Señor Presidente,

El 28 de febrero de 2001 le escribí para informarle de que había abierto una investigación de oficio sobre el tema de la libertad de expresión del personal de la Comisión Europea.

El 14 de junio de 2001, la Comisión emitió su dictamen sobre este asunto.

El 27 de junio de 2001 escribí para solicitar más información en relación con mi investigación.

El 29 de noviembre de 2001, la Comisión respondió a mi solicitud de información complementaria.

Ahora le escribo para informarle de los resultados de mis investigaciones en este caso.

ANTECEDENTES DE LA INVESTIGACIÓN

Motivos de la investigación
La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea

La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea fue adoptada en la cumbre de Niza el 7 de diciembre de 2000 (1).

El Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión Europea y la Comisión Europea proclamaron solemnemente el texto como la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. De ello se desprende que dichas instituciones se han comprometido a aplicar los principios establecidos en la presente Carta.

El artículo 11 de esta Carta reconoce el derecho a la libertad de expresión.

Libertad de expresión

La libertad de expresión es uno de los fundamentos de una sociedad democrática. Así lo confirma la primera frase del apartado 1 del artículo 10 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, cuyo tenor es el siguiente:

«Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión. Este derecho incluirá la libertad de opinión y de recibir y difundir información e ideas sin injerencia de la autoridad pública e independientemente de las fronteras.»

Los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas originales no contenían ninguna disposición expresa relativa a los derechos humanos. Sin embargo, el Tribunal de Justicia declaró en 1969 que los derechos humanos están protegidos por el Derecho comunitario (2). Ahora bien, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, los derechos fundamentales forman parte integrante de los principios generales del Derecho cuyo respeto garantiza el Tribunal de Justicia, y la libertad de expresión, consagrada en el artículo 10 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, es uno de esos principios generales (3). El artículo 6, apartado 2, del Tratado de la Unión Europea respalda expresamente esta jurisprudencia.

Libertad de expresión y funcionarios públicos

El Tribunal Europeo de Derechos Humanos dictaminó en la sentencia Vogt c. Alemania que los funcionarios son personas físicas y, como tales, pueden acogerse a la protección de la libertad de expresión establecida en el artículo 10 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (4).

Asimismo, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ha declarado que la libertad de expresión es un derecho fundamental del que también disfrutan los funcionarios comunitarios (5).

Sin embargo, también es evidente que los funcionarios comunitarios tienen un deber especial de lealtad a las Comunidades. Así pues, se plantea la cuestión de la relación entre este deber y la libertad de expresión de los funcionarios.

Estatuto de los funcionarios

La libertad de expresión no está expresamente garantizada a los funcionarios de las Comunidades en el Estatuto.

Sin embargo, hay algunas disposiciones que son pertinentes en este contexto.

El artículo 12, párrafo primero, del Estatuto dispone:

"El funcionario se abstendrá de todo acto y, en particular, de toda expresión pública de opinión que pueda reflejar su posición."

El artículo 17 del Estatuto contiene las siguientes disposiciones:

«El funcionario ejercerá la mayor discreción en lo que respecta a los hechos y a la información de que tenga conocimiento en el ejercicio de sus funciones o en relación con ellas; no revelará en modo alguno a ninguna persona no autorizada ningún documento o información que no se haya hecho ya público. Seguirá sujeto a esta obligación tras el cese en sus funciones.

El funcionario no podrá publicar o hacer publicar, por sí solo o junto con otros, sin la autorización de la autoridad facultada para proceder a los nombramientos, ningún asunto relacionado con el trabajo de las Comunidades. Únicamente se denegará la autorización cuando la publicación propuesta pueda perjudicar los intereses de las Comunidades."

Jurisprudencia pertinente de los órganos jurisdiccionales comunitarios

El Tribunal de Justicia ha dictaminado que

«el Estatuto no puede interpretarse de manera que entre en conflicto con la libertad de expresión, derecho fundamental que el Tribunal de Justicia debe garantizar que se respeta en el Derecho comunitario».

Además, de la jurisprudencia de los órganos jurisdiccionales comunitarios se desprende que los artículos 12 y 17 del Estatuto «no constituyen un obstáculo a la libertad de expresión de los funcionarios, sino que limitan razonablemente el ejercicio de este derecho fundamental, en interés del servicio»(6).

La jurisprudencia de los órganos jurisdiccionales comunitarios ha aclarado varios detalles. En el asunto Cwik, por ejemplo, el Tribunal de Primera Instancia ha declarado que, si bien, de conformidad con el artículo 17 del Estatuto, una publicación de un funcionario comunitario que se ocupe del trabajo de las Comunidades está sujeta a la exigencia de una autorización previa, dicha autorización solo puede denegarse si la publicación «puede perjudicar los intereses de las Comunidades». Por lo tanto, la autorización solo podrá denegarse cuando sea necesario en las circunstancias específicas del caso (7). El Tribunal de Primera Instancia también ha subrayado que el mero hecho de que el funcionario exprese una opinión diferente de la de la institución para la que trabaja no basta para demostrar que la publicación puede perjudicar los intereses de las Comunidades (8).

Problemas pendientes

Sin embargo, no se puede negar el hecho de que siguen sin resolverse problemas importantes.

Si se toman por su valor nominal, el artículo 12 y el apartado 1 del artículo 17 del Estatuto podrían interpretarse en el sentido de que impiden cualquier comunicación útil entre un funcionario de las Comunidades y los miembros del público que acuden a dicho funcionario para obtener información. Los funcionarios no parecían disponer de ninguna orientación clara sobre dónde debía trazarse la línea entre un enfoque abierto y útil hacia los ciudadanos (que el Defensor del Pueblo considera impuesto a las Comunidades por el deber de transparencia) y las comunicaciones de un funcionario que «puede reflexionar sobre su posición» en el sentido del artículo 12 del Estatuto. Cabe temer que esa situación impida a las Comunidades alcanzar la medida de apertura y transparencia que es deseable y necesaria.

Por lo que se refiere al apartado 2 del artículo 17 del Estatuto, la jurisprudencia de los órganos jurisdiccionales comunitarios puede interpretarse en el sentido de que cualquier publicación "relativa al trabajo de las Comunidades" realizada por un funcionario requiere una autorización previa. El Tribunal de Primera Instancia ha indicado que un funcionario puede presentar una reclamación interna con arreglo al artículo 90 del Estatuto en caso de denegación de la autorización y, si la decisión sigue siendo negativa, interponer un recurso ante el Tribunal de Justicia (9). Sin embargo, estas posibilidades de obtener reparación llevaron inevitablemente tiempo (10). En el momento en que finalmente se concede el permiso, la publicación propuesta puede haber quedado obsoleta.

Preocupaciones como estas llevaron al Defensor del Pueblo, al tramitar la primera reclamación relativa a la libertad de expresión de los funcionarios comunitarios (denuncia 794/5.8.1996/EAW/SW/VK) en 1997, a hacer la siguiente observación:

"La Comisión tal vez desee considerar si podría orientar a sus funcionarios sobre lo que considera un justo equilibrio entre su derecho individual a la libertad de expresión, que incluye la libertad de difundir información e ideas, y sus deberes y responsabilidades como funcionarios, en particular en virtud de los artículos 12 y 17 del Estatuto."

Esta preocupación se reiteró en la reciente decisión del Defensor del Pueblo sobre la reclamación 1219/99/ME (11).

El Defensor del Pueblo tenía conocimiento de determinadas medidas o comunicaciones que la Comisión estaba preparando en el contexto de la revisión propuesta del Estatuto de los funcionarios. Algunos de ellos (como el documento consultivo SEC (2000) 2078 «Raising Concerns about Serious Wrongdoing», de 29 de noviembre de 2000) estaban relacionados en cierta medida con el problema descrito anteriormente. Sin embargo, en la medida en que el Defensor del Pueblo pudo ver que aún no se había propuesto un conjunto general de normas o guías con respecto a la cuestión específica de la libertad de expresión de los funcionarios comunitarios.

La investigación

Por consiguiente, el Defensor del Pueblo pidió a la Comisión que le informara de si había adoptado o tenía intención de adoptar alguna medida para aclarar el alcance del derecho de sus funcionarios a la libertad de expresión.

LA INVESTIGACIÓN

Dictamen de la Comisión

En su dictamen, la Comisión recordó las disposiciones jurídicas aplicables en este ámbito. También ofreció una breve visión general de las normas que rigen la libertad de expresión de los funcionarios en los Estados miembros de la UE y resumió la jurisprudencia pertinente tanto del Tribunal Europeo de Derechos Humanos como del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y del Tribunal de Primera Instancia.

En este contexto, la Comisión formuló las siguientes observaciones:

Dado que la aplicación del Estatuto de los funcionarios y las normas de desarrollo de sus disposiciones se consideraban complejas y carentes de transparencia, la Comisión fijó en su Libro Blanco sobre la reforma administrativa el objetivo de mejorar la transparencia de su política de personal y de simplificar y consolidar los instrumentos jurídicos pertinentes. Por consiguiente, se ha previsto una versión simplificada y actualizada del Estatuto, a partir de la cual se establecerán directrices sobre los derechos y obligaciones de los funcionarios. Es necesario modificar ciertas disposiciones, aclararlas y abolir las que han quedado obsoletas. Esto también se aplica a las disposiciones relativas a la libertad de expresión.

Ya se han aprobado algunos documentos consultivos para llevar a cabo la reforma. Dos de estos documentos se referían específicamente a los derechos y obligaciones de los funcionarios y trataban de aclarar su ámbito de aplicación, incluidas las cuestiones relativas a la libertad de opinión.

Uno de estos documentos fue el documento consultivo "La reforma de los procedimientos disciplinarios"(12), que preveía, entre otras cosas, la elaboración de un manual de normas y directrices sobre los derechos y obligaciones de los funcionarios (Guide des règles et des lignes directrices sur les droits et obligations des fonctionnaires). Otro documento consultivo sobre el tema "Preocupación por las infracciones graves"(13) preveía disposiciones que no exonerarían a los funcionarios de su obligación general de secreto, pero que definirían las condiciones en las que se justificaría la divulgación.

Además, se está preparando otro documento con miras a garantizar la transparencia de los derechos y obligaciones de los funcionarios públicos.

Solicitud de información complementaria
del Defensor del Pueblo

Sobre la base de lo anterior, el Defensor del Pueblo consideró que necesitaba más información para poder completar sus investigaciones, por lo que pidió a la Comisión (1) que especificara qué cambios en el Estatuto de los funcionarios consideraba necesarios y cuándo se harían las propuestas de estos cambios y (2) que informara al Defensor del Pueblo del contenido de la «Guide des règles et des lignes directrices sur les droits et obligations des fonctionnaires» y presentara una copia de la misma o, si el documento aún no existiera, que indicara cuándo tenía previsto adoptar dicha guía.

Respuesta de la Comisión

En su respuesta de 29 de noviembre de 2001, la Comisión señaló que en el documento «Revisión general del Estatuto», de 14 de septiembre de 2001, que estaba siendo objeto de debate entre la Comisión y los representantes del personal, se proponían las dos modificaciones siguientes:

• Se han definido mejor los límites de la obligación general de secreto profesional y su relación con las nuevas normas sobre transparencia. Por lo tanto, la obligación de secreto profesional solo se aplicaría si la información pertinente aún no se hubiera publicado o no figurara en un documento a disposición del público (nuevo artículo 17).
• El apartado 2 del artículo 17 exigía que los funcionarios obtuvieran una autorización previa para las publicaciones relativas al trabajo de las Comunidades. Los criterios para una decisión negativa de la AFPN se habían definido claramente a la luz de las recientes decisiones de los órganos jurisdiccionales comunitarios. Además, se propuso que se considerara que la autoridad facultada para proceder a los nombramientos había aceptado una solicitud si no respondía a ella en un plazo determinado. Esto representaría un elemento de seguridad jurídica para los funcionarios y simplificaría los procedimientos administrativos.

La Comisión debe poder presentar proyectos de modificación del Estatuto al Comité del Estatuto antes de que finalice el año. Una vez obtenido el dictamen de dicho Comité, el proyecto se presentará al Consejo.

El 6 de agosto de 2001 la Comisión aprobó un nuevo plan de acción sobre "Transparence dans la politique du personnel"(14). Este documento prevé explícitamente la elaboración y publicación de una guía administrativa que explique la aplicación e interpretación de las normas estatutarias. Esta guía permitirá a los funcionarios disponer de información clara y comprensible sobre todas las cuestiones relacionadas con su estatuto y, en particular, sobre las principales cuestiones relacionadas con sus derechos y obligaciones. La redacción de esta guía se había iniciado y estaba prevista su finalización para abril de 2003. No obstante, la guía se establecería por etapas, y su primera parte debería estar disponible en el sitio web de la Intranet de la Comisión a principios de 2002.

LA DECISIÓN

1. En febrero de 2001, el Defensor del Pueblo inició una investigación de oficio sobre el tema de la libertad de expresión del personal de la Comisión Europea. Esta investigación se basó en la consideración de que los derechos y obligaciones de los funcionarios públicos en esta esfera no estaban suficientemente claros en varios aspectos. El Defensor del Pueblo también recordó que ya había invitado anteriormente a la Comisión a que contemplara la posibilidad de proporcionar orientación a sus funcionarios sobre lo que consideraba un equilibrio justo entre su derecho individual a la libertad de expresión, que incluye la libertad de difundir información e ideas, y sus deberes y responsabilidades como funcionarios.

2. En su dictamen y en su respuesta a una solicitud de información adicional presentada por el Defensor del Pueblo, la Comisión informó al Defensor del Pueblo de su intención de elaborar una guía administrativa que explicara la aplicación e interpretación de las normas del Estatuto de los funcionarios. Según la Comisión, esta guía permitirá a los funcionarios disponer de información clara y comprensible sobre todas las cuestiones relacionadas con su estatuto y, en particular, sobre las principales cuestiones relacionadas con sus derechos y obligaciones. La guía se elaborará por etapas y su primera parte estará disponible en el sitio web de la Intranet de la Comisión a principios de 2002.

3. La Comisión también indicó que tenía la intención de proponer modificaciones concretas al apartado 2 del artículo 17 del Estatuto, que obliga a los funcionarios a obtener una autorización previa para las publicaciones relativas a la labor de las Comunidades. Según la Comisión, su propuesta define mejor los criterios para una decisión negativa de la autoridad facultada para proceder a los nombramientos a la luz de las recientes decisiones de los órganos jurisdiccionales comunitarios. Además, se propuso que se considerara que la autoridad facultada para proceder a los nombramientos había aceptado una solicitud si no respondía a ella en un plazo determinado.

4. A la luz de lo anterior, el Defensor del Pueblo considera que la Comisión ha reaccionado de manera positiva a su investigación y ha adoptado o está considerando adoptar medidas que pueden solucionar o, al menos, reducir sustancialmente los problemas que existen actualmente. Por lo tanto, el Defensor del Pueblo considera que su investigación por iniciativa propia ha logrado su objetivo y que no es necesario proseguir la investigación en la actualidad. No obstante, el Defensor del Pueblo seguirá de cerca esta cuestión y, en caso necesario, estudiará nuevas medidas en el futuro.

5. Por consiguiente, el Defensor del Pueblo archiva el expediente.

Le saluda con sinceridad,

 

Jacob SÖDERMAN

 

cc Sr. Massangioli

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(1) DO 2000, C 364, p. 1.

(2) Asunto 29/69, Stauder/Ciudad de Ulm, Rec. 1969, p. 419.

(3) Asunto C-150/98 P, Comité Económico y Social contra E, Rec. 1999, p. I-8877.

(4) Sentencia de 26 de septiembre de 1995, Serie A, no 323.

(5) Asunto C-100/88, Oyowe y Traore/Comisión, Rec. 1989, p. 4285, apartado 16.

(6) Asunto C-150/98 P, loc. cit., apartado 41; Asuntos acumulados T-34/96 y T-163/96, Connolly/Comisión, RecFP pp. I-A-87 y II-463, apartado 130.

(7) Sentencia de 14 de julio de 2000 en el asunto T-82/99, RecFP pp. II-713 y ss., apartado 52. En su sentencia de 13 de diciembre de 2001 en el asunto C-340/00 P, el Tribunal de Justicia desestimó el recurso de la Comisión contra dicha sentencia.

(8) Asunto T-82/99, apartado 57.

(9) Véase el asunto Connolly, loc. cit., apartado 152.

(10) Véanse los hechos del asunto Cwik, en el que se presentó la denuncia del artículo 90 en agosto de 1998, pero en el que se dictó sentencia en julio de 2000.

(11) Decisión de 18 de diciembre de 2000.

(12) SEC(2000)2079/5.

(13) SEC(2000)2078/6.

(14) PE(2001) 1609 C(2001)2466.