de decisiones de la Comisión y el interés público en lo que respecta a la seguridad pública y las relaciones internacionales.

21. El Defensor del Pueblo señala que cualquier denegación de acceso del público a un documento, o a partes de un documento, debe apoyarse en un razonamiento que demuestre que la concesión de acceso podría menoscabar concreta y efectivamente un interés protegido en virtud del artículo 4 del Reglamento (CE) n.o 1049/2001. Además, el riesgo de que se perjudique el interés debe ser razonablemente previsible y no puramente hipotético [17].

22. En este caso, la Comisión proporcionó un razonamiento limitado para denegar la divulgación sobre la base de las excepciones antes mencionadas y no explicó cómo la divulgación socavaría específica y efectivamente los intereses en juego.

23. Más concretamente, en lo que respecta a la protección de los intereses comerciales de los terceros , la Comisión no aportó ninguna justificación para invocar esta excepción, sino que se limitó a remitirse al resultado de la consulta a terceros. Además, tras examinar los documentos en cuestión, no está claro para el Defensor del Pueblo cómo podría considerarse razonablemente que estos documentos, en su totalidad, están incluidos en esta excepción, ya que no parecen referirse a las actividades comerciales de los terceros pertinentes.

24. En cuanto a los documentos que la Comisión considera amparados por la excepción relativa a la protección del interés público en lo que respecta a la seguridad pública y las relaciones internacionales, el Tribunal de Justicia ha reconocido que las instituciones de la Unión disponen de un amplio margen de apreciación a la hora de determinar si la divulgación de determinada información puede menoscabar estos intereses [18]. No obstante, como se ha mencionado anteriormente, la institución debe demostrar la existencia de un riesgo concreto para los intereses protegidos a la luz de la naturaleza y el contenido de los documentos. Tras haber inspeccionado los documentos en cuestión, el Defensor del Pueblo no tiene claro cómo la divulgación de (partes de) algunos de estos documentos socavaría la seguridad pública y las relaciones internacionales, dado que parte de la información contenida en dichos documentos parece ser de carácter bastante general o ya está disponible en el dominio público.

25. Por lo que se refiere a la negativa de la Comisión a conceder acceso a dos documentos con el fin de proteger un proceso de toma de decisiones en curso, procede señalar que el mero hecho de que un proceso de toma de decisiones esté en curso no justifica la no divulgación de los documentos. La institución de que se trate debe demostrar que existe un riesgo real y específico de que la divulgación de los documentos perjudique gravemente ese proceso. La Comisión no lo ha hecho. En cualquier caso, el Defensor del Pueblo señala que la Comisión adoptó su propuesta de Reglamento MAFC el 11 de mayo de 2022, es decir, antes de que el reclamante presentara su solicitud de acceso a los documentos. El proceso de toma de decisiones que condujo a la adopción de la propuesta legislativa había concluido así. Además, el Defensor del Pueblo señala que el contenido de uno de los dos documentos cubiertos por esta excepción ya es, en esencia, de dominio público [19].

26. A la luz de lo anterior, la Defensora del Pueblo no está convencida de las explicaciones de la Comisión de que la divulgación (parcial) de los documentos socavaría los intereses protegidos por las excepciones establecidas en el artículo 4 del Reglamento (CE) n.o 1049/2001.

27. Además, aun cuando pudiera establecerse un riesgo real y específico para los intereses comerciales legítimos de los terceros o para el proceso de toma de decisiones de la Comisión, estas excepciones deben excluirse cuando exista un interés público superior en la divulgación. Sobre la base de la respuesta de la Comisión a la solicitud confirmatoria del reclamante, la Defensora del Pueblo no tiene claro cómo evaluó la Comisión este aspecto del asunto. Los documentos en cuestión se refieren a un procedimiento legislativo en curso y (algunos de) los documentos en cuestión se han compartido, presumiblemente, con la Comisión con el objetivo de informar o influir en la redacción de la propuesta de MAFC que constituye la base de este procedimiento. Además, el resultado del procedimiento legislativo tendrá un impacto directo en los derechos fundamentales de los niños a la dignidad humana y a la integridad de la persona y a la prohibición de tratos inhumanos o degradantes, así como en los derechos fundamentales de los ciudadanos relacionados con la protección de sus datos personales. Para el Defensor del Pueblo no es evidente que la Comisión haya tenido en cuenta estos elementos.

28. Más concretamente, uno de los principios fundamentales de la UE es la apertura en la toma de decisiones.[20] La apertura facilita la participación pública y garantiza una mayor rendición de cuentas de los responsables de la toma de decisiones. Esto es aún más importante cuando la toma de decisiones da lugar a nueva legislación, y específicamente si la nueva legislación restringirá efectivamente los derechos fundamentales de los ciudadanos. La apertura a este respecto contribuye al fortalecimiento de la democracia al permitir a los ciudadanos examinar toda la información que ha constituido la base de un acto legislativo [21].

29. Por lo tanto, la divulgación de los documentos controvertidos es necesaria por dos razones. En primer lugar, permitirá al público participar más eficazmente en un proceso de toma de decisiones que muy probablemente afectará directamente a la vida cotidiana de los ciudadanos al limitar su derecho a la intimidad. En segundo lugar, la transparencia permitirá al público examinar quién y qué ha informado a la propuesta legislativa en cuestión. No debe permitirse que las partes interesadas que aporten contribuciones activamente lo hagan a puerta cerrada [22].

30. Por último, como se ha señalado muchas veces, el Defensor del Pueblo considera que el acceso retrasado es el acceso denegado. Esto es especialmente cierto en los casos que se refieren a un proceso de toma de decisiones en curso en el que se requiere la concesión de acceso público a documentos específicos para hacer efectivo el derecho de los ciudadanos a participar en este proceso.

31. Por consiguiente, el Defensor del Pueblo considera que la Comisión debe revisar su posición, con vistas a conceder un acceso público más amplio a los documentos solicitados.

32. El Defensor del Pueblo señala además que, en el contexto de otra reclamación relativa a una solicitud de acceso a documentos de alcance similar [23], algunos documentos identificados por la Comisión parecen solaparse con la presente solicitud, pero no han sido identificados por la Comisión en este caso. Por consiguiente, el Defensor del Pueblo invita a la Comisión a reexaminar la solicitud de acceso para garantizar que se han identificado todos los documentos que entran en su ámbito de aplicación.

33. El Defensor del Pueblo también desea hacer hincapié en que este es otro caso en el que la Comisión anuló la solicitud confirmatoria presentada por un solicitante tras una decisión inicial implícita de denegar el acceso. En lugar de tramitar la solicitud confirmatoria, la Comisión esperó a que se adoptara una decisión inicial explícita y, a continuación, informó al denunciante de que podía presentar una (nueva) solicitud confirmatoria. Como ya ha señalado el Defensor del Pueblo [24], esta práctica es contraria al Reglamento (CE) n.o 1049/2001. El Reglamento 1049/2001 establece que, cuando una institución no adopte una decisión inicial en los plazos establecidos, el solicitante podrá presentar una solicitud confirmatoria. Una vez expirados los plazos para adoptar una decisión confirmatoria, el solicitante puede dirigirse al Tribunal de Justicia de la UE o al Defensor del Pueblo Europeo.

La propuesta de solución

El Defensor del Pueblo propone que la Comisión reconsidere su posición sobre la solicitud de acceso del reclamante con vistas a conceder un acceso más amplio a los documentos.

Se invita a la Comisión a que informe al Defensor del Pueblo, a más tardar el 19 de marzo de 2024, de cualquier medida que haya adoptado en relación con la propuesta de solución de referencia.

Emily O'Reilly Defensora del Pueblo
Europeo

Estrasburgo, 19.12.2023

[1] Disponible en: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen normas para prevenir y combatir los abusos sexuales de menores, COM(2022) 209 final: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=COM%3A2022%3A209%3AFIN

[3] Artículo 7 del Reglamento 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049

[4] Artículo 8 del Reglamento 1049/2001.

[5] El demandante presentó una primera reclamación ante el Defensor del Pueblo Europeo en relación con la falta de respuesta de la Comisión Europea a una solicitud de acceso público a los documentos (referencia: EASE 2022/7352).Esta denuncia se archivó en septiembre de 2023 después de que la Comisión respondiera a la solicitud del denunciante. Véase la denuncia 671/2023/FA: https://www.ombudsman.europa.eu/es/opening-summary/es/168815.

[6] Artículo 4, apartado 1, letra a), primer y tercer guiones, artículo 4, apartado 2, primer guion y artículo 4, apartado 3, del Reglamento 1049/2001.

[7] Documentos 3,5 y 11 a 26.

[8] Thorn y la Alianza Global WeProtect

[9] Artículo 4, apartado 4, del Reglamento 1049/2001.

[10] Documentos 3 y 5.

[11] Artículo 4, apartado 3, del Reglamento 1049/2001.

[12] Documentos 11 a 26.

[13] Artículo 4, apartado 1, letra a), primer y tercer guiones, del Reglamento 1049/2001

[14] Considerando 10 del Reglamento 1049/2001 relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/es/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049

[15] Considerando 2 del Reglamento 1049/2001.

[16] Véase, por ejemplo, la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 30 de enero de 2008, Terezakis/Comisión, T-380/04, apartado 60: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-380/04

[17] Véase, por ejemplo, la sentencia de 17 de octubre de 2013, Consejo/Access Info Europe, C-280/11, apartado 11: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=143182&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1210039.

[18] Véase, por ejemplo, la sentencia del Tribunal General de 11 de julio de 2018, ClientEarth/Comisión, T-644/16, apartados 23 a 25: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=203913&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=46943.

[19] Documento 3.

[20] Artículo 15 TFUE, apartado 1.

[21] Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 1 de julio de 2008. Reino de Suecia y Maurizio Turco/Consejo de la Unión Europea. Asuntos acumulados C-39/05 P y C-52/05 P, apartado 46, disponible en: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=67058&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2167118.

[22] Esto también se refleja en las «Directrices para la mejora de la legislación» de la Comisión, que establecen que las relaciones con las partes interesadas se rigen por cuatro principios, incluido el principio de «hacer que el proceso de consulta y la forma en que ha afectado a la elaboración de políticas sean transparentes para las partes interesadas y para el público en general»: https://commission.europa.eu/system/files/2021-11/swd2021_305_en.pdf (véase el capítulo II, punto 3).

[23] Asunto 1945/2023/MIG sobre la negativa de la Comisión Europea a dar acceso público a documentos relativos a reuniones con una organización que trabaja en la prevención del abuso sexual de menores: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/case/es/65012.

[24] Véanse los apartados 51 a 53 de la Recomendación sobre el tiempo que tarda la Comisión Europea en tramitar las solicitudes de acceso público a los documentos (investigación estratégica OI/2/2022/OAM)OI/2/2022/OAM, disponible aquí: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/recommendation/es/167661