Antecedentes de la denuncia

1. Los denunciantes son los organizadores de la iniciativa ciudadana europea «Mum, Dad & Kids European Citizens Initiative»[1] (ICE). La iniciativa ciudadana «Mamá, papá y niños» invita a la Comisión Europea a proponer legislación que defina el significado de «matrimonio como unión entre un hombre y una mujer y de familia basada en el matrimonio o la ascendencia a efectos del Derecho de la UE».

2. A los denunciantes les preocupaba la fecha de inicio del período de un año en el que debía recogerse un mínimo de un millón de firmas de apoyo. La Comisión consideró que la fecha de inicio es la fecha de registro de una iniciativa ciudadana. Los denunciantes señalaron que su sistema en línea para la recogida de firmas no estaría listo en la fecha de registro y que se verían perjudicados por el enfoque de la Comisión, ya que no dispondrían de un período completo de doce meses. Los denunciantes alegaron que la fecha de inicio de la recogida de firmas puede ser posterior a la fecha de registro.

3. Al no estar satisfechos con la posición de la Comisión, los reclamantes se dirigieron al Defensor del Pueblo con su reclamación a finales de junio de 2017.

La investigación

4. La Defensora del Pueblo inició una investigación sobre la alegación de que la Comisión Europea interpreta erróneamente el Reglamento ICE [2] en el sentido de que el plazo de doce meses para recoger declaraciones de apoyo a una ICE comienza en la fecha de registro de la ICE.

5. El denunciante deseaba que la Comisión aceptara todas las declaraciones de apoyo a la iniciativa ciudadana Mum, Dad & Kids recogidas entre abril de 2016 y abril de 2017, a pesar de que la iniciativa había sido registrada el 11 de diciembre de 2015.

6. La decisión del Defensor del Pueblo tiene en cuenta los argumentos y puntos de vista presentados por las partes.

Fecha de inicio del período de un año para la recogida de firmas de apoyo a una ICE

Alegaciones de los denunciantes y de la Comisión Europea

7. Los denunciantes señalan que el Reglamento ICE establece que «todas las declaraciones de apoyo se recogerán después de la fecha de registro de la iniciativa ciudadana propuesta y en un plazo no superior a doce meses»[3]. Según los denunciantes, el Reglamento ICE no dice que este plazo deba comenzar necesariamente inmediatamente el día del registro. Los denunciantes se refirieron al Informe del Parlamento Europeo sobre la Iniciativa Ciudadana Europea ^[4], en el que se pide a la Comisión que «reconsidere el vínculo automático entre el registro de una ICE y el inicio del período de doce meses en el que pueden recogerse las expresiones de apoyo, de modo que los propios organizadores de una ICE puedan decidir cuándo desean empezar a recoger las expresiones de apoyo». Los denunciantes alegaron que el Parlamento no considera necesario modificar la redacción del Reglamento ICE a este respecto, pero que el Parlamento pide a la Comisión que reconsidere su interpretación de la disposición pertinente del Reglamento ICE.

8. En este contexto, los denunciantes habían decidido no iniciar la recogida de declaraciones de apoyo hasta principios de abril de 2016, a pesar de que la Comisión había registrado su ICE en diciembre de 2015. Según los denunciantes, el período de recogida debería finalizar, por tanto, a principios de abril de 2017. Por lo tanto, habían pedido a la Comisión que eliminara del Registro de ICE de la Comisión la «información engañosa según la cual el plazo para la recogida de declaraciones de apoyo a esta ICE finaliza el 11 de diciembre de 2016».

9. Los denunciantes alegan también que el Reglamento sobre la ICE [5] no exige ni autoriza a la Comisión a mencionar en el Registro de ICE en línea la fecha de registro de una ICE ni la fecha en que finaliza la recogida de firmas. El Reglamento sobre la ICE [6] exige que el Registro de ICE contenga únicamente la información que figura en el anexo II, en particular sobre el objeto y los objetivos de la iniciativa ciudadana propuesta. El Reglamento ICE [7] simplemente establece que «al final de dicho período»(es decir, al final del período de recogida de firmas), «el registro indicará que el período ha expirado». Por lo tanto, según los denunciantes, la Comisión actuó sin una base jurídica adecuada cuando fijó la fecha de finalización de la ICE «Mamá, papá y niños» en el registro de ICE.

10. La Comisión considera que la disposición pertinente del Reglamento ICE debe leerse en relación con el considerando [8] del Reglamento ICE, que establece lo siguiente: «Conviene garantizar que las declaraciones de apoyo a una iniciativa ciudadana se recojan en un plazo específico [...]; dicho plazo no debe ser superior a doce meses a partir de la fecha de registro de la iniciativa ciudadana propuesta». Así pues, según la Comisión, el plazo de doce meses para recoger las declaraciones de apoyo comienza a correr a partir de la fecha de registro de la iniciativa propuesta. Por consiguiente, la Comisión no pudo modificar el plazo para la recogida de declaraciones de apoyo a la iniciativa ciudadana «Mamá, papá y niños».

11. En respuesta a la referencia de la Comisión al considerando del Reglamento ICE, los denunciantes alegaron que, cuando existe una contradicción abierta entre un considerando y una disposición sustantiva de un acto jurídico, es el acto jurídico el que prevalece sobre el considerando. Además, alegaron que un considerando no puede añadir un valor normativo a una disposición sustantiva existente. La segunda parte del considerando establece que el plazo para recoger las declaraciones de apoyo «no debe ser superior a doce meses a partir de la fecha de registro de la iniciativa ciudadana propuesta». Esto, según los denunciantes, es problemático porque parece añadir al menos algún contenido normativo a la disposición sustantiva del Reglamento ICE, que dice simplemente que «todas las declaraciones de apoyo se recogerán después de la fecha de registro de la iniciativa ciudadana propuesta y en un plazo no superior a doce meses».

12. Los denunciantes también alegaron que la Comisión había concedido anteriormente un trato más favorable a otros organizadores de ICE. En julio de 2012, la Comisión informó al público de que había decidido prorrogar, por iniciativa propia y varios meses, el período de recogida de firmas para todas las ICE registradas durante las primeras semanas después de la entrada en vigor del Reglamento ICE. El motivo es exactamente el mismo que los denunciantes alegaron ante la Comisión: las dificultades técnicas asociadas, en particular, a la creación de un sistema de recogida de firmas en línea.

Evaluación del Defensor del Pueblo

13. Hay dos cuestiones que deben considerarse en esta denuncia. La primera cuestión es si la Comisión tiene razón en su interpretación jurídica de lo que exige el Reglamento ICE. La segunda cuestión es, asumiendo que es correcto a su entender, si la Comisión debe ejercer su facultad discrecional en respuesta a la dificultad real y reconocida a la que se enfrentaron los denunciantes. 

14. La primera cuestión es una cuestión de interpretación legal. Los considerandos de un Reglamento sirven para proporcionar información sobre las razones subyacentes de las disposiciones sustantivas. Un considerando puede utilizarse como ayuda a la interpretación cuando una disposición sustantiva no esté (totalmente) clara.  Ciertamente, puede argumentarse que la redacción general de la disposición sustantiva pertinente del Reglamento ICE no proporciona una certeza absoluta sobre cuándo debe comenzar el plazo de doce meses para la recogida de firmas. Sin embargo, en relación con el considerando pertinente del Reglamento ICE, es razonable suponer, como hace la Comisión, que el período de recogida comienza a partir de la fecha de registro. En esta lectura del texto, el considerando no contradice la disposición sustantiva. Más bien lo complementa, pero no en la medida en que pueda considerarse que añade «valor normativo». El Defensor del Pueblo está convencido de que la interpretación jurídica adoptada por la Comisión es, con toda probabilidad, correcta.

15. Por lo tanto, esto lleva a la cuestión de si la Comisión debería haber ejercido una facultad discrecional en favor de los organizadores de la ICE.  Existe un amplio reconocimiento, también por parte de la Comisión, de que existe un problema práctico que afecta a los organizadores de ICE frente al hecho de que el período de recogida de doce meses comienza a partir de la fecha de registro de la ICE. De hecho, el Parlamento se refirió a esta cuestión en su informe sobre la ICE [9]. Allí, el Parlamento afirma que la mayoría de los organizadores de ICE disponen de menos de doce meses para recoger las firmas requeridas debido al tiempo que lleva establecer un sistema de recogida en línea y obtener su certificación por parte de una autoridad competente de un Estado miembro. El Parlamento pide a la Comisión que «reconsidere» su práctica (véase el apartado 7).

16. Los denunciantes señalan que la Comisión ejerció su discrecionalidad en el pasado en favor de los organizadores de ICE que se enfrentaban a las mismas dificultades que los denunciantes. Es cierto que, en las primeras ICE, la Comisión adoptó lo que denominó «la decisión política de aceptar excepcionalmente declaraciones de apoyo»[10] recogidas más allá del período de doce meses. La Comisión lo hizo con el fin de compensar los retrasos causados por la dificultad de los organizadores para encontrar soluciones técnicas adecuadas y asequibles en relación con los sistemas de recogida en línea y el alojamiento de estos sistemas. Al hacerlo, la Comisión describió su «decisión política» como «más allá de sus obligaciones en virtud del Reglamento». Por lo tanto, se plantea la cuestión de si la Comisión debería haber ido más allá de sus obligaciones para facilitar la ICE de los denunciantes.

17. Las circunstancias excepcionales que existían en el pasado y que motivaron el uso de la facultad de apreciación de la Comisión ya no son aplicables. Esto se debe a que la Comisión ofrece ahora, de forma gratuita, tanto un sistema de recogida de firmas en línea como un servicio de alojamiento de datos. Es comprensible, y totalmente razonable, que los denunciantes en este caso optaran por no hacer uso del sistema de recogida y del servicio de alojamiento de datos de la Comisión. Sin embargo, es importante señalar que los organizadores de la iniciativa ciudadana «Mamá, papá y niños» tenían la opción de utilizar los servicios puestos a disposición por la Comisión. Se trata de una opción que no estaba a disposición de los organizadores de ICE que se beneficiaron del ejercicio de la facultad discrecional de la Comisión en el pasado.

18. Sobre la base de lo anterior, el Defensor del Pueblo está convencido de que la Comisión estaba justificada en su decisión de no hacer uso de la discrecionalidad en favor de la iniciativa ciudadana «Mamá, papá y niños». También es pertinente señalar que, desde el ejercicio de su facultad de apreciación en relación con las primeras ICE registradas, ningún otro organizador de ICE ha disfrutado de dicha facultad de apreciación.

19. El objeto de esta reclamación es esencialmente el mismo que el de una reclamación anterior tramitada por el Defensor del Pueblo [11]. En ese caso, también era motivo de preocupación principal para el reclamante que las ICE que recogían declaraciones de apoyo en línea no dispusieran, en la práctica, de doce meses para recoger firmas. En ese caso, la Comisión explicó que, dado el coste de alojar el sistema de recogida en línea en sus servidores, consideraba más rentable verificar que una iniciativa propuesta cumple las condiciones de registro antes de firmar el convenio de acogida. No obstante, se esfuerza por facilitar a los organizadores de ICE. Se pregunta a los organizadores de ICE, inmediatamente después de haber presentado su solicitud de registro, si desean utilizar las instalaciones de acogida de la Comisión. Cuando los organizadores desean utilizar el servicio de alojamiento de datos de la Comisión, esta se pone en contacto con ellos inmediatamente y ha realizado su evaluación preliminar de que la iniciativa cumple los criterios de registro. En esa fase, la Comisión envía a los organizadores el convenio de acogida que debe firmarse y los documentos que deben cumplimentarse para el procedimiento de certificación. A continuación, la Comisión espera hasta el último día del período de dos meses para registrar la ICE antes de hacerlo, a fin de permitir, cuando sea posible, la certificación del sistema de recogida en línea antes del registro. Sin embargo, la mayoría de los organizadores necesitan más tiempo para finalizar el proceso de certificación.

20. En su decisión [12] en el asunto anterior, la Defensora del Pueblo consideró que la interpretación de la Comisión del plazo establecido en el Reglamento ICE (igual que en este caso) era razonable. El Defensor del Pueblo confiaba en que la Comisión abordaría adecuadamente los problemas prácticos a la hora de revisar el Reglamento ICE.

21. A mediados de julio de 2017, el Defensor del Pueblo formuló una serie de sugerencias sistémicas a la Comisión en el contexto de su consulta pública para mejorar el procedimiento de la Iniciativa Ciudadana Europea [13]. Entre estas sugerencias figuraba que el período de recogida de firmas de doce meses debería comenzar en la fecha en que el sistema de recogida en línea de los organizadores esté certificado o, alternativamente, en una fecha elegida por los organizadores de la ICE (dentro de un plazo preestablecido). El Defensor del Pueblo se complace en señalar que la Comisión sugiere, en su propuesta recientemente publicada de revisión del Reglamento ICE [14], que se permita a los organizadores elegir la fecha de inicio del período de recogida, siempre que sea en un plazo de tres meses a partir del registro de la iniciativa.  Corresponde ahora al legislador de la Unión decidir si se adoptan o no las modificaciones propuestas.

22. Por último, en cuanto a las críticas de los denunciantes a que la Comisión mencione, en el Registro de ICE en línea, la fecha de registro de una ICE y la fecha en que finaliza el período de recogida, es una buena práctica administrativa hacerlo. El hecho de que el Reglamento ICE no prevea explícitamente esta posibilidad no significa que esté prohibida.

23. El Defensor del Pueblo considera que la Comisión no cometió mala administración en este caso.

Conclusión

Sobre la base de la investigación, la Defensora del Pueblo archiva este asunto con la siguiente conclusión:

La Comisión Europea no cometió mala administración al considerar que, con arreglo a las normas actuales de la UE, el plazo de doce meses para la recogida (en línea) de declaraciones de apoyo a una Iniciativa Ciudadana Europea (ICE) comienza a correr a partir de la fecha de registro de la iniciativa propuesta, y no en algún momento posterior.

Se informará de esta decisión a los denunciantes y a la Comisión Europea.

Emily O'Reilly

Defensor del Pueblo Europeo

Estrasburgo, 4.10.2017

[1] http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/initiatives/open/details/2015/000006

[2] Artículo 5, apartado 5, del Reglamento (UE) n.o 211/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 2011, sobre la iniciativa ciudadana (DO L 65 de 11.3.2011, p. 1).

[3] Artículo 5, apartado 5

[4] http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+TA+P8-TA-2015-0382+0+DOC+PDF+V0/ES

[5] Artículo 5, apartado 5

[6] Artículo 4, apartado 1

[7] Artículo 5, apartado 5

[8] Considerando 17

[9] En particular, en el considerando F: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+TA+P8-TA-2015-0382+0+DOC+PDF+V0//EN

[10] http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2015/EN/1-2015-145-EN-F1-1.PDF

[11] Asunto 402/2014/PMC

[12] https://www.ombudsman.europa.eu/es/cases/decision.faces/es/59451/html.bookmark

[13] La Defensora del Pueblo hizo estas sugerencias en el contexto de su iniciativa estratégica SI/6/2017/KR, disponible en: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/case.faces/en/50278/html.bookmark 

[14] https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/initiative/111886/attachment/090166e5b50791bb_es