Antecedentes de la denuncia

1. El 3 de enero de 2018, el denunciante solicitó el acceso público al «Informe sobre las subvenciones de la UE al nido de cigüeñas»[1] de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF), de conformidad con las normas de la UE sobre el acceso del público a los documentos (en lo sucesivo, «Reglamento 1049/2001»[2]).

2. El 25 de enero de 2018, la OLAF rechazó la solicitud del denunciante, que interpretó que se refería a su informe final de investigación en el asunto OF/2015/1348/B4. La OLAF se basó en la excepción prevista en el Reglamento (CE) no 1049/2001, según la cual las solicitudes de acceso pueden denegarse cuando sea necesario proteger «el objetivo de las inspecciones, investigaciones y auditorías»[3].

3. El 14 de febrero de 2018, el denunciante solicitó a la OLAF que revisara su decisión presentando la denominada «solicitud confirmatoria». Sostuvo que existía un interés público superior en la divulgación del informe, ya que el informe había dado lugar a la dimisión del Gobierno checo. La mejor manera de lograr la necesaria claridad fáctica es mediante la publicación del informe de la OLAF. Dado que el periódico checo Hospodářské Noviny ya publicó en su totalidad una versión checa filtrada del informe en enero de 2018, el denunciante alegó que la publicación del informe no podía obstaculizar el trabajo de la policía y el poder judicial checos.

4. La OLAF adoptó su decisión sobre la solicitud de revisión del reclamante el 26 de abril de 2018. La OLAF confirmó su conclusión anterior de que no puede concederse acceso al informe final de investigación. Al hacerlo, la OLAF se basó en varias disposiciones del Reglamento 1049/2001.

5. En primer lugar, la OLAF alegó que el informe final de investigación se inscribe en la presunción general de no divulgación de documentos en los expedientes de la OLAF, tal como se establece en la jurisprudencia del Tribunal General [4]. Dado que el informe no se envió a las autoridades nacionales y a la Comisión hasta diciembre de 2017, «la divulgación del informe podría comprometer el uso efectivo de la información enviada a las autoridades nacionales que han recibido recientemente el informe y pueden considerar el seguimiento». Por lo tanto, el documento solicitado estaría «eximido, en principio y en su totalidad, de la divulgación al público», a menos que un interés público superior justifique su divulgación.

6. En segundo lugar, la OLAF alegó que la divulgación del informe permitiría al público «recopilar información importante de importancia empresarial, lo que sería perjudicial para las entidades que han facilitado sus datos»[5]. También disuadiría a las entidades comerciales de colaborar con la OLAF en el futuro.

7. Por último, la OLAF alegó que el informe contendría datos personales protegidos por el artículo 4, apartado 1, letra b), del Reglamento 1049/2001 y que el demandante no había demostrado la necesidad de transferirle estos datos personales.

8. Por lo que se refiere a la existencia de un interés público superior, la OLAF declaró que, «dado el carácter preliminar de las investigaciones antifraude llevadas a cabo por la OLAF, [...] prevalece el interés en mantener el carácter confidencial de sus expedientes». Alegó además que el solicitante «no había justificado [d] por qué en la situación específica el principio de transparencia es, en cierto sentido, especialmente apremiante y capaz, por tanto, de prevalecer sobre las razones que justifican la no divulgación». Por lo tanto, la OLAF concluyó que «no había elementos suficientes que demostraran la existencia de un interés público superior».

9. Insatisfecho con la decisión de la OLAF, el reclamante se dirigió al Defensor del Pueblo el 14 de mayo de 2018.

La investigación

10. El Defensor del Pueblo inició una investigación sobre el siguiente aspecto de la reclamación:

La OLAF desestimó erróneamente la solicitud de revisión del demandante sin valorar sus alegaciones, en particular las relativas a la existencia de un interés público superior.

Argumentos presentados al Defensor del Pueblo

11. El demandante alega que la OLAF rechazó la solicitud de revisión sin analizar adecuadamente sus argumentos relativos a la existencia de un interés público superior. También alega que la filtración del informe final de la investigación por el periódico Hospodářské Noviny debería haberse tenido en cuenta en la evaluación de su solicitud. De hecho, la filtración haría que el argumento de la OLAF de que la publicación del informe podría obstaculizar las actividades de seguimiento del poder judicial nacional dejara de ser válido. Lo mismo se aplicaría a la protección de datos personales, ya que estos datos ya serían de dominio público.

Evaluación del Defensor del Pueblo

12. El Reglamento 1049/2001 [6] permite a las instituciones de la UE denegar el acceso a los documentos cuya divulgación pueda socavar el objetivo de las inspecciones, investigaciones y auditorías. Esta excepción se aplica a menos que exista un interés público superior en la divulgación de los documentos. Además, cuando los documentos estén sujetos a un ámbito particular del Derecho de la UE, deben tenerse en cuenta las normas específicas de acceso aplicables a dichos documentos. En este caso, el Reglamento 883/2013 [7] establece que la información transmitida u obtenida en el curso de las investigaciones internas de la OLAF, cualquiera que sea su forma, está sujeta a la obligación de secreto profesional.

13. El Tribunal General ha declarado que las disposiciones relativas a la confidencialidad del Reglamento n.o 883/2013 justifican una presunción general de no divulgación de documentos relacionados con las investigaciones de la OLAF. El Tribunal concluyó que «el acceso generalizado, sobre la base del Reglamento n.o 1049/2001, a los documentos del expediente de la OLAF, mientras el procedimiento de investigación de la OLAF aún esté en curso, socavaría, en principio, el desarrollo efectivo de la investigación»[8]. Lo mismo ocurrió con las investigaciones de la OLAF que se habían cerrado recientemente con recomendaciones de seguimiento, ya que las autoridades nacionales o de la UE competentes necesitaban tiempo para decidir, en un «plazo razonable», las medidas que debían adoptar a raíz de las recomendaciones de la OLAF. El Tribunal General razonó que la divulgación temprana podría comprometer el uso efectivo de las conclusiones de la OLAF por parte de las autoridades pertinentes [9].

14. No obstante, el Tribunal reconoció que la OLAF debía examinar el fundamento de las alegaciones formuladas por la persona que solicitaba el acceso con el fin de demostrar la existencia de un interés público superior en la divulgación de los documentos en cuestión [10].

15. Por lo tanto, el Defensor del Pueblo evaluó si el informe final de investigación solicitado por la OLAF está comprendido en la presunción general de no divulgación y, en caso afirmativo, si existía un interés público superior en la divulgación.

16. El informe final solicitado estaba claramente cubierto por la presunción general de no divulgación mientras la investigación estaba en curso y durante un «período razonable» tras su conclusión. La OLAF rechazó la solicitud de revisión del reclamante en abril de 2018. Dado que la OLAF había transmitido su informe final y sus recomendaciones a la Comisión y a las autoridades nacionales checas en diciembre de 2017, la jurisprudencia indica que aún no había transcurrido el plazo razonable para que la Comisión y las autoridades nacionales checas consideraran sus acciones [11]. Además, sobre los hechos del presente asunto, el Defensor del Pueblo entiende que las autoridades nacionales aún no han concluido su trabajo sobre las cuestiones derivadas del informe [12].

17. El denunciante alega que existe un interés público superior que justifica la divulgación del informe.

18. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la persona que solicita documentos no legislativos, como los amparados por una presunción de no divulgación, debe demostrar que el principio de transparencia es en cierto sentido especialmente apremiante y, por lo tanto, puede prevalecer sobre las razones que justifican la negativa a divulgar los documentos [13].

19.  Las sospechas relacionadas con el caso «Stork Nest» contribuyeron a la pérdida por parte del Gobierno checo de un voto de confianza en el Parlamento en enero de 2018. Un nuevo gobierno minoritario, dirigido por el primer ministro checo, prestó juramento el 27 de junio de 2018. Es razonable suponer que sigue existiendo un interés público en esclarecer los hechos del asunto «Stork Nest», que respalda la solicitud de puesta en libertad.

20. Sin embargo, en opinión del Defensor del Pueblo, el interés público en aclarar los hechos del asunto «Stork Nest» no supera la necesidad de proteger el seguimiento del informe de la OLAF por parte de las autoridades nacionales y de la Comisión. El Defensor del Pueblo subraya que existe un interés público significativo en garantizar que estos seguimientos puedan llevarse a cabo adecuadamente. El Defensor del Pueblo considera que es importante respetar la necesidad de confidencialidad durante el período razonable para permitir ese seguimiento. En estas circunstancias, el Defensor del Pueblo considera razonable que la OLAF haya llegado a la conclusión de que no existe un interés público superior en divulgar el documento en esta fase.

21. El Defensor del Pueblo también señala que, en enero de 2018, el Ministerio de Hacienda de la República Checa publicó un breve resumen de las conclusiones del informe de la OLAF, revelando que la OLAF había detectado irregularidades en los pagos de subvenciones recibidos por el «Stork Nest»[14]. Esta información limitada es suficiente, en esta fase, para mantener al público suficientemente informado de la evolución del caso.

22. El hecho de que las autoridades nacionales sigan considerando sus acciones significa que, a pesar del claro interés público en conocer lo que ocurrió en este caso, eso no anula el interés público en permitir a las autoridades nacionales una oportunidad adecuada para tratar el asunto. Sin embargo, el Defensor del Pueblo desea dejar claro que esto no significa que la denegación del acceso público esté justificada por un período indefinido. 

23. En cuanto al argumento del demandante de que ya se ha publicado una versión filtrada del informe de la OLAF, el Tribunal General ha declarado que «el mero hecho de que una parte de un expediente confidencial de la OLAF pueda haber sido divulgada ilegalmente no justifica, por sí solo, ninguna excepción, en favor de la persona afectada, a las normas de confidencialidad que rigen el expediente de investigación de la OLAF»[15].

24. Por lo tanto, en el estado actual del Derecho de la UE, esto significa que la filtración del informe en el periódico checo Hospodářské Noviny no justifica ninguna excepción a la presunción general de no divulgación. Una filtración no niega, por sí misma, ningún fundamento legal para seguir negando el acceso público.

25. Una vez establecido que se aplica la excepción para proteger el objetivo de las inspecciones, investigaciones y auditorías, no es necesario que el Defensor del Pueblo considere la aplicabilidad de las demás excepciones alegadas por la OLAF. La investigación no reveló ningún caso de mala administración por parte de la OLAF al denegar el acceso a los documentos solicitados.

Conclusión

Sobre la base de la investigación, la Defensora del Pueblo archiva este asunto con la siguiente conclusión:

No hubo mala administración por parte de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude al denegar el acceso al documento solicitado.

Se informará de esta decisión al denunciante y a la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude.

Emily O'Reilly

Defensor del Pueblo Europeo

Estrasburgo, 17.7.2018

[1] El «Stork Nest» es un complejo agrícola y hotelero de la República Checa que recibió subvenciones de la UE en 2008.

[2] Reglamento (CE) n.o 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (DO L 145 de 31.5.2001, p. 43) (en lo sucesivo, «Reglamento 1049/2001»).

[3] Artículo 4, apartado 2, del Reglamento 1049/2001.

[4] Asuntos T‑221/08, Strack/Comisión [2016] ECLI:EU:T:2016:242 y T‑110/15, IMG/Comisión [2016] ECLI:EU:T:2016:322.

[5] Artículo 4, apartado 2, primer guión (protección de los intereses comerciales) del Reglamento 1049/2001.

[6] Artículo 4, apartado 2.

[7] Reglamento (UE, Euratom) n.o 883/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de septiembre de 2013, relativo a las investigaciones efectuadas por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.o 1073/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo y el Reglamento (Euratom) n.o 1074/1999 del Consejo (DO L 248 de 18.9.2013, p. 1).

[8] Asunto T‑110/15, IMG/Comisión [2016] ECLI:EU:T:2016:322, apartados 33.

[9] Asunto T‑110/15, IMG/Comisión [2016] ECLI:EU:T:2016:322, apartado 35.

[10] Asunto T‑110/15, IMG/Comisión [2016] ECLI:EU:T:2016:322, apartado 38; Asunto C-139/07, Comisión/Technische Glaswerke Ilmenau [2010] ECLI:EU:C:2010:376, apartado 62.

[11] En los asuntos acumulados T-391/03 y T-70/04, Franchet y Byk/Comisión [2006] ECLI:EU:T:2006:190, el Tribunal General consideró que un plazo de siete meses seguía siendo razonable, apartados 121-124.

[12] El resumen está disponible (enlace revisado en julio de 2018) en el sitio web oficial del Ministerio de Hacienda checo en: https://www.mfcr.cz/cs/aktualne/tiskove-zpravy/2018/ministerstvo-financi-zverejnuje-zavery-z-30660.

[13] Asuntos acumulados C-514/11 P y C-605/11 P, LPN y Finlandia/Comisión [2013] ECLI:EU:C:2013:738, apartado 93.

[14] El resumen está disponible (enlace revisado en julio de 2018) en el sitio web oficial del Ministerio de Hacienda checo en: https://www.mfcr.cz/cs/aktualne/tiskove-zpravy/2018/ministerstvo-financi-zverejnuje-zavery-z-30660.

[15] Asunto T‑110/15, IMG/Comisión [2016] ECLI:EU:T:2016:322, apartado 59.