Muy señor mío: 

Me dirijo a usted para compartir nuestras opiniones preliminares en este caso y espero que la Comisión pueda tenerlas en cuenta en su decisión confirmatoria.

El asunto se refiere a la negativa implícita de la Comisión a dar acceso público a veinte (de un total de veintisiete) documentos que contenían aportaciones de partes interesadas que la Comisión recibió en el contexto de la elaboración de la propuesta legislativa de Ley de Restauración de la Naturaleza [1].

 En la fase inicial, la Comisión denegó el acceso a los documentos en su totalidad, alegando que la divulgación socavaría gravemente un proceso de toma de decisiones en curso, ya que el proceso legislativo pertinente aún no se había completado [2]. En concreto, la Comisión alegó que la divulgación revelaría opciones políticas provisionales que no reflejan la evolución posterior de la propuesta legislativa durante los diálogos tripartitos. Por lo tanto, la divulgación podría dar lugar a malentendidos innecesarios. La Comisión también consideró que el acceso parcial no era posible, ya que el contenido restante de los documentos, tras la supresión de partes confidenciales, carecería de sentido.

El denunciante impugnó la decisión de la Comisión presentando una solicitud confirmatoria. A falta de respuesta en el plazo establecido, que expiró el 18 de abril de 2024, el reclamante se dirigió al Defensor del Pueblo.

El 3 de mayo de 2024, nuestra Oficina instó a la Comisión a emitir una decisión confirmatoria. También pedimos que se inspeccionaran los documentos en cuestión y dimos a la Comisión la oportunidad de formular observaciones.

En respuesta, la Comisión compartió una copia de los documentos con nuestra Oficina. Sin embargo, la Comisión no ha presentado observaciones de fondo y, hasta la fecha, no ha adoptado una decisión confirmatoria. Por el contrario, la Comisión indicó que seguía consultando a los terceros afectados.

El equipo de investigación del Defensor del Pueblo ha inspeccionado ahora los veinte documentos objeto de la reclamación, así como los siete documentos a los que la Comisión ha concedido al demandante un amplio acceso público. Sobre la base de esta revisión, no estamos convencidos de que los documentos en cuestión pudieran denegarse legítimamente en el momento de la adopción de la decisión inicial de la Comisión, y ciertamente no en su totalidad.

Observamos, en particular, que todos los documentos controvertidos en el presente asunto se elaboraron o recibieron durante la elaboración de la propuesta legislativa de Ley de Restauración de la Naturaleza. Los documentos reflejan las posiciones de los distintos Estados miembros y de diversos agentes de la sociedad civil (principalmente ONG medioambientales) sobre lo que debe abarcar la futura legislación, así como otras aportaciones aportadas por estas partes interesadas. Esta información ha servido de base para la toma de decisiones de la Comisión que dio lugar a la publicación de su propuesta legislativa.

El Tribunal de Justicia ha sostenido que, en principio, los documentos legislativos deben divulgarse, incluso en la fase en que la adopción de una propuesta legislativa por parte de la Comisión sigue siendo incierta y el proceso de toma de decisiones está en curso.[3] Como principio general, no debe permitirse que las partes interesadas que contribuyen activamente a un proceso de toma de decisiones de una autoridad pública lo hagan a puerta cerrada.[4] En este caso, la Comisión ya había adoptado, en el momento de la solicitud de acceso, su propuesta de Ley de Restauración de la Naturaleza, junto con el informe de evaluación de impacto pertinente y los documentos conexos.

Sobre la base de nuestra revisión de los documentos, no consideramos que contengan información especialmente sensible que pudiera haber socavado gravemente la toma de decisiones de la Comisión mientras aún estaba en curso (ni el procedimiento legislativo que la siguió). Específicamente, la información en los documentos es, en gran medida, de naturaleza bastante general y/o ya se había hecho pública en otro lugar (incluso en forma resumida o en un formato diferente). Por ejemplo, algunos de los Estados miembros afectados habían compartido «meramente» su propia experiencia y mejores prácticas en relación con sus normas nacionales pertinentes o habían pedido a la Comisión aclaraciones sobre sus propios puntos de vista. Por lo que se refiere a las opiniones preliminares y las opciones políticas, muchas de ellas se reflejan en la propia evaluación de impacto de la Comisión (publicada junto con el proyecto de propuesta legislativa) o habían sido puestas a disposición en otro lugar por su autor respectivo [5].

Por las razones muy generales de no divulgación que la Comisión aportó en su decisión inicial, no está claro cómo la divulgación de opiniones preliminares y opciones políticas podría haber dado lugar a «malentendidos innecesarios». Como los tribunales de la UE han sostenido en múltiples ocasiones, el público es perfectamente capaz de entender que ciertos documentos son de naturaleza provisional y, por lo tanto, pueden estar sujetos a cambios [6]. 

A este respecto, tampoco está claro de qué manera la información retenida es diferente de la información que la Comisión ya había publicado [7], como las contribuciones a la consulta pública o la información que reveló al denunciante [8], a saber, informes sobre talleres con las partes interesadas. En particular, todos estos documentos contienen opiniones provisionales y opciones políticas que pueden haberse reflejado o no en la evolución de la propuesta legislativa en cuestión durante las negociaciones tripartitas.

Por lo que se refiere a las aportaciones de los agentes de la sociedad civil, también puede suponerse razonablemente que estas partes interesadas continuaron sus esfuerzos para ejercer presión en favor de los intereses que representan después de que la Comisión hubiera publicado su proyecto de propuesta legislativa. Por lo tanto, es muy probable que los colegisladores de la UE conocieran sus puntos de vista y las opciones políticas que propusieron. Lo mismo puede decirse de las opiniones que los Estados miembros habían compartido con la Comisión.

Por lo tanto, parece que la Comisión no ha demostrado que la divulgación de los documentos controvertidos, en el momento de la adopción de la Decisión inicial, hubiera afectado gravemente, prolongado o complicado el buen desarrollo del procedimiento legislativo. A la luz de lo anterior y de la clara jurisprudencia de la UE sobre la transparencia de los documentos legislativos [9], nuestra opinión preliminar es que la negativa de la Comisión a dar acceso público a los documentos constituía una mala administración.

En vista de ello, instamos a la Comisión a que conceda un amplio acceso [10] a los documentos en cuestión sin más demora, y a más tardar el 31 de julio de 2024.

Observamos que, entretanto, el procedimiento legislativo ha concluido, con la adopción formal de la Ley de Restauración de la Naturaleza por el Consejo de la UE el 17 de junio de 2024 [11].

En caso de que la Comisión desee compartir puntos de vista adicionales, en respuesta a la presente carta, le agradeceríamos que los facilitara al mismo tiempo que la decisión confirmatoria.

Por último, tenga en cuenta que tenemos la intención de compartir esta carta con el denunciante. Por lo tanto, solicitamos a la Comisión que nos informe si considera confidencial cualquier información contenida en la presente carta, a más tardar el 17 de julio de 2024.

Le saluda con sinceridad,

Rosita Hickey 

Director de Investigaciones

Estrasburgo, 10.7.2024

[1] https://environment.ec.europa.eu/publications/nature-restoration-law_en.

[2] De conformidad con el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento 1049/2001.

[3] Asunto C-57/16 P, Client Earth/Comisión, apartado 92. La Defensora del Pueblo consideró que los documentos que contienen aportaciones que se incorporan a una propuesta legislativa constituyen elementos importantes del proceso legislativo de la UE y, por lo tanto, deben beneficiarse del acceso más amplio concedido a los documentos legislativos; véase la Recomendación sobre la negativa de la Comisión Europea a dar acceso público a los documentos relativos a su propuesta de Reglamento para prevenir y combatir el abuso sexual de menores en línea (asunto 2421/2023/MIG), disponible en: https://www.ombudsman.europa.eu/es/recommendation/es/185538#_ftn18.

[4] Esto también se refleja en las «Directrices para la mejora de la legislación» de la Comisión, que establecen que las relaciones con las partes interesadas se rigen por cuatro principios, incluido el principio de «hacer que el proceso de consulta y la forma en que ha afectado a la elaboración de políticas sean transparentes para las partes interesadas y para el público en general»: https://commission.europa.eu/system/files/2021-11/swd2021_305_en.pdf (véase el capítulo II, punto 3).

[5] Véase, por ejemplo, https://www.clientearth.org/media/l05dyfl2/nature-restoration-law_firstanalysis_august2022.pdf.

[6] Sentencia del Tribunal General de 22 de marzo de 2018, De Capitani/Parlamento, T-540/15, apartado 120: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62015TJ0540&qid=1712587676840.

[7] Documentos 1 a 3.

[8] Documentos 4 a 7.

[9] Client Earth/Comisión (véase la nota 3 supra).

[10] Observamos que los documentos en cuestión contienen datos personales de personas físicas. Esta información podrá ocultarse razonablemente de conformidad con el artículo 4, apartado 1, letra b).

[11] https://www.consilium.europa.eu/es/meetings/env/2024/06/17/.