DENUNCIA: 935/2018/AE

Título del asunto: Tramitación de las solicitudes de acceso a los documentos de la operación EUNAVFOR MED Sophia

Fecha: Martes, 02 de octubre de 2018

Ubicación física: Servicio Europeo de Acción Exterior, Bruselas

El Defensor del Pueblo Europeo, representado por:

Fergal O’Regan Anthony, jefe de la Unidad de Investigación 2

Elpida Apostolidou, Unidad de Investigación Estratégica

Maximillian Kemp, becario, Unidad de Investigación Estratégica

El Servicio Europeo de Acción Exterior, representado por:

7 personas

1. Finalidad de la reunión, introducción e información procedimental

El equipo de investigación de la Defensora del Pueblo se presentó y presentó el objetivo de la investigación de la reclamación 935/2018/EA, que es examinar la tramitación de las solicitudes de acceso a los documentos de la operación EUNAVFOR MED Sophia[1] («operación Sophia»).

 La Defensora del Pueblo inició la investigación con una carta que contenía una serie de preguntas y solicitaba que se organizara una reunión entre el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) y sus representantes para debatir las cuestiones en cuestión. Estas cuestiones se referían al estatuto jurídico de la operación Sophia y a la forma en que el SEAE y la operación Sophia tramitan las solicitudes de acceso a documentos relativos a esta última. [2] 

El equipo de investigación de la Defensora del Pueblo también explicó el mandato y las competencias de investigación de la Defensora del Pueblo. Añadieron que la Defensora del Pueblo determinará su siguiente paso en esta investigación sobre la base de las respuestas proporcionadas. El equipo de investigación de la Defensora del Pueblo también informó a los representantes del SEAE de que la Defensora del Pueblo puede enviar el informe de la reunión para que formule observaciones a la reclamante y que lo publicará en su sitio web, a fin de que cualquier persona interesada pueda leerlo.

2. Información intercambiada

El debate se basa en las preguntas enviadas en la carta del Defensor del Pueblo por la que se abre la investigación.

1) El SEAE ha dicho al denunciante que la operación Sophia es una entidad separada e independiente, dotada por el Consejo de capacidad jurídica. ¿Sobre qué base hace esta afirmación el SEAE?

El SEAE facilitó la siguiente respuesta[3]:

De conformidad con el artículo 42, apartado 4, y el artículo 43, apartado 2, del Tratado de la Unión Europea («TUE»), el Consejo establece tres tipos de misiones y operaciones de la política común de seguridad y defensa («PCSD»):

i) las misiones civiles se colocan a nivel estratégico bajo la dirección del Comandante de la Operación Civil, y a nivel operativo bajo la dirección de un Jefe de Misión;

ii) las operaciones militares ejecutivas se colocan a nivel estratégico bajo un comandante de la operación (ubicado en un cuartel general de la operación específico, Roma para la operación Sophia, Northwood para la operación Atalanta, SHAPE, en Mons, para la operación Althea), y a nivel operativo bajo un comandante de la fuerza, ubicado en la zona de operación;

iii) las misiones militares no ejecutivas se colocan a nivel estratégico bajo el mando del Comandante de la Misión, y a nivel operacional bajo el mando de un comandante de la fuerza de la misión.

Las decisiones del Consejo por las que se establecen misiones civiles de la PCSD[4] establecen que dichas misiones tienen capacidad para adquirir servicios y suministros, celebrar contratos y acuerdos administrativos, emplear personal, mantener cuentas bancarias, adquirir y enajenar activos y liquidar sus pasivos, y ser parte en procedimientos judiciales, según sea necesario para aplicar dichas decisiones.

La Operación Sophia se creó mediante la Decisión (PESC) 2015/778 del Consejo [5].Al igual que las demás misiones y operaciones militares, la Operación Sophia dispone de la capacidad jurídica necesaria para desempeñar sus funciones: por ejemplo, por delegación del mecanismo ATHENA[6], el comandante de la operación es ordenador del presupuesto dedicado a la operación y ejecuta los créditos relativos a los gastos de costes operativos comunes. El Comité Especial ATHENA puede autorizar al Cuartel General de la Operación a celebrar y adjudicar contratos de servicios logísticos y de otro tipo[7].

Establecidas mediante decisiones específicas del Consejo, las misiones y operaciones de la PCSD constituyen acciones operativas de la Unión, separadas e independientes del SEAE. El artículo 1, apartado 4, de la Decisión 2010/427/UE, de 26 de julio de 2010, por la que se establece la organización y el funcionamiento del SEAE, adoptada por el Consejo sobre la base del artículo 27, apartado 3, del TUE, establece que «el SEAE estará compuesto por la administración central y por las delegaciones de la Unión en terceros países y en organizaciones internacionales». Las misiones y operaciones de la PCSD son independientes del SEAE. Ellos no son parte de ella.

En efecto, según el artículo 6, apartado 1, de la Decisión (PESC) 2015/778 del Consejo, es responsabilidad del Consejo y de la Alta Representante que el Comité Político y de Seguridad ejerza el control político y la dirección estratégica de la operación Sophia, de conformidad con el artículo 38, párrafo segundo, del TUE. El SEAE apoya al Alto Representante en el cumplimiento de esta tarea. Pero esta tarea es de carácter político y no se refiere a la realización, incluida la administración, de las misiones y operaciones de la PCSD.

Sin embargo, la realización de las misiones y operaciones de la PCSD no está bajo la autoridad directa del Alto Representante. La cadena de mando de las misiones civiles y las misiones y operaciones militares se encarga de coordinar todas las cuestiones relacionadas con su apoyo, incluida su administración. El Alto Representante no forma parte de la cadena de mando de las misiones y operaciones de la PCSD. Los comandantes de las misiones civiles y las misiones y operaciones militares son responsables de la realización de esas misiones y operaciones. Informan al Consejo, que ha establecido esas misiones y operaciones y establecido sus respectivos mandatos.

De conformidad con el artículo 27, apartado 3, del TUE, el SEAE asiste a la Alta Representante, en particular en lo que se refiere a la planificación de las misiones y operaciones de la PCSD, así como a las orientaciones que proporciona al Consejo para la aplicación de las decisiones del Consejo sobre dichas misiones y operaciones.

Por consiguiente, el artículo 4, apartado 3, letra a), tercer guion, de la Decisión del Consejo por la que se crea el SEAE establece que el SEAE incluye la Dirección de Gestión de Crisis y Planificación («CMPD»), la Capacidad Civil de Planificación y Ejecución («CPCC»), el Estado Mayor de la Unión Europea («EMUE») y el Centro de Situación de la Unión Europea («SITCEN», actualmente «INTCEN»), que asisten al Alto Representante. En este contexto, desde junio de 2017 se ha creado una Capacidad Militar de Planificación y Ejecución (MPCC) en el EMUE, responsable a nivel estratégico de la planificación operativa y la realización de misiones militares no ejecutivas.

Cada vez que el Consejo decide establecer una misión civil o una misión militar no ejecutiva, el Director de la CPCC y el Director de la MPCC son nombrados Comandante de la Operación Civil o Comandante de la Misión para la misión militar, respectivamente. Esta doble función no modifica el hecho de que las misiones y operaciones de la PCSD constituyan entidades separadas e independientes del SEAE. Para las operaciones militares ejecutivas, el Comandante de la Operación es una entidad separada, nombrada por el Consejo caso por caso.

2) En opinión del SEAE, ¿es la operación Sophia un organismo de la UE en el sentido del artículo 15 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE)?

El SEAE respondió de la siguiente manera:

El Derecho primario de la UE, al describir de manera global las entidades de la UE a las que se aplican las disposiciones de los Tratados, no se refiere a «instituciones, órganos, misiones,oficinas y agencias», sino únicamente a «instituciones, órganos y organismos». Así sucede en el artículo 15 del TFUE, relativo al derecho de acceso a los documentos, pero también, por ejemplo, en el artículo 16 del TFUE, relativo a la protección de los datos personales, o en el artículo 298, apartado 1, del TFUE, relativo a una administración europea independiente.

También es el caso de los artículos 127, apartado 4, 130 y 282, apartado 3, del TFUE sobre el Banco Central Europeo, los artículos 263, apartado 4, y 267, letra b), del TFUE sobre la competencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (en lo sucesivo, «TJUE»), el artículo 325, apartado 1, del TFUE sobre la lucha contra el fraude y otras actividades ilegales que afecten a los intereses financieros de la Unión, varias disposiciones del Protocolo n.o 4 sobre los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo, el artículo 9 del Protocolo n.o 36 sobre las disposiciones transitorias, así como los artículos 41, 51, apartado 1, y 52, apartado 5, de la Carta, que abordan, respectivamente, el derecho a una buena administración, el ámbito de aplicación y el alcance e interpretación de los derechos y principios.

Por lo que se refiere al artículo 263 del TFUE, relativo a la competencia del TJUE, cabe recordar que el auto del Presidente del Tribunal General en el asunto T-271/10 R [relativo a la Misión de Policía de la UE en Bosnia y Herzegovina (MPUE)] establece que «la MPUE es una «misión», es decir, una simple actividad» y que «laMPUE no puede, por tanto, clasificarse como órgano u organismo a efectos del artículo 263, párrafos primero y cuarto, del TFUE [sobre la competencia del Tribunal de Justicia de la UE]».[8] Esto también está en consonancia con la terminología utilizada en el artículo 38, apartados 2 y 3, del TUE (función del Comité Político y de Seguridad en relación con las misiones), que se refiere alas «operaciones degestión de crisis».

Igualmente importante en el contexto del artículo 263 del TFUE es la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto C-439/13 P (ElitalianaSpA contra Eulex Kosovo)[9], en particular sus apartados 58 y 59:

«58. De las consideraciones anteriores se desprende que el Tribunal General consideró acertadamente que no podía considerarse que Eulex Kosovo tuviera personalidad jurídica, ya que la Acción Común 2008/124 clasificó a dicha entidad como Misión y que, en materia política y estratégica, la Misión estaba bajo la autoridad y el control del Consejo y del Alto Representante, mientras que, en materia presupuestaria y financiera, el Jefe de Misión ejercía sus competencias bajo la supervisión y la autoridad de la Comisión.

59. Por consiguiente, el Tribunal General no incurrió en error de Derecho al declarar, en el apartado 26 del auto recurrido, que Eulex Kosovo carecía de personalidad jurídica y que no estaba previsto que fuera parte en un procedimiento ante los órganos jurisdiccionales de la Unión. Sobre esta base, el Tribunal General concluyó acertadamente que Eulex Kosovo era una misión de duración limitada que no podía ser un «órgano, oficina u organismo» en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo primero».

Las decisiones del Consejo por las que se establecen misiones civiles de la PCSD contienen una disposición en el sentido de que cada misión tiene capacidad para adquirir servicios y suministros, celebrar contratos y acuerdos administrativos, emplear personal, mantener cuentas bancarias, adquirir y enajenar activos, desempeñar sus funciones y ser parte en procedimientos judiciales, según sea necesario para aplicar la decisión por la que se establece la misión. Esta disposición no confiere a las misiones personalidad jurídica (a diferencia de las decisiones del Consejo por las que se crean las tres agencias de la Unión en el ámbito de la PESC, a saber, la AED, el SATCEN y la EEI), sino solo una capacidad jurídica funcional limitada. Para las misiones y operaciones militares, dicha capacidad está dotada del mecanismo Athena (Athena es un mecanismo que gestiona la financiación de los costes comunes relacionados con las operaciones militares de la UE en el marco de la política común de seguridad y defensa (PCSD) de la UE). Dotar a las misiones de capacidad jurídica funcional no tiene el efecto de transformarlas en órganos u organismos en el sentido del Derecho de la Unión.

Del mismo modo, el Derecho derivado de la UE en lo que respecta al tratamiento de datos personales, incluido el Reglamento (CE) n.o 45/2001, ha hecho sistemáticamente una distinción entre las instituciones, órganos y organismos de la Unión, por una parte, y las misiones y operaciones de la PCSD de la UE, por otra. El Reglamento sucesor del Reglamento 45/2001, que será adoptado en breve por el Consejo y el Parlamento, se aplicará a todas las instituciones, órganos y organismos de la UE. No se aplicará al tratamiento de datos personales por parte de las misiones y operaciones de la PCSD.

Únicamente en el contexto muy específico del Reglamento EUROPOL[10], el legislador de la UE ha decidido, por razones operativas, hacer referencia a las «instituciones, órganos, misiones,oficinas y agencias» de la UE en lo que respecta a las relaciones de EUROPOL con otras entidades pertinentes de la UE: esto es prueba de que, en todos los demás casos en que el Derecho primario o derivado no haga referencia explícita a las «misiones»,dichas misiones (y operaciones) de la PCSD no entran en el ámbito de aplicación de las respectivas disposiciones del Tratado o del Derecho derivado. En el contexto de Europol, el artículo 2 del citado Reglamento solo se refiere a las misiones dela PCSD «a efectos del presente Reglamento»(como se menciona en el encabezamiento del presente artículo), lo que significa que el ámbito de aplicación de esta disposición se limita a la aplicación del presente Reglamento.

A la luz de las consideraciones anteriores, es evidente que las misiones y operaciones de la PCSD (incluida la operación Sophia) no son organismos de la UE en el sentido del artículo 15 del TFUE.

3) El SEAE informó al reclamante de que, según el servicio jurídico de la Operación Sophia, este último podía recibir y tramitar solicitudes de acceso a documentos que le fueran enviados directamente. Sin embargo, la operación Sophia ha informado al reclamante de que no es responsable de las solicitudes de acceso a documentos con arreglo al Reglamento (CE) n.o 1049/2001. ¿Podría aclarar el SEAE este punto?

El representante del SEAE declaró que el SEAE había remitido efectivamente al reclamante a la operación Sophia en relación con determinados documentos que el SEAE no poseía y que, por lo tanto, no podía divulgar en virtud del Reglamento (CE) n.o 1049/2001.

Sin embargo, se aclaró que, al hacerlo, el SEAE no había indicado que las solicitudes de acceso dirigidas a la operación Sophia se tramitarían en el marco del Reglamento (CE) n.o 1049/2001. Por lo tanto, esto explica la respuesta de la operación Sophia a las solicitudes del reclamante, ya que el reclamante mencionó que estaba dirigiendo sus solicitudes a la operación Sophia en virtud del Reglamento (CE) n.o 1049/2001.

4) ¿Existe una política sobre cómo la Operación Sophia maneja las solicitudes de acceso a los documentos?

El representante del SEAE declaró que, dado que la operación Sophia es una entidad distinta, esta cuestión debería dirigírsele directamente.

No obstante, se añadió que el SEAE había convocado una reunión con la Operación Sophia para informarse de la forma en que la Operación trata las solicitudes de acceso a los documentos. En este contexto, la operación Sophia había informado al SEAE de que estaba desarrollando una política para tramitar las solicitudes de acceso. En particular, la Operación Sophia había identificado a su portavoz como la persona a la que debían dirigirse o remitirse tales solicitudes.

5) ¿Existe una política en vigor sobre la forma en que el SEAE tramita las solicitudes de acceso a documentos en poder de la Operación Sophia o relacionados con ella, u operaciones similares de la PCSD?

Para las solicitudes relativas a operaciones militares, el SEAE aplica las mismas normas y prácticas que para otras solicitudes que recibe para acceder a documentos que obren en su poder. Los métodos de trabajo se basan en el Reglamento 1049/2001 y en la Decisión de Ejecución del SEAE, PROC HR (2011) 012 sobre las normas de acceso a los documentos.

En términos operativos, los procedimientos internos de trabajo pueden describirse de la siguiente manera:

1. Recepción y atribución: Al recibir una solicitud de acceso a documentos, el SEAE envía un acuse de recibo al solicitante y registra la solicitud en la base de datos de acceso a documentos. El Equipo de Transparencia atribuye la solicitud a la división o divisiones pertinentes del SEAE, que en el caso de las operaciones militares normalmente se refieren a diferentes divisiones dentro del SEAE, incluida la división geográfica. Por ejemplo, las solicitudes relativas a la operación Sophia se refieren a menudo a Libia y se consulta a la oficina geográfica responsable de este país (hay que señalar que el Equipo solo puede instruir a las divisiones que forman parte del SEAE y no, por ejemplo, a la propia operación o al presidente del Comité Militar de la UE, a quienes informan las operaciones militares).

2. Identificación: Se pide a las divisiones del SEAE afectadas que verifiquen si poseen (están en posesión) del documento solicitado, lo que incluye si han sido incluidas en la correspondencia o en una copia del documento. El SEAE también busca en la base de datos de gestión de documentos del SEAE, en ARES y en el registro público del SEAE electrónico.

3. Examen: Si se han identificado documentos, se pide a la división que tiene acceso a ellos que examine cada documento individualmente para comprobar si puede hacerse público, total o parcialmente:

a. Si el examen concluye que el documento es público o que puede divulgarse, la división informará de ello al Equipo de Transparencia.

b. Si el examen lleva a la conclusión de que se aplican una o varias de las excepciones previstas en el artículo 4 del Reglamento (CE) n.o 1049/2001, por las que se denegará total o parcialmente el acceso al documento, la división deberá proporcionar un texto al Equipo de Transparencia explicando el contenido del documento y una justificación para explicar qué «daño» podría causar una divulgación pública y qué exenciones del Reglamento se aplican al documento o a sus partes expurgadas.

4. Consulta a terceros: Si el documento procede de la operación o de otro tercero, se llevará a cabo una consulta, de conformidad con el artículo 4, apartado 4, del Reglamento (CE) n.o 1049/2001, a menos que el examen haya concluido que está claro que el documento se divulgará o no. En el caso de las consultas de terceros con la operación Sophia, el SEAE normalmente ha recibido una respuesta de la operación en un plazo de dos a tres días hábiles. La Operación ha acordado que el SEAE puede divulgar su documento en su totalidad o ha proporcionado al SEAE justificaciones sobre por qué la Operación, como parte consultada, no está a favor de la divulgación.

5. Respuesta: Una vez recibida la información de todas las divisiones del SEAE afectadas, se preparará un proyecto de respuesta al solicitante:

a. Si el SEAE no está en posesión del documento, informará al solicitante de que no está en posesión del documento solicitado y explicará que la operación en sí no forma parte del SEAE.

b. Si el examen ha concluido que el SEAE posee el documento y puede hacerse público, el Equipo de Transparencia enviará el documento al solicitante. Si el documento está clasificado, se evaluará la posibilidad de desclasificarlo antes de hacerlo público. En ese momento, los documentos divulgados también se marcan como documento público en el registro electrónico del SEAE, donde se ponen a disposición del gran público.

c. En caso de respuestas negativas, o si sólo puede concederse un acceso parcial, el proyecto pasará por la División de Asuntos Jurídicos para su validación antes de su aprobación por el Jefe de la División de Asuntos Parlamentarios. Si se ha denegado el acceso, en la respuesta se informará a los solicitantes de su derecho a solicitar una revisión de la decisión presentando una solicitud confirmatoria al SEAE en un plazo de quince días hábiles. (Las solicitudes de confirmación son decididas por el Director de Presupuesto y Administración del SEAE. En caso de respuesta negativa a una solicitud confirmatoria, el SEAE informará al ciudadano de su derecho a interponer un recurso judicial contra el SEAE o presentar una reclamación ante el Defensor del Pueblo Europeo.)

6. Todas las respuestas salientes se registran tanto en la base de datos ATD como en ARES.

6) ¿Ha recibido el SEAE solicitudes de acceso a documentos en poder de otras operaciones de la PCSD o relacionados con ellas? En caso afirmativo, ¿cómo ha abordado estas cuestiones?

El SEAE recibe aproximadamente entre 160 y 180 solicitudes iniciales de acceso a documentos al año, algunas de las cuales se refieren a operaciones de la PCSD.

Por ejemplo, 10 de las 168 solicitudes iniciales se referían a operaciones militares en 2017. La información sobre la respuesta facilitada se resume en el cuadro 1 del anexo. En términos de manejo operacional, los procedimientos internos estándar, como se describió anteriormente, se aplican a las operaciones militares.

El número exacto de solicitudes iniciales recibidas relativas a misiones civiles de la PCSD y la respuesta dada se resumen en el cuadro 2 del anexo. En el caso de las misiones civiles, la atribución interna y la práctica de identificación se ven facilitadas por el hecho de que, en la mayoría de los casos, solo debe participar una dirección del SEAE. En algunos casos, sin embargo, también se contactará con la oficina geográfica, si el documento solicitado se refiere a un país específico.

Durante la reunión, el representante del SEAE añadió que es relativamente raro que el SEAE no disponga de los documentos solicitados en tales casos.

3. Conclusión de la reunión

El equipo de investigación de la Defensora del Pueblo y los representantes del SEAE acordaron que, dado que las preguntas 1 y 2 se refieren a cuestiones jurídicas complicadas, el SEAE las abordaría en forma de respuesta por escrito.

El equipo de investigación del Defensor del Pueblo expresó su gratitud por la buena cooperación de los representantes del SEAE implicados y presentes. La reunión terminó entonces.

Posteriormente, el SEAE facilitó al Defensor del Pueblo una respuesta detallada por escrito a las preguntas 1 y 2, según lo acordado durante la reunión. El SEAE también respondió por escrito a las preguntas fácticas (5) y (6). Las aportaciones escritas del SEAE se utilizaron para la preparación del presente informe.

Bruselas, 28.11.2018

 

Fergal O’Regan Anthony Elpida Apostolidou

Jefe de la Unidad de Investigación 2 Unidad de Investigación Estratégica

 

Anexos:

Cuadro 1: Número de solicitudes de acceso a documentos recibidas por el SEAE en relación con operaciones militares de la PCSD

 

 

Cuadro 2: Número de solicitudes de acceso a documentos recibidas por el SEAE en relación con misiones civiles de la PCSD

 

 

[1] El mandato principal de la misión de la Operación Sophia es realizar esfuerzos sistemáticos para identificar, capturar y eliminar buques y habilitar activos utilizados o sospechosos de ser utilizados por traficantes o traficantes de migrantes, con el fin de contribuir a los esfuerzos más amplios de la UE para desarticular el modelo de negocio de las redes de tráfico ilícito y trata de seres humanos en el Mediterráneo central meridional y prevenir nuevas pérdidas de vidas humanas en el mar. https://www.operationsophia.eu/

[2] La carta del Defensor del Pueblo por la que se abre la investigación puede consultarse en: https://www.ombudsman.europa.eu/en/correspondence/en/100081

[3] Tras la reunión, el SEAE respondió a las preguntas 1), 2), 5) y 6) en forma de respuesta escrita. Por lo tanto, la respuesta escrita se utilizó para la preparación del informe de la reunión.

[4] Véase, por ejemplo, el artículo 13 de la Decisión (PESC) 2017/1869 del Consejo, de 16 de octubre de 2017, relativa a la Misión asesora de la Unión Europea en apoyo de la reforma del sector de la seguridad en Irak (EUAM Irak) (DO L 266 de 17.10.2017, p. 12).

[5] Decisión (PESC) 2015/778 del Consejo, de 18 de mayo de 2015, relativa a una operación militar de la Unión Europea en el Mediterráneo central meridional (operación EUNAVFOR MED SOPHIA) (DO L 122 de 19. 5. 2015, p. 31.

[6] Artículo 8 de la Decisión (PESC) 2015/528 del Consejo, de 27 de marzo de 2015, por la que se establece un mecanismo para administrar la financiación de los costes comunes de las operaciones de la UE con repercusiones en el ámbito militar o de la defensa (Athena) y por la que se deroga la Decisión 2011/871/PESC (DO L 84 de 28.3.2015, p. 39).

[7] OPLAN para la operación SOPHIA, p. 39.

[8] Auto del Presidente del Tribunal General de 22 de julio de 2010, H/Consejo y Comisión (T-271/10 R), apartados 19 a 20.

[9] Sentencia del Tribunal de Justicia de 12 de noviembre de 2015 en el asunto C-493/13 P, Elitaliana SpA / Eulex Kosovo.

[10] Reglamento (UE) 2016/794 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de mayo de 2016, relativo a la Agencia de la Unión Europea para la Cooperación Policial (Europol) y por el que se sustituyen y derogan las Decisiones 2009/371/JAI, 2009/934/JAI, 2009/935/JAI, 2009/936/JAI y 2009/968/JAI del Consejo (DO L 135 de 24.5.2016, p. 53).