Antecedentes de la denuncia

1. En 2013, la Comisión Europea incoó un procedimiento de infracción relativo a la manera en que Chipre había aplicado la legislación de la UE en materia de protección de los consumidores [1] [procedimiento INFR(2013)2082]. La Comisión reanudó el procedimiento en 2019 para abordar las cuestiones pendientes.  

2. En octubre de 2019, el denunciante presentó una denuncia de infracción por separado a la Comisión en relación con el mismo asunto.

3. En el contexto del procedimiento de infracción, la Comisión envió un «dictamen motivado»[2] a Chipre el 18 de febrero de 2021. Chipre respondió a la Comisión el 16 de abril de 2021 [3].

4. En septiembre de 2023, el reclamante se dirigió al Defensor del Pueblo y alegó que la Comisión ya debería haber iniciado un procedimiento judicial contra Chipre ante el Tribunal de Justicia de la UE.

La investigación

5. La Defensora del Pueblo inició una investigación sobre el tiempo empleado por la Comisión para evaluar la respuesta de Chipre a su dictamen motivado.

6. Durante la investigación, el Defensor del Pueblo recibió respuestas de la Comisión. El equipo de investigación del Defensor del Pueblo también inspeccionó el expediente de la Comisión sobre el caso. A raíz de la solicitud de la Comisión, el equipo de investigación de la Defensora del Pueblo se reunió con los representantes de la Comisión y obtuvo aclaraciones adicionales. El Defensor del Pueblo recibió las observaciones del demandante en respuesta a la respuesta de la Comisión y a los informes de inspección y reunión.

Argumentos presentados al Defensor del Pueblo

7. La Comisión ha declarado que dispone de un margen de apreciación para decidir si inicia un procedimiento de infracción y cuándo lo hace o si remite un asunto al Tribunal de Justicia.

8. Entre 2000 y 2010, muchas propiedades se vendieron en Chipre sin que las escrituras de propiedad se transfirieran a los compradores. El principal problema era que los promotores inmobiliarios, los abogados y los bancos no habían informado a los compradores de las hipotecas preexistentes sobre las propiedades ofrecidas a la venta. Esto afectó a muchos ciudadanos del Reino Unido que habían pagado el precio de compra en su totalidad. El procedimiento de infracción INFR(2013)2082 se centró inicialmente en esta cuestión.

9. Después de que Chipre abordara estas preocupaciones, la Comisión planteó otras cuestiones relativas a la ausencia de medidas eficaces para hacer cumplir el Derecho de la UE [4] en 2015. La cuestión era que las decisiones administrativas de la Autoridad de Protección de los Consumidores no eran ejecutables, sin mandamiento judicial, que la Oficina Jurídica del Gobierno no solicitó en la gran mayoría de los casos. Esto se refería a la no aplicación de la Directiva sobre las prácticas comerciales desleales [5] a los abogados que prestan servicios jurídicos a los consumidores. Dado que Chipre no había abordado estas dos cuestiones, la Comisión decidió seguir persiguiéndolas en 2019, lo que dio lugar a su dictamen motivado de febrero de 2021.

10. Paralelamente, muchos ciudadanos chipriotas se quejaron ante la Comisión de la aplicación de la legislación de la UE en materia de protección de los consumidores en Chipre.

11. Sobre la base de la información facilitada por Chipre en su respuesta de abril de 2021, la Comisión decidió mantener abierto el asunto y seguir supervisando la situación en interés de los ciudadanos de la UE. El objetivo era garantizar que Chipre aplicase correctamente la legislación de la UE en materia de protección de los consumidores.

12. La cuestión principal en este asunto se refiere a la aplicación de la legislación de la UE en materia de protección de los consumidores en Chipre y su eficacia en la práctica. En su respuesta de abril de 2021, Chipre informó a la Comisión de la evolución pertinente. Sobre la base de esta información, la Comisión decidió conceder algún tiempo para confirmar si la práctica ha cambiado y si podría considerarse conforme con el Derecho de la UE.

13. Para que la Comisión demuestre que una práctica no cumple el Derecho de la UE, el Tribunal de Justicia es muy exigente con respecto a las pruebas que la Comisión debe presentar para tener éxito con una acción judicial. En el caso que nos ocupa, la Comisión tendría que demostrar una práctica duradera, generalizada y coherente durante un período de tiempo significativo. En consecuencia, la Comisión tuvo que esperar lo suficiente para permitir que se desarrollara la práctica antes de poder reevaluar la situación.

14. Al mismo tiempo, el contexto jurídico en Chipre evolucionó varias veces. En mayo de 2021 y en noviembre de 2022, Chipre comunicó a la Comisión nueva legislación que era pertinente para este caso. La legislación se adoptó en el contexto de la transposición de la Directiva 2019/2161 [6] y modificó la organización del sistema público de ejecución chipriota. La Comisión también recibió denuncias y correspondencia de otros denunciantes, que facilitaron información pertinente sobre la evolución jurídica en Chipre. La Comisión no podía limitarse a evaluar el texto de la nueva legislación. También tenía que evaluar sus efectos prácticos, lo que significaba dar tiempo suficiente para que se desarrollara la práctica nacional.

15. La segunda cuestión (aplicación de la Directiva sobre las prácticas comerciales desleales a los abogados) estaba estrechamente relacionada con la cuestión principal y la evolución legislativa anteriormente mencionada también podría ser pertinente en este contexto. Por razones relacionadas con la gestión de los casos, la Comisión decidió no tratar esta cuestión por separado.

16. La evaluación fue muy compleja y requirió establecer la existencia de una práctica judicial o administrativa que infringía el Derecho de la Unión debido a su coherencia y generalidad. Además, la Comisión recibió muchas denuncias relacionadas y tuvo que procesar un volumen significativo de datos. La evolución de la situación en Chipre y la escasez de recursos humanos, incluidos los lingüísticos, ralentizaron el proceso de evaluación. El equipo encargado también tenía otras tareas urgentes, como la aplicación de la legislación de la UE en materia de protección de los consumidores en el contexto de la pandemia de COVID-19.

17. La Comisión facilitará al denunciante información actualizada sobre el desarrollo del procedimiento de infracción [7].

18. En sus observaciones, el denunciante alegó que Chipre sigue sin proteger adecuadamente a los consumidores ni garantizar una aplicación adecuada. Afirmó que era necesario llevar a cabo una revisión generalizada.

Evaluación del Defensor del Pueblo

19. La Comisión dispone de un amplio margen de apreciación a la hora de decidir si incoar un procedimiento de infracción y cuándo hacerlo, así como de llevar el asunto ante el Tribunal de Justicia.[8] No obstante, como cuestión de buena administración, la Comisión debe seguir actuando en la tramitación de los casos de infracción, y hacerlo en un plazo razonable y sin retrasos indebidos.

20. En este caso, la Comisión recibió la respuesta de Chipre en abril de 2021, pero aún no ha finalizado su evaluación, más de tres años y medio después. La investigación de la Defensora del Pueblo tuvo por objeto evaluar si el tiempo transcurrido hasta la fecha está justificado.

21. Cuando la Comisión decide enviar un dictamen motivado a un Estado miembro sobre una presunta infracción del Derecho de la UE, el asunto es grave. De conformidad con su Comunicación «Derecho de la UE: Con mejores resultados gracias a una mejor aplicación [9], la Comisión se ha comprometido a dar prioridad a los casos en que la legislación nacional no prevea procedimientos de recurso eficaces por infracciones del Derecho de la UE. En consecuencia, la Comisión debe abordar estas cuestiones sistémicas con rapidez.

22. La cuestión principal en este asunto se centraba en la existencia de vías de recurso efectivas que garantizaran la protección de los consumidores en Chipre como cuestión sistémica. El Defensor del Pueblo reconoce que se trata de un asunto complejo que requiere evaluar no solo las disposiciones legales pertinentes en virtud del Derecho nacional, sino también la práctica administrativa y judicial nacional a lo largo del tiempo.

23. Durante el período en cuestión, Chipre notificó nueva legislación a la Comisión en mayo de 2021 y en noviembre de 2022. La Comisión también tuvo que ocuparse de las quejas y la correspondencia de otras personas que estaban preocupadas por cuestiones conexas. Todos estos factores contribuyeron al tiempo necesario para que la Comisión evaluara amplia información, material y pruebas sobre la práctica administrativa y judicial local y su evolución a lo largo del tiempo en un entorno jurídico en evolución.

24. En este contexto, el tiempo que la Comisión ha tardado hasta ahora en evaluar si existe una práctica general y persistente no parece irrazonable teniendo en cuenta el tiempo habitual que pueden tardar los procedimientos administrativos y judiciales [10].

25. Si bien podría haber sido una opción procesal para la Comisión tratar por separado la cuestión de que Chipre podría no aplicar adecuadamente la legislación de la UE en materia de protección de los consumidores a los abogados, el Defensor del Pueblo acepta la explicación de la Comisión´ de por qué decidió no hacerlo. La Comisión tenía la facultad discrecional de adoptar este enfoque.

26. Sobre la base de lo anterior, teniendo en cuenta todas las circunstancias específicas del presente asunto, no hubo, por tanto, mala administración por parte de la Comisión hasta este punto.

27. Sin embargo, la Comisión declaró que los limitados recursos humanos, incluida la capacidad lingüística, ralentizaron la evaluación en este caso. Como «guardiana de los Tratados», la Comisión debe poder supervisar la aplicación del Derecho de la UE en todos los Estados miembros de la UE, independientemente de la lengua en cuestión. El Defensor del Pueblo confía en que la Comisión velará por que su trabajo sobre los casos de infracción no se retrase debido a limitaciones similares en el futuro.

Conclusión

Sobre la base de la investigación, la Defensora del Pueblo archiva este asunto con la siguiente conclusión:

No hubo mala administración por parte de la Comisión Europea.

Se informará de esta decisión al denunciante y a la Comisión.

Tina Nilsson
Jefa de la Unidad de Atención de Casos

Estrasburgo, 5.12.2024

[1] Directiva 2005/29/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de mayo de 2005, relativa a las prácticas comerciales desleales de las empresas en sus relaciones con los consumidores en el mercado interior: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32005L0029&qid=1728893828955

Directiva 93/13/CEE del Consejo, de 5 de abril de 1993, sobre las cláusulas abusivas en los contratos celebrados con consumidores: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A31993L0013&qid=1728893902871

[2] Un dictamen motivado es la segunda fase formal de un procedimiento de infracción. Puede encontrarse más información en el sitio web de la Comisión: https://commission.europa.eu/law/application-eu-law/implementing-eu-law/infringement-procedure_en.

[3] En el contexto de la investigación, el Defensor del Pueblo inspeccionó estos documentos, que son confidenciales.

[4] Directiva 93/13/CEE del Consejo, de 5 de abril de 1993, sobre las cláusulas abusivas en los contratos celebrados con consumidores.

[5] Directiva 2005/29/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de mayo de 2005, relativa a las prácticas comerciales desleales de las empresas en sus relaciones con los consumidores en el mercado interior.

[6] Directiva 2019/2161 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de noviembre de 2019, por la que se modifican la Directiva 93/13/CEE del Consejo y las Directivas 98/6/CE, 2005/29/CE y 2011/83/UE del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que respecta a la mejora de la aplicación y la modernización de las normas de protección de los consumidores de la Unión: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32019L2161&qid=1728899164056

[7] La Comisión facilitó aclaraciones adicionales, que calificó de confidenciales.

[8] Sentencia del Tribunal de 14 de febrero de 1989, Starfruit/Comisión, 247/87: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:61987CJ0247

[9] Comunicación de la Comisión — Derecho de la UE: Mejores resultados gracias a una mejor aplicación, C/2016/8600, DO C 18 de 19.1.2017: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.C_.2017.018.01.0010.01.ENG&toc=OJ%3AC%3A2017%3A018%3ATOC

[10] Véase el cuadro de indicadores de la justicia en la UE de 2024, Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Banco Central Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones COM(2024) 950, secciones 3.1.2 y 3.1.3 (protección de los consumidores):  https://commission.europa.eu/document/download/84aa3726-82d7-4401-98c1-fee04a7d2dd6_en?filename=2024%20EU%20Justice%20Scoreboard.pdf