Antecedentes de la denuncia

1. La Comisión Europea y la Presidencia del Consejo de la UE establecieron un Foro de Alto Nivel sobre el Futuro de la Justicia Penal en 2025 [1]. El Foro reunió a los Estados miembros, el Parlamento Europeo, representantes del mundo académico, profesionales, asociaciones de abogados y la sociedad civil, y tuvo por objeto reflexionar sobre la forma en que el Derecho penal de la UE puede responder a la evolución de retos como la ciberdelincuencia, el terrorismo y la delincuencia organizada transfronteriza. A lo largo del año se organizaron cuatro sesiones plenarias y el Foro concluyó sus trabajos con la aprobación de un informe final.

2. Durante la segunda reunión plenaria del Foro, celebrada en mayo de 2025, el director ejecutivo adjunto de la Agencia de la Unión Europea para la Cooperación Policial (Europol) pronunció un discurso titulado «Europol: Su visión para el futuro en las investigaciones penales» en el contexto de una sesión de trabajo sobre las agencias y órganos de la UE [2]. Más concretamente, el director ejecutivo adjunto habló sobre la evolución reciente en Europol y el futuro de la agencia tras la Estrategia «ProtectEU»[3] de la Comisión, de abril de 2025. En dicha Estrategia, la Comisión propuso que adoptara una propuesta legislativa para transformar Europol en una agencia policial verdaderamente operativa en 2026.

3. En este contexto, el denunciante, una red de organizaciones no gubernamentales, presentó una solicitud de acceso público a Europol en agosto de 2025. Solicitó acceso al texto o las notas para el discurso del Director Ejecutivo Adjunto y las imágenes de apoyo, si las hubiera.

4. En su respuesta de septiembre de 2025, Europol señaló que una nota informativa que contenía el discurso pertinente entraba en el ámbito de aplicación de la solicitud de acceso del reclamante. Europol concedió un amplio acceso al documento, expurgando únicamente una sección introductoria que se consideró no incluida en el ámbito de aplicación de la solicitud, los datos personales y una parte del discurso relativa a las propuestas organizativas y los puntos de debate. Para justificar la redacción de esta parte del discurso, Europol invocó excepciones en virtud de la legislación de la UE sobre el acceso del público a los documentos [Reglamento (CE) n.o 1049/2001 [4]], alegando que su divulgación socavaría el interés público en lo que respecta a la seguridad pública [5] y a un proceso de toma de decisiones [6].

5. El denunciante pidió a Europol que revisara su posición (mediante una «solicitud confirmatoria»). El reclamante no cuestionó la redacción por parte de Europol de la sección introductoria o los datos personales, pero se mostró en desacuerdo con la confianza de Europol en las excepciones de seguridad pública y toma de decisiones y alegó que existe un interés público superior en la divulgación de las propuestas organizativas y los puntos de debate redactados.

6. En octubre de 2025, Europol adoptó su decisión confirmatoria. Confirmó su posición inicial y sostuvo que «no puede divulgarse información relacionada con el futuro de la Agencia, sobre la que aún están en curso las deliberaciones».

7. Insatisfecho con este resultado, el reclamante recurrió al Defensor del Pueblo en noviembre de 2025.

La investigación

8. La Defensora del Pueblo inició una investigación sobre la decisión de Europol de denegar el pleno acceso al documento solicitado en virtud del Reglamento (CE) n.o 1049/2001.

9. Durante la investigación, la Defensora del Pueblo recibió las opiniones adicionales de Europol sobre la reclamación y el equipo de investigación de la Defensora del Pueblo inspeccionó el documento solicitado.

Argumentos presentados

10. En sus respuestas a la solicitud de acceso, Europol dijo que la parte expurgada del discurso se refiere a propuestas organizativas y puntos de debate relacionados con el futuro de la agencia. Las deliberaciones sobre el futuro de Europol están en curso y, por lo tanto, estas propuestas y puntos no reflejan posiciones definitivas. Por lo tanto, Europol consideró que revelar esta información podría afectar al desarrollo de sus estrategias y a la confianza y la cooperación entre Europol, los Estados miembros y los socios, poniendo en peligro en última instancia las tareas, investigaciones y actividades operativas de Europol de los Estados miembros, terceros u organismos de la UE.

11. Más concretamente, según Europol, la divulgación podría poner en peligro el intercambio de puntos de vista entre las partes interesadas y afianzar posiciones preliminares, lo que «podría perjudicar significativamente la integridad del proceso consultivo, perjudicar las evaluaciones exhaustivas, reducir la flexibilidad y potencialmente restringir la exploración de varias soluciones y estrategias, fundamentales para la formulación de decisiones equilibradas y bien informadas». En particular, la divulgación podría dar lugar a una representación incorrecta de puntos de vista y posiciones que afectaría negativamente a los debates en curso, que deberían considerar una amplia gama de opciones y soluciones para que Europol continúe apoyando a los Estados miembros y los socios. Sobre esta base, Europol concluyó que esta parte del discurso está cubierta por las excepciones al acceso público para la protección del interés público en lo que respecta a la seguridad pública y a un proceso de toma de decisiones. 

12. Además, Europol declaró que la presentación real del discurso no coincide necesariamente literalmente con el texto, ya que el documento solicitado era solo un documento de apoyo para el orador. Además, Europol alegó que el hecho de que el documento se redactara en preparación del Foro no implica que las partes expurgadas no puedan ser sensibles, ya que estaban destinadas a ser compartidas en un Foro al que solo asistieron partes interesadas específicas e incluso los miembros del personal participante de Europol tuvieron que registrarse para asistir.

13. Por último, Europol dijo que, si bien no podía identificar un interés público superior en la divulgación, sí daba el acceso más amplio posible al documento en cuestión en vista del interés público en el tema.

14. En sus puntos de vista adicionales sobre la denuncia, Europol subrayó que el documento solicitado es una nota informativa interna que sirvió de base para que el director ejecutivo adjunto realizara una intervención oral gratuita en un entorno no público. También reiteró que no puede revelar prematuramente consideraciones que no son definitivas, especialmente porque es prerrogativa de las instituciones de la UE decidir qué temas deben tenerse en cuenta en el proceso legislativo. Europol solo puede proporcionar información técnica para ayudar a la Comisión en este contexto.

15. El denunciante señaló que el Foro está compuesto principalmente por partes interesadas externas y que, por lo tanto, la parte expurgada del discurso no estaba destinada a un uso interno. Además, señaló que las partes del discurso divulgadas muestran que elaboró las orientaciones para el futuro de Europol de manera amplia. Por lo tanto, el denunciante consideró poco probable que la sección expurgada contenga información sensible u operativa. A este respecto, también alegó que el hecho de que el discurso pronunciado pueda desviarse del texto es irrelevante, ya que lo que importa es la intención de compartir estos puntos con las partes interesadas externas.

16. En vista de ello, el denunciante no estaba convencido de que Europol justificara suficientemente el riesgo para su proceso de toma de decisiones o el desempeño de sus funciones. Dijo que no está claro cómo se socavaría el proceso de toma de decisiones sobre el futuro de Europol, dado que la decisión al respecto es adoptada por los colegisladores a propuesta de la Comisión. Refiriéndose a la jurisprudencia del Tribunal General de la UE [7], el denunciante añadió que el estado de los debates no es pertinente para invocar la excepción para un proceso de toma de decisiones en curso y que Europol no puede suponer que el público en general, a diferencia de las partes interesadas que asisten al Foro, no pueda distinguir entre puntos de vista preliminares y decisiones finales.

17. El denunciante también alegó que existe un interés público superior en la divulgación, dado que las actividades de Europol afectan a una amplia gama de personas y sus derechos fundamentales y que estas actividades han sido criticadas recientemente [8]. Por lo tanto, el denunciante consideró fundamental que se celebre un debate público sobre los métodos, los límites y las condiciones de la cooperación policial y el refuerzo de las competencias de Europol (también en lo que respecta al intercambio o la recopilación de datos personales). Declaró que, si Europol revelara cómo considera que podría ser su reforma, podría celebrarse un debate abierto y transparente con todas las partes interesadas pertinentes y no solo con las invitadas al Foro. Del mismo modo, si el público supiera qué propuestas se consideran y evalúan, las partes interesadas podrían presentar contribuciones más significativas en el contexto del proceso de consulta oficial de la Comisión [9] sobre el nuevo Reglamento Europol.

18. Por último, el reclamante afirma que, el 4 de noviembre de 2025, el director ejecutivo adjunto compartió su visión del futuro de Europol con el Grupo de Control Parlamentario Conjunto en una reunión transmitida en directo por el Parlamento Europeo. El reclamante cuestionó si la parte expurgada del discurso entra en mucho más detalle que en ese debate sobre las opciones políticas y los ámbitos de interés para la reforma de Europol. Pidió al Defensor del Pueblo que inspeccionara el documento en cuestión por este motivo. 

Evaluación del Defensor del Pueblo

19. Las instituciones, órganos y organismos de la Unión disponen de un amplio margen de apreciación a la hora de determinar si la divulgación de un documento supondría un perjuicio para la protección de los intereses públicos enumerados en el artículo 4, apartado 1, letra a), del Reglamento 1049/2001, que incluye la seguridad pública [10]. Como tal, la investigación del Defensor del Pueblo trató de evaluar si existía un error manifiesto en la evaluación de Europol a este respecto.

20. Europol alegó que la divulgación de la parte expurgada del discurso socavaría la confianza y la cooperación con sus socios y, en última instancia, pondría en peligro sus estrategias, tareas e investigaciones, así como las actividades operativas de los Estados miembros y los socios. A este respecto, Europol subrayó que los puntos de intervención propuestos estaban destinados a ser compartidos en un Foro al que solo asistía un número limitado de partes interesadas. Además, sostuvo que el documento solicitado era únicamente un documento de apoyo y que la presentación efectiva del discurso podía diferir del texto.

21. El Defensor del Pueblo señala que el orden del día de la segunda reunión plenaria [11] del Foro deja claro que asistieron representantes de las instituciones y órganos de la UE, los Estados miembros, el Consejo de Colegios de Abogados de Europa y académicos. Si bien es posible que el acto no haya estado abierto al público en general, ha contado con la participación de partes interesadas externas a Europol, por lo que al Defensor del Pueblo le resulta difícil comprender cómo podría estar preparado el director ejecutivo adjunto de Europol para compartir información que socavaría la seguridad pública en tal contexto [12].

22. Más bien, la preocupación de Europol parece ser que una mayor divulgación del documento solicitado podría socavar las deliberaciones en curso sobre el futuro de la Agencia. Por lo tanto, Europol también se basó en la excepción para la protección de un proceso de toma de decisiones.

23. Para invocar esta excepción, Europol debe demostrar que el acceso puede causar un perjuicio grave al proceso de toma de decisiones de una manera razonablemente previsible y no hipotética.[13] A este respecto, el Tribunal General de la UE dejó claro que una referencia al carácter interno o preparatorio de un documento no es suficiente [14]. El Defensor del Pueblo considera que la justificación de Europol para invocar la excepción para la protección de un proceso de toma de decisiones no cumple la norma establecida en la jurisprudencia de la Unión. Además, la revisión del documento solicitado por el equipo de investigación del Defensor del Pueblo ha puesto de manifiesto que la mayor parte de la información expurgada es de carácter bastante general.

24. Por lo que se refiere a la preocupación de Europol por las discrepancias entre el documento solicitado y el discurso pronunciado, el Defensor del Pueblo recuerda que siempre es posible añadir una cláusula de exención de responsabilidad según la cual los puntos o discursos preparados deben cotejarse con la entrega real [15].

25. En general, aunque la Defensora del Pueblo acoge con satisfacción que Europol haya concedido un amplio acceso parcial al discurso, no le convence la explicación de Europol de que una mayor divulgación socavaría el interés público en lo que respecta a la seguridad pública o al proceso de toma de decisiones en torno al futuro de la Agencia.

26. Dicho esto, como menciona el denunciante, se organizó un debate muy similar sobre el futuro de Europol en el GCPC y el Parlamento lo transmitió en directo [16]. En este contexto, la Defensora del Pueblo no considera útil continuar su investigación. No obstante, el Defensor del Pueblo sugiere que Europol reconsidere su posición a la luz de sus observaciones presentadas en la presente Decisión y del contenido del debate público en el GCPC, con vistas a conceder un mayor acceso al documento solicitado.

Conclusión

Sobre la base de la investigación, la Defensora del Pueblo archiva este asunto con la siguiente conclusión:

La Defensora del Pueblo no está convencida de la posición de Europol de que la necesidad de proteger el interés público en lo que respecta a la seguridad pública y a un proceso de toma de decisiones impidiera un mayor acceso al documento solicitado. Sin embargo, dado que en el GCPC se organizó un debate muy similar sobre el futuro de Europol y el Parlamento lo transmitió en directo, el Defensor del Pueblo considera que en este caso no se justifican más investigaciones.

Se informará de esta decisión al denunciante y a Europol.

Sugerencias de mejora

Europol debe reconsiderar su posición sobre la solicitud de acceso y conceder un mayor acceso al documento solicitado a la luz de las observaciones del Defensor del Pueblo presentadas en la presente Decisión y del contenido del debate público sobre el futuro de la agencia en el GCPC.

Teresa Anjinho Defensora del Pueblo
Europeo

Estrasburgo, 9.1.2026

[1] Para obtener más información, consulte: https://commission.europa.eu/high-level-fora-justice-growth-and-future-eu-criminal-justice_en.

[2] Para el programa completo de la segunda sesión plenaria, véase: https://commission.europa.eu/document/dcc79b52-7ed3-4405-b364-1958e4cbddbb_en. Los puntos de intervención están disponibles en: https://www.europol.europa.eu/publications-events/publications/second-high-level-plenary-forum-future-of-eu-criminal-justice-20%E2%80%9321-may-2025.

[3] Disponible en: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52025DC0148.

[4] Reglamento 1049/2001 relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049, aplicable a Europol de conformidad con el artículo 65, apartado 1, del Reglamento (UE) 2016/794 relativo a la Agencia de la Unión Europea para la Cooperación Policial (Europol): https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02016R0794-20220628. Las normas detalladas para la aplicación del Reglamento (CE) n.o 1049/2001 figuran en la Decisión del Consejo de Administración de Europol de 13 de diciembre de 2016, disponible en: https://www.europol.europa.eu/sites/default/files/documents/decision_of_the_mb_rules_applying_reg_1049_2001.pdf

[5] Artículo 4, apartado 1, letra a), primer guion, del Reglamento 1049/2001.

[6] Artículo 4, apartado 3, del Reglamento 1049/2001.

[7] Sentencia de 22 de marzo de 2011, Access Info Europe/Consejo, T-233/09, apartados 69 y 76, disponible en: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-233/09.

[8] El denunciante se refirió a https://wearesolomon.com/mag/format/investigation/frontex-ilegally-shared-miles-of-peoples-personal-data-with-europol/.

[9] Véase: https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/14638-Law-enforcement-cooperation-new-Europol-regulation-proposal-/public-consultation_en.

[10] Sentencia de 1 de febrero de 2007, Sison/Consejo, C‑266/05 P, apartado 64, disponible en: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-266/05.

[11] Véase: https://commission.europa.eu/document/dcc79b52-7ed3-4405-b364-1958e4cbddbb_en.

[12] Véase, asimismo, la Decisión sobre la forma en que la Agencia de la Unión Europea para la Cooperación Policial (Europol) tramitó una solicitud de acceso público a documentos relacionados con los aspectos de su trabajo relacionados con los derechos fundamentales (asunto 851/2024/SF), disponible en: https://www.ombudsman.europa.eu/es/decision/es/214746.

[13] Sentencia del Tribunal General de 7 de junio de 2011, Toland/Parlamento, T-471/08, apartados 71 y 78: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-471/08; Sentencia de 16 de enero de 2025, Comisión/Pollinis France, C-726/22 P, apartado 63: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&td=ALL&num=C-726/22%20P.

[14] Sentencia de 18 de junio de 2025, Zver/Comisión, T-235/24, apartado 105: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&td=ALL&num=T-235/24.

[15] Véase la propuesta de solución sobre la forma en que la Agencia de la Unión Europea para la Cooperación Policial (Europol) tramitó una solicitud de acceso público a documentos relacionados con los aspectos de su trabajo relacionados con los derechos fundamentales (asunto 851/2024/SF), apartado 24, disponible en: https://www.ombudsman.europa.eu/es/solution/es/214549. 

[16] Véase: https://www.europarl.europa.eu/news/es/press-room/20251023IPR31096/parliamentary-scrutiny-of-europol-access-to-data-environmental-crimes-in-focus y https://multimedia.europarl.europa.eu/es/webstreaming/committee-on-civil-liberties-justice-and-home-affairs-ordinary-meeting-jpsg_20251104-0900-COMMITTEE-LIBE.