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Nota de clausura sobre la iniciativa estratégica para mejorar el marco ético y de transparencia del Parlamento Europeo (SI/1/2023/MIK)
Nota de cierre - Fecha Jueves | 07 diciembre 2023
Caso SI/1/2023/MIK - Abierto el Viernes | 27 enero 2023 - Decisión de Jueves | 07 diciembre 2023 - Institución concernida Parlamento Europeo - País Francia
Inicio de una investigación
27/01/2023Investigación en curso
27/01/2023Resultado de la investigación
07/12/2023
El escándalo «Qatargate», denunciado por primera vez en diciembre de 2022, involucró acusaciones de corrupción e influencia indebida de terceros Estados en las actividades del Parlamento Europeo. En enero de 2023, la Defensora del Pueblo inició una iniciativa estratégica para obtener más información sobre cómo tenía previsto el Parlamento Europeo reformar su marco ético y de transparencia a raíz de este escándalo.
Esta iniciativa estratégica se llevó a cabo paralelamente a los trabajos del Parlamento sobre la aplicación de las reformas internas, en concreto la «propuesta de 14 puntos» presentada por el presidente del Parlamento y refrendada por la Conferencia de Presidentes. Si bien estas propuestas han dado lugar a muchas reformas positivas, el Defensor del Pueblo señala que el marco básico para la regulación de las faltas éticas por parte de los diputados no se ha modificado. La interpretación y la aplicación del Código de Conducta seguirán siendo competencia de los miembros. El Presidente del Parlamento Europeo seguirá imponiendo sanciones oficiales por incumplimiento del Código de Conducta sobre la base de las recomendaciones formuladas por un Comité Consultivo compuesto íntegramente por diputados al Parlamento Europeo.
Por lo que se refiere a la administración del nuevo marco ético, persisten algunas preguntas y preocupaciones.
En primer lugar, como ha señalado el Defensor del Pueblo en numerosas ocasiones, el seguimiento y la aplicación proactivos son fundamentales para garantizar el cumplimiento de las normas éticas. Actualmente, de las respuestas recibidas y de la información pública disponible no se desprende claramente cómo supervisará y hará cumplir el Parlamento las nuevas normas. Por ejemplo, no está del todo claro quién supervisará el cumplimiento de los nuevos períodos de reflexión; cómo se comprobará y aplicará la obligación de publicar las reuniones programadas en línea con los grupos de presión; quién llevará a cabo los controles de las nuevas declaraciones de intereses privados y qué implicarán dichos controles.
En segundo lugar, un componente clave del paquete de reformas es un papel más proactivo del Comité Consultivo del Código de Conducta en la supervisión del cumplimiento del marco ético. Por primera vez, se le autorizará a recibir «señales» sobre supuestas infracciones del Código. Sin embargo, no está claro qué forma deben adoptar estas señales, cómo deben comunicarse al Comité y cómo se evaluarán. Las normas modificadas no proporcionan detalles a este respecto. El funcionamiento eficaz del Comité es aún más importante ahora que, con arreglo a las nuevas normas, se han reforzado las definiciones de intereses privados y las normas sobre la resolución de posibles conflictos, pero, al mismo tiempo, los diputados pueden seguir participando en actividades paralelas.
Por último, la transparencia del propio proceso de reforma es insuficiente, ya que la mayoría de los debates tienen lugar en foros que no son públicos y los documentos pertinentes que se ponen a disposición del público son limitados. Este fue el caso, en particular, de las decisiones adoptadas por la Mesa del Parlamento Europeo. Cuando las decisiones internas del Parlamento se refieran a asuntos de interés público significativo, como las normas relativas a la conducta ética de sus miembros, debe haber suficiente transparencia para que el público pueda examinar y comentar el proceso antes de tomar decisiones.
Antecedentes
Tras el escándalo del «Qatargate» en diciembre de 2022, el Parlamento Europeo puso en marcha una reforma de su marco ético y de transparencia. Como primer paso en este proceso de reforma, el presidente del Parlamento Europeo anunció una «propuesta de 14 puntos», respaldada por la Conferencia de Presidentes, en la que se indicaban las medidas que debían adoptarse para subsanar las deficiencias en el marco reveladas por el escándalo.
La Defensora del Pueblo inició una iniciativa estratégica en enero de 2023 para obtener más información sobre los planes de reforma del Parlamento y compartir con el Parlamento la experiencia de su Oficina sobre elementos que son cruciales para la administración y el cumplimiento efectivos de las normas éticas y de transparencia. También señala a la atención la necesidad de que el propio proceso de reforma sea transparente. En respuesta, el presidente del Parlamento acogió con satisfacción las observaciones del Defensor del Pueblo y facilitó algunos detalles sobre las medidas previstas.
El Parlamento ha finalizado ahora esta primera fase de sus esfuerzos de reforma, y las nuevas normas se pondrán a prueba en la práctica. El Parlamento ha reforzado algunas de sus normas, en particular sobre la transparencia de las declaraciones de intereses privados de los diputados, los conflictos de intereses y las declaraciones de reuniones con representantes de intereses. Una nueva «página web de transparencia» en el sitio web del Parlamento también es un paso positivo.
El Defensor del Pueblo decidió cerrar la iniciativa estratégica, formulando preguntas que el Parlamento aún debería abordar para garantizar que las nuevas normas se apliquen de manera efectiva. Estas se referían, en particular, a la forma en que el Parlamento organiza el seguimiento y la notificación de posibles infracciones de las normas, en particular en el seno del Comité Consultivo del Código de Conducta.
La iniciativa estratégica
El 27 de enero de 2023, la Defensora del Pueblo escribió al Parlamento para compartir sus puntos de vista sobre las reformas propuestas.[1] Insiste en la necesidad de transparencia del propio proceso de reforma. También acoge con satisfacción las propuestas concretas de normas nuevas o mejoradas que se están examinando en ese momento. Sin embargo, señaló que la supervisión diligente e independiente y la aplicación de las normas éticas existentes eran fundamentales. Señala que el principal mecanismo de seguimiento del Código de Conducta de los diputados al Parlamento Europeo, a saber, el Comité Consultivo del Parlamento, tiene competencias limitadas.
En su respuesta de 6 de febrero de 2023, el Parlamento acogió con satisfacción las observaciones del Defensor del Pueblo y esbozó el proceso de reforma.[2] El presidente acordó que el proceso debía ser transparente e implicar el mayor número posible de voces.
El 20 de marzo de 2023, tras un análisis detallado de la «propuesta de 14 puntos», la Defensora del Pueblo identificó otros ámbitos que podrían beneficiarse de una mayor claridad o de una explicación más detallada a fin de garantizar que las normas como tales sean adecuadas para su finalidad.[3] Envió una serie de preguntas al Parlamento para ayudarle a especificar cómo abordarían las normas modificadas las deficiencias detectadas en el marco existente y determinar si el sistema de supervisión y ejecución del Parlamento para estas normas sería suficiente.
El Parlamento responde que el proceso de reforma sigue en curso, por lo que no es posible responder a todas las preguntas planteadas. No obstante, proporcionó respuestas en la medida de lo posible y en la medida de lo posible.
Preguntas del Defensor del Pueblo y respuestas del Parlamento
En su carta de 20 de marzo de 2023, la Defensora del Pueblo indicó los siguientes elementos clave del sistema de supervisión y ejecución.
1. El Defensor del Pueblo preguntó si el Comité Consultivo tendría competencias para llevar a cabo investigaciones basadas en reclamaciones y por iniciativa propia. También pregunta cómo podría garantizar el Parlamento la aplicación de las recomendaciones del Comité, así como preguntas sobre su imparcialidad e independencia y la transparencia de su trabajo.
El Parlamento respondió que «un Comité Consultivo sustancialmente reforzado debería asumir un papel proactivo a la hora de señalar determinadas situaciones al Presidente». Su imparcialidad debía garantizarse mediante una composición políticamente equilibrada y medidas de salvaguardia para el nombramiento de ponentes y del presidente.
El Comité Consultivo, reforzado por tres miembros adicionales, debe ahora supervisar proactivamente el cumplimiento del Código de Conducta relativo a los intereses privados de los diputados al Parlamento Europeo. También se supone que recibe «señales» de supuestas infracciones del Código [4]. Sin embargo, queda por ver cómo funcionará en la práctica este poder de «señalización».
2. El Defensor del Pueblo preguntó cómo las nuevas normas introducidas como parte del proceso de reforma reforzarían las existentes, en particular en lo que respecta a las disposiciones administrativas para supervisar el cumplimiento y la ejecución en caso de incumplimiento, también mediante el uso de sanciones. Menciona específicamente las normas relativas al «período de reflexión» para los antiguos diputados, la declaración obligatoria de reuniones con representantes de intereses, las declaraciones de conflictos de intereses de los ponentes y ponentes alternativos, las declaraciones de intereses económicos de los diputados y la prohibición de los grupos de amistad con terceros países.
El Parlamento explicó que el ámbito de aplicación de algunas normas nuevas sería más amplio que el de las existentes y que los servicios sectoriales se encargarán de supervisar el cumplimiento. Los detalles de las medidas organizativas y la decisión relativa a los servicios encargados son cuestiones determinadas por el Secretario General [5]. Además, el Parlamento informó al Defensor del Pueblo de que el Reglamento sería más claro sobre la posibilidad de imponer sanciones en caso de incumplimiento de las normas deontológicas y que el uso de las sanciones debería ser más generalizado.
3. El Defensor del Pueblo preguntó qué entidades del Parlamento serían responsables de coordinar el proceso de reforma y cómo se haría transparente el propio proceso.
El Parlamento afirmó que se había creado un «grupo de trabajo administrativo específico» para preparar la adopción de las medidas por parte de los órganos competentes del Parlamento, es decir, la Mesa, la Comisión de Asuntos Constitucionales y los servicios administrativos de la Secretaría General.
Además, la Comisión Especial sobre Injerencias Extranjeras en Todos los Procesos Democráticos de la Unión Europea, incluida la Desinformación, y el Fortalecimiento de la Integridad, la Transparencia y la Rendición de Cuentas en el Parlamento Europeo (Comisión NING2) han recibido un mandato renovado, que incluye la evaluación de las posibles deficiencias en las relaciones del Parlamento con terceros países.
El Parlamento no abordó directamente la cuestión de cómo garantizaría la transparencia del proceso de reforma.
Evaluación del Defensor del Pueblo
La Defensora del Pueblo acoge con satisfacción la información que le ha facilitado el Parlamento en el marco de esta iniciativa. Le ha permitido identificar los avances realizados desde el inicio del proceso de reforma del Parlamento, especialmente en lo que respecta a los cambios en el Reglamento interno y el Código de Conducta del Parlamento, adoptados durante la sesión plenaria de septiembre de 2023.[6] El Parlamento ha reforzado sus normas, en particular en lo que respecta a la transparencia de las declaraciones de intereses privados de los diputados, los conflictos de intereses y las declaraciones de reuniones con representantes de intereses. Por primera vez, la Mesa también ha introducido un período de incompatibilidad para los antiguos diputados, aunque solo durante seis meses.[7] Una nueva «página web de transparencia»[8] en el sitio web del Parlamento también es un paso positivo.
Sin embargo, no hubo suficiente transparencia en el proceso de reforma en sí, ya que la mayoría de los debates tuvieron lugar en foros que no eran públicos y con documentación limitada de dominio público. Aunque el Parlamento ya ha aplicado la «propuesta de 14 puntos»,[9] era difícil para el público seguir cómo se negociaban algunas decisiones cruciales en la Mesa [10] y en un grupo de trabajo informal de la Comisión de Asuntos Constitucionales antes de ser sometidas a votación en comisión. Esto fue especialmente cierto en el caso de los trabajos de la Mesa, que no divulgó ninguno de los proyectos de documentos que condujeron a la adopción de sus decisiones relativas a antiguos diputados,[11] las normas sobre el acceso a los locales del Parlamento [12] y las normas que rigen la participación de representantes de intereses en actos celebrados en los locales del Parlamento [13]. Las actas de las reuniones de la Mesa, en las que se debaten los proyectos de decisión, no se publican hasta después de la aprobación de las decisiones. Esto impidió el escrutinio público por parte de los ciudadanos o la sociedad civil antes de la conclusión del proceso de toma de decisiones. Esto es particularmente lamentable dado que estas decisiones buscaban regular mejor la representación de intereses. Además, la «propuesta de 14 puntos», crucial para el proceso de reforma como principal responsable de la agenda, no es pública en la actualidad. En cambio, solo un comunicado de prensa que resuma este documento está disponible públicamente.[14]
Además, todavía hay margen de mejora, en particular en lo que se refiere a lo siguiente:
1. Como el Defensor del Pueblo ha declarado en numerosas ocasiones, los cambios en las normas no son suficientes para garantizar un marco de integridad sólido y eficaz. Lo más importante son los cambios en la cultura y la mentalidad, que deben ir acompañados de una aplicación y un cumplimiento adecuados. Actualmente, de las respuestas recibidas y de la información de dominio público no se desprende claramente cómo supervisará y hará cumplir el Parlamento las normas reforzadas con respecto a los diputados, los antiguos diputados, el personal y los representantes de intereses. El seguimiento y la ejecución proactivos son fundamentales para garantizar el cumplimiento de las normas reforzadas. Por ejemplo, no está del todo claro quién supervisará el cumplimiento de los nuevos períodos de reflexión; cómo se comprobará y aplicará la obligación de publicar las reuniones en línea con los grupos de presión; quién llevará a cabo los controles de las nuevas declaraciones de intereses privados que deben presentarse antes del 31 de diciembre de 2023 y en qué se diferenciarán de los controles de verosimilitud ya realizados; y si se exigirá a los diputados al Parlamento Europeo que aporten documentos justificativos cuando presenten sus formularios de declaración para permitir la realización de controles significativos.
La Defensora del Pueblo anima a la administración del Parlamento a considerar estas cuestiones a medida que aplica las reformas con vistas a crear un marco de integridad sólido, eficaz, transparente y predecible antes de las próximas elecciones al Parlamento Europeo.
2. La Defensora del Pueblo hizo hincapié en la importancia del Comité Consultivo para el correcto funcionamiento del Código de Conducta del Parlamento. Las normas recientemente adoptadas aún no aclaran plenamente si las nuevas competencias y responsabilidades del Comité abordarán las deficiencias existentes en la administración y aplicación del Código de Conducta y de qué manera. Los informes anuales del Comité Consultivo ofrecen pocos detalles sobre cómo se verifican las declaraciones de intereses económicos de los diputados, lo que cobra aún más importancia dado que estas declaraciones abarcarán ahora una categoría aún más amplia de intereses «privados». También queda por ver cómo se evaluará la compatibilidad de determinadas actividades paralelas de los diputados con su deber de representar y priorizar los intereses de los ciudadanos de la UE.
La Defensora del Pueblo señala que ahora se espera que el Comité asuma un papel más proactivo en la supervisión del cumplimiento del Código de Conducta, y que estará autorizado a recibir «señales» sobre supuestas infracciones del Código. Sin embargo, aún no está claro qué forma deben adoptar estas señales, cómo deben comunicarse al Comité y cómo se evaluarán. Una mayor transparencia sobre estos y otros procedimientos sería bienvenida y no debería esperar hasta la publicación del informe anual del Comité. El funcionamiento eficaz del Comité es aún más importante ahora que, con arreglo a las nuevas normas, se han reforzado las definiciones de intereses privados y las normas sobre la resolución de posibles conflictos, pero, al mismo tiempo, los diputados pueden seguir participando en actividades paralelas. Además, la propuesta de creación de un órgano interinstitucional de ética por parte de las instituciones de la UE hace que el papel del Comité Consultivo del Parlamento sea aún más importante a la hora de hacer cumplir el propio marco ético del Parlamento en consonancia con las normas éticas comunes [15].
Para apoyar a la comisión lo más eficazmente posible, el Parlamento debe reflexionar sobre el procedimiento de control de las declaraciones de intereses privados presentadas por los diputados, y si este procedimiento debe incluir la solicitud y el control de la documentación de antecedentes. El Parlamento también debe reflexionar sobre las competencias del Comité Consultivo y la aplicación de sus recomendaciones, así como formalizar el procedimiento en el que el Comité recibirá «señales» de posibles infracciones, incluida la protección contra represalias para quienes proporcionen señales. El Defensor del Pueblo señala que el Parlamento ha otorgado a la Mesa los poderes necesarios para seguir reforzando el marco procedimental del Comité. Con arreglo a las nuevas normas, «la Mesa podrá adoptar normas sobre el procedimiento de señalización de presuntas infracciones». [16] El Defensor del Pueblo sigue confiando en que, en el ejercicio de esta facultad, la Mesa garantizará una transparencia adecuada de su toma de decisiones.
3. El Parlamento también debe reflexionar sobre la transparencia del propio proceso de reforma, en particular en lo que respecta a las decisiones adoptadas por la Mesa. En términos más generales, el Parlamento podría poner a disposición las actas de las reuniones (o proyectos de versión) en las que se elaboren proyectos de decisión de interés público significativo, como los relativos al establecimiento de normas éticas y de transparencia que se esperan de sus miembros, antes de la adopción de tales decisiones. Además, el Parlamento debe, en este contexto, divulgar los documentos preparatorios sobre la base de los cuales se adoptan dichas decisiones, incluidas las notas del Secretario General y los proyectos de decisión. Este mayor nivel de transparencia permitiría al público examinar y comentar los procesos internos de toma de decisiones que revisten un interés público significativo.
Conclusión
La Defensora del Pueblo acoge con satisfacción la información que le ha facilitado el Parlamento en el marco de esta iniciativa. Dicho esto, el Defensor del Pueblo lamenta la insuficiente transparencia del proceso. Además, todavía hay margen de mejora en lo que respecta a los recursos y las disposiciones necesarios para supervisar y hacer cumplir adecuadamente las normas modificadas, en particular en lo que respecta al Comité Consultivo y a la transparencia del proceso de toma de decisiones de la Mesa. La Defensora del Pueblo cierra ahora esta iniciativa con la esperanza de que esta evaluación sea útil para seguir desarrollando y aplicando las normas del Parlamento en materia de integridad y transparencia.
Emily O'Reilly Defensora del Pueblo
Europeo
Estrasburgo, 7.12.2023
[1] https://www.ombudsman.europa.eu/es/doc/correspondence/es/165342
[2] https://www.ombudsman.europa.eu/es/doc/correspondence/es/165840
[3] Para consultar la lista completa de preguntas, véase la carta del Defensor del Pueblo al presidente del Parlamento, enviada el 30 de marzo de 2023.
[4] Véase el artículo 10 del anexo I del Reglamento del Parlamento Europeo relativo al Código de conducta de los diputados al Parlamento Europeo en materia de integridad y transparencia, https://www.europarl.europa.eu/rules/rules20231101/Rules20231101_EN.pdf.
[5] Además, la Mesa adoptó medidas de aplicación del Código de conducta: https://www.europarl.europa.eu/pdf/meps/Implementing%20measures_EN.pdf
[6] Reglamento interno del Parlamento Europeo en vigor a partir del 1 de noviembre de 2023; véanse también las enmiendas, https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2023-0316_EN.html
[7] Decisión de la Mesa del Parlamento Europeo de 17 de abril de 2023
[8] https://www.europarl.europa.eu/at-your-service/es/transparency
[9] https://www.europarl.europa.eu/news/files/ep-implementation-progress-of-14-points-reform-25-Sept.pdf
[10] La Mesa es el órgano que establece las normas para el Parlamento. Establece el anteproyecto de presupuesto del Parlamento y decide todas las cuestiones administrativas, de personal y organizativas. La Mesa está compuesta por el presidente del Parlamento Europeo, los catorce vicepresidentes y los cinco cuestores elegidos por el Parlamento por un período de dos años y medio (que puede renovarse).
[11] https://www.europarl.europa.eu/RegData/publications/reg/2023/422.534BUR/EP-PE_REG(2023)422.534BUR(2023-04-17)_EN.pdf
[12] https://epintranet.in.ep.europa.eu/SibData/01_Bureau/18_Communications/2023/05.23/bureau%20notice%2005-2023%20-%20rules%20on%20access%20to%20the%20ep_en.pdf
[13] https://www.europarl.europa.eu/RegData/publications/reg/2023/750.730BUR/EP-PE_REG(2023)750.730BUR_EN.pdf
[14] https://www.europarl.europa.eu/news/es/press-room/20230208IPR72802/group-leaders-endorse-first-steps-of-parlamentary-reform Para una visión general de cómo se han aplicado los puntos específicos de las propuestas, véase https://www.europarl.europa.eu/news/files/ep-implementation-progress-of-14-points-reform-18-July.pdf
[15] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/es/ip_23_3106
[16] Artículo 10, apartado 5, última frase, del Código de Conducta, https://www.europarl.europa.eu/rules/rules20231101/Rules20231101_EN.pdf