Hecho de conformidad con el artículo 3, apartado 5, del Estatuto del Defensor del Pueblo Europeo ^[1].

Antecedentes de la denuncia

1. El Registro ^{de transparencia [2]} es una base de datos creada para permitir al público supervisar las actividades de aquellos que tratan de influir en la formulación y aplicación de las políticas por parte de las instituciones de la UE y en los procesos de toma de decisiones de las instituciones de la UE (comúnmente denominados «representantes de intereses» o «grupos de presión»).  El Registro de transparencia fue creado en 2011 por el Parlamento Europeo y la Comisión mediante un acuerdo interinstitucional («AI») revisado en 2014 ^[3].

2. El 17 de mayo de 2016, el denunciante, Access Info Europe, presentó a la Comisión, de conformidad con el Reglamento (CE) n.o 1049/2001 ^[4], una solicitud de acceso público a los documentos relativos al asesoramiento jurídico prestado a la Comisión sobre el Registro de transparencia, incluido el asesoramiento sobre la base jurídica del Registro y sobre si este podía ser obligatorio.

3. En su respuesta de 27 de julio de 2016, la Comisión señaló tres documentos que entran en el ámbito de aplicación de la solicitud:

• Documento no 1: Nota del Servicio Jurídico al Secretario General de 12 de septiembre de 2006 [referencia JUR(2006)30417);
• Documento no 2: Nota del Servicio Jurídico a la Secretaría General de 17 de septiembre de 2007 (referencia JUR(2007)30478);
• Documento no 3: Nota del Servicio Jurídico al Jefe de Gabinete del Vicepresidente Maroš Šefcovič de 2 de octubre de 2013 [referencia Ares(2013)3191712].

4. La Comisión dio acceso parcial a estos documentos ^[5]. Su negativa a dar acceso a las partes restantes de los documentos se basaba en las excepciones establecidas en el Reglamento (CE) n.o 1049/2001 relativo a la protección del asesoramiento jurídico, la protección del proceso de toma de decisiones y la protección de los datos personales.

5. El 18 de agosto de 2016, el denunciante presentó una solicitud de reconsideración (la denominada «solicitud confirmatoria»), en la que pedía a la Comisión que reconsiderara su posición. El 15 de septiembre de 2016, la Comisión amplió su plazo de respuesta en quince días hábiles.

6. El 28 de septiembre de 2016, la Comisión presentó una propuesta de registro de transparencia obligatorio mediante un acuerdo interinstitucional entre el Parlamento Europeo, la Comisión y el Consejo ^[6].

7. El 4 de octubre de 2016, la Comisión respondió a la solicitud de reconsideración del denunciante, reproduciendo esencialmente su respuesta a la solicitud inicial.

8. El 25 de julio de 2017, el demandante se dirigió al Defensor del Pueblo Europeo, quejándose de esta respuesta.

La investigación

9. La Defensora del Pueblo inició una investigación sobre la forma en que la Comisión había tramitado la solicitud del reclamante de acceso público a los documentos, concretamente sobre si:

•  Al retrasar su respuesta a la solicitud inicial del denunciante, la Comisión no había respetado los plazos legales ^[7];
•  Al conceder únicamente un acceso limitado a los documentos basándose en las excepciones relativas a a) la protección del asesoramiento jurídico y b) la protección del proceso de toma de decisiones, la Comisión no actuó de conformidad con el Reglamento (CE) n.o 1049/2001 y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la UE.   

10. El equipo de investigación de la Defensora del Pueblo inspeccionó los documentos solicitados y el expediente de la Comisión. Redactó un informe sobre la inspección y dio al demandante la oportunidad de presentar sus observaciones.

11. La presente propuesta de solución aborda la cuestión sustantiva del acceso del público (punto 2). Si la Comisión acepta la propuesta de solución del Defensor del Pueblo, la reclamación podría resolverse y el caso resolverse.

Argumentos presentados por las partes

a) La excepción relativa al asesoramiento jurídico

12. La Comisión alegó que los documentos tienen un ámbito de aplicación especialmente amplio ^[8], ya que examinan la posible base jurídica de un registro de transparencia obligatorio, las sanciones en caso de incumplimiento del Código de conducta ^[9], los procedimientos para las descripciones y para la investigación y el tratamiento de las denuncias. La Comisión alegó que las opiniones jurídicas expresadas son especialmente sensibles y siguen siendo pertinentes, ya que podrían surgir futuros debates sobre la base jurídica de estas medidas.

13. La Comisión sostuvo además que la divulgación completa de los documentos solicitados llevaría a conclusiones erróneas y prematuras en cuanto a su justificación para optar por soluciones específicas en su propuesta de un registro de transparencia obligatorio. Esto pondría en peligro su interés en solicitar y recibir asesoramiento jurídico franco, objetivo y completo ^[10].

14. El denunciante alegó que debe darse el mayor efecto posible al derecho de acceso del público a los documentos de las instituciones ^[11] y que las excepciones deben interpretarse y aplicarse estrictamente ^[12]. El denunciante alegó además que la Comisión había presentado meras afirmaciones, que no estaban respaldadas por argumentos detallados. En su opinión, no había pruebas de un riesgo razonablemente previsible y no puramente hipotético ^[13] de que la divulgación de estos documentos socavara la protección del asesoramiento jurídico. El hecho de que un documento se refiera a un interés protegido por una excepción no basta por sí solo para justificar la aplicación de la excepción ^[14].

15. En opinión del denunciante, la Comisión no había proporcionado una exposición detallada de las razones por las que esta cuestión es «sensible», en comparación con otras cuestiones que aborda la Comisión. Tampoco indicó cómo la divulgación de los dictámenes socavaría realmente la protección del asesoramiento jurídico o perjudicaría la capacidad del Servicio Jurídico para ayudar a la Comisión.

b) La excepción relativa a la protección del proceso de toma de decisiones de la Comisión

16. La Comisión alegó que la divulgación de las partes retenidas de los documentos perjudicaría su proceso interno de toma de decisiones, ya que pondría en el dominio público el punto de vista jurídico de su Servicio Jurídico antes de que el Colegio de Comisarios se hubiera pronunciado al respecto. Además, reduciría gravemente la capacidad de la Comisión para adoptar una decisión basada en un debate interno franco, libre de influencia externa ^[15].

17. La Comisión explicó que, a pesar de la finalización en 2014 del proceso de toma de decisiones vinculado a la adopción del AI revisado sobre el registro de transparencia, la información contenida en los documentos solicitados sigue siendo pertinente para la revisión en curso del AI y el establecimiento de una nueva versión del registro de transparencia.

18. El denunciante alegó que la capacidad de toma de decisiones de la Comisión no se vería socavada por la divulgación de los documentos solicitados, ya que el proceso de toma de decisiones sobre el Registro de transparencia ya había estado abierto al público, a través de una consulta pública y, en ese momento, el debate público sobre la cuestión estaba en curso.

19. Además, el denunciante alegó que la Comisión no había demostrado que existiera un riesgo real, razonablemente previsible y no meramente hipotético de que la divulgación pudiera perjudicar gravemente el proceso de toma de decisiones de la Comisión. Por lo tanto, no había cumplido la norma jurídica requerida para aplicar la excepción.

c) El interés público superior en la divulgación

20. La Comisión reconoció que el Registro de transparencia es una iniciativa de interés público. Sin embargo, alegó que en este caso no hay elementos que demuestren un interés público superior en la divulgación completa de los documentos. Por lo tanto, las excepciones siguen aplicándose, especialmente porque prosiguen los debates sobre el tema.

21. El denunciante alegó que existe un interés público superior en un debate público equilibrado e informado para facilitar la toma de decisiones, obtener el mejor resultado posible en la reforma del registro de transparencia y garantizar la rendición de cuentas de las instituciones de la UE. En opinión del reclamante, estas consideraciones deben examinarse a la luz del apoyo abrumador de las partes interesadas ^[16] y del Defensor del Pueblo Europeo ^[17] a un registro obligatorio.  El Parlamento Europeo prefirió un registro de transparencia jurídicamente vinculante basado en el artículo 352 del TFUE ^[18]. Sin embargo, la Comisión eligió un AII como la base más adecuada para ello,^[19] dando lugar a un interés público superior en divulgar el asesoramiento jurídico que subyace a dicha elección.

Evaluación del Defensor del Pueblo

1) La excepción relativa a la protección del asesoramiento jurídico

22. Para poder invocar correctamente la excepción relativa a la protección del asesoramiento jurídico, el contenido del documento debe constituir efectivamente un asesoramiento jurídico cuya divulgación supondría un perjuicio para la protección del interés de la Comisión en solicitar y recibir un asesoramiento jurídico franco, objetivo y completo. El riesgo de que esto ocurra debe ser razonablemente previsible y no puramente hipotético ^[20]. Si la Comisión puede invocar la excepción, debe examinar si existe un interés superior en que el público tenga acceso a los documentos.

23. El Defensor del Pueblo inspeccionó los documentos en este caso y confirmó que contenían asesoramiento jurídico.

24. Sin embargo, el Defensor del Pueblo no considera que la divulgación de los documentos solicitados suponga un perjuicio para la protección del interés de la Comisión en obtener asesoramiento jurídico por las siguientes razones. En el momento en que la Comisión adoptó una decisión el 4 de octubre de 2016 sobre la solicitud de revisión del denunciante (la denominada «solicitud confirmatoria»), la Comisión ya había adoptado su propuesta de 2016 de un AII sobre un registro de transparencia obligatorio ^[21]. El Servicio Jurídico de la Comisión creó los documentos n.o 1 y n.o 2 en 2006 y 2007, respectivamente (mucho antes incluso de que existiera un registro de transparencia). Estos documentos abordaban la cuestión de la base jurídica de un registro de transparencia y las medidas en caso de incumplimiento del Código de Conducta. Por lo tanto, aunque pertinentes, estos documentos ya no podían considerarse controvertidos. La Comisión ha adoptado varias medidas de intervención y toda cuestión contenciosa ha sido objeto de consultas y debates públicos. Además, el Defensor del Pueblo no está convencido del argumento de la Comisión de que el debate sobre la posible base jurídica para un registro obligatorio (documento n.o 3) siguiera siendo pertinente, ya que la propuesta de la Comisión había abordado la cuestión.

25. En vista de ello, el Defensor del Pueblo considera que la Comisión no ha presentado argumentos convincentes para demostrar que la divulgación socavaría el interés de la Comisión en proteger su asesoramiento jurídico. Por lo tanto, el asesoramiento jurídico contenido en los documentos solicitados (elaborados en 2006, 2007 y 2013) no parece cumplir el elevado umbral fijado por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a la protección del asesoramiento jurídico.

26. En conclusión, el Defensor del Pueblo no está convencido de que los argumentos de la Comisión justifiquen la aplicación de la excepción relativa a la protección del asesoramiento jurídico en este caso.

2) Excepción relativa a la protección del proceso de toma de decisiones de la Comisión

27. Para poder aplicar la excepción que protege el proceso de toma de decisiones de la Comisión, dicho proceso debe ser continuo y la divulgación debe correr el riesgo de socavar gravemente dicho proceso. Tampoco debe existir un interés público superior en la divulgación.

28. La propia Comisión declaró que el proceso de toma de decisiones al que se referían los documentos solicitados había finalizado. La Defensora del Pueblo reconoce que la revisión en curso del Acuerdo Interinstitucional sobre un registro de transparencia podría constituir un paso más en el proceso de toma de decisiones, interpretado en sentido amplio. Sin embargo, el Defensor del Pueblo no está convencido de que la divulgación completa de los documentos en este caso reduzca su capacidad para tomar decisiones internas imparciales y libres de presiones externas ^[22]. 

29. Así pues, el Defensor del Pueblo considera que la Comisión no ha presentado argumentos suficientes para justificar su recurso a la excepción relativa a la protección del proceso de toma de decisiones.

3) El interés público superior en la divulgación

30. El Defensor del Pueblo considera que la Comisión no ha alcanzado el elevado umbral fijado por el Tribunal de Justicia para la aplicación de las excepciones a los documentos solicitados. Además, aunque se aplicaran las excepciones, también debe abordarse la cuestión de un interés público superior en la divulgación.

31. El Defensor del Pueblo considera que la naturaleza de un AII se asemeja más a un procedimiento legislativo que a una función administrativa. Como tal, se requiere una mayor transparencia como cuestión de principio y debe haber pleno acceso público al documento pertinente.

32. De hecho, el Defensor del Pueblo considera que un acuerdo interinstitucional sobre un registro de transparencia es una cuestión de interés para todos los ciudadanos de la UE, ya que promueve la transparencia como medio para lograr una mayor legitimidad y rendición de cuentas de la UE.  

33. El Defensor del Pueblo considera que es muy probable que cualquier asesoramiento jurídico sobre la base jurídica adecuada para dicha medida debata una serie de posibles bases jurídicas en relación con el proceso legislativo. La alegación de que, en principio, el público no debe conocer los pros y los contras de las opciones consideradas en la evaluación jurídica de un acto de la Unión realizada para la Comisión es contraria al derecho fundamental del público a saber.

34. A este respecto, el Defensor del Pueblo señala que los ciudadanos de la UE deben poder seguir la evolución de los debates sobre los proyectos de ley, en consonancia con el principio de que las decisiones se tomen cerca de los ciudadanos. Esto es especialmente pertinente cuando el objeto se refiere a un instrumento destinado a promover la transparencia del propio proceso de toma de decisiones de la UE.

35. A la luz de estas observaciones, el Defensor del Pueblo considera que existe un interés público superior en la divulgación completa de estos documentos. Este interés prevalece sobre los intereses invocados por la Comisión para justificar la retención de partes de los documentos.

Conclusión que conduce a una propuesta de solución

36. Teniendo en cuenta el análisis anterior, el Defensor del Pueblo considera que la Comisión no ha justificado adecuadamente su decisión de denegar el pleno acceso a los documentos solicitados con arreglo a las disposiciones pertinentes del Reglamento (CE) n.o 1049/2001.

37. El Defensor del Pueblo considera que la Comisión debe revisar su posición, ya que el contexto fáctico y jurídico de este asunto ha evolucionado significativamente desde que adoptó su decisión. El Defensor del Pueblo ha acogido con satisfacción el compromiso de la Comisión con una mayor transparencia en varias ocasiones y la necesidad de un registro de transparencia es ahora ampliamente aceptada.

38. Han pasado muchos años desde la redacción de estos documentos. Mientras tanto, la Comisión ha presentado una nueva propuesta para la reforma del Registro de transparencia. En consecuencia, se puede argumentar que ya no reflejan la situación actual.

39. En estas circunstancias, el Defensor del Pueblo considera que, si la Comisión recibiera una nueva solicitud de acceso público a estos documentos, sería muy probable que la Comisión reconsiderara, con toda razón, su decisión de 2016 de denegar el acceso completo. Es cierto que el denunciante, o un ciudadano de la UE, podría presentar una nueva solicitud de acceso público a los documentos ^[23] haciendo balance de la evolución reciente ^[24]. Sin embargo, redundaría en interés de la eficiencia, la cultura de servicio y, en última instancia, de una buena administración no exigir que se repita el procedimiento. Los documentos deben ser divulgados en su totalidad ahora.

40. Por lo tanto, el Defensor del Pueblo sugiere que la Comisión divulgue ahora los documentos, en su totalidad, sin que el reclamante tenga que presentar una nueva solicitud de acceso público. Esto resolvería la queja. A tal fin, el Defensor del Pueblo presenta una propuesta de solución de conformidad con el artículo 3, apartado 5, del Estatuto del Defensor del Pueblo Europeo.

La propuesta de solución

El Defensor del Pueblo propone que la Comisión dé pleno acceso a los documentos a los que se refiere la solicitud del reclamante, a reserva únicamente de la supresión de cualquier dato personal.

 

Emily O'Reilly

Defensor del Pueblo Europeo

Estrasburgo, 3.12.2018

 

[1] https://www.ombudsman.europa.eu/es/legal-basis/statute/en.

[2] Para más información, véase http://ec.europa.eu/transparencyregister/public/homePage.do?redir=false&locale=es.

[3] http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2014.277.01.0011.01.ENG&toc=OJ:L:2014:277:TOC

[4] Reglamento (CE) n.o 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (DO L 145 de 31.5.2001, p. 43).

[5] Nota del Servicio Jurídico al Secretario General de 12 de septiembre de 2006 JUR(2006)30417, las partes divulgadas pueden consultarse en: https://www.asktheeu.org/es/request/2959/response/10673/attach/5/JUR%202006%2030417%20Redacted.pdf; Nota del Servicio Jurídico a la Secretaría General de 17 de septiembre de 2007 JUR(2007)30478, las partes divulgadas están disponibles en: https://www.asktheeu.org/es/request/2959/response/10673/attach/6/JUR%202007%2030478%20Redacted.pdf; Nota del Servicio Jurídico al Jefe de Gabinete del Vicepresidente Maroš Šefčovič de 2 de octubre de 2013 Ares(2013)3191712, las partes divulgadas (apartados 1 a 9 y 21) están disponibles en: https://www.asktheeu.org/es/request/2959/response/10673/attach/7/Ares%202013%203191712%20Redacted.pdf.

[6] Propuesta de Acuerdo Interinstitucional sobre un Registro de transparencia obligatorio, COM/2016/0627 final, disponible en http://eur-lex.europa.eu/legal-content/es/TXT/?uri=CELEX:52016PC0627.

[7] Artículo 7 del Reglamento 1049/2001.

[8] Remitiéndose a los asuntos C-39/05 P y C-52/05 P Suecia y Turco/Consejo, sentencia de 1 de julio de 2008, EU:C:2008:374, apartado 69.

[9] http://ec.europa.eu/transparencyregister/public/staticPage/displayStaticPage.do?locale=en&reference=CODE_OF_CONDUCT.

[10] Sentencia de 1 de julio de 2008, Suecia y Turco/Consejo (C-39/05 P y C-52/05 P, EU:C:2008:374), apartado 42.

[11] Considerando 4 del Reglamento 1049/2001 y sentencia Suecia y Turco/Consejo, antes citada, apartado 33.

[12] Sentencia de 17 de octubre de 2013, Consejo/Access Info Europe (C-280/11 P, EU:C:2013:671), apartado 30.

[13] Asunto C-506/08, Suecia y MyTravel/Comisión, sentencia de 21 de julio de 2011, ECLI:EU:C:2011:496, apartado 76.

[14] Sentencia de 13 de abril de 2005, Verein für Konsumenteninformation/Comisión (T-2/03, EU:T:2005:125), apartado 69.

[15] Sentencia de 13 de noviembre de 2015, ClientEarth/Comisión (T-424/14 y T-425/14, EU:T:2015:848), apartados 94 a 97, confirmada en casación.

[16] https://www.access-info.org/wp-content/uploads/Infographics_EU_citizens_Opinion_Poll_ENGLISH_ONLINE.pdf.

[17] https://www.ombudsman.europa.eu/es/correspondence/es/67708.  

[18] Véase la página 6 del siguiente documento http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2016/581950/EPRS_BRI(2016)581950_EN.pdf.

[19] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52016PC0627 y https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/planning-and-proposing-law_en.

[20] Asunto T-211/00 Kuijer/Consejo, sentencia de 7 de febrero de 2002, EU:T:2002:30, apartado 56.

[21] Aprobada el 28 de septiembre de 2016, disponible en https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52016PC0627

[22] Como ha dictaminado el Tribunal General, la presión externa sobre el proceso de toma de decisiones de la Comisión debe «establecerse con certeza» y debe existir un «riesgo razonablemente previsible de que el proceso se vea sustancialmente afectado». Véase el asunto T-51/15 PAN Europe/Comisión, sentencia de 20 de septiembre de 2016, ECLI:EU:T:2016:519, apartado 30.

[23] Asunto C‑362/08 P, Internationaler Hilfsfonds eV/Comisión, sentencia de 26 de enero de 2010, ECLI:EU:C:2010:40, apartado 57.

[24] En diciembre de 2017, el Consejo otorgó un mandato para iniciar negociaciones con el Parlamento Europeo y la Comisión sobre el Registro de transparencia. En junio de 2018, las tres instituciones expresaron su ambición común de seguir avanzando hacia el refuerzo del registro. Es probable que el Parlamento Europeo vote sobre posibles enmiendas a sus propias normas de procedimiento (separadas) (previstas para diciembre de 2018), que podrían garantizar que los diputados al Parlamento Europeo solo se reúnan con grupos de presión registrados. Por lo tanto, parece que la próxima reunión política entre el Parlamento, el Consejo y la Comisión sobre el Acuerdo Interinstitucional tendrá lugar después de que el Parlamento Europeo vote sobre sus propias normas. Para información actualizada sobre el estado actual de las negociaciones del AII, véase http://www.europarl.europa.eu/legislative-train/theme-union-of-democratic-change/file-inter-institutional-agreement-on-a-mandatory-transparency-register-for-lobbyists